政党协商的性质地位与运行机制

文_ 周淑真

当代世界绝大多数国家实行政党政治，政党是国家政治行为的主体，政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位，发挥着社会整合、政治引领、思想传播等作用，政党是国家政治生活中的基本组织和重要力量。全世界180多个国家和地区实行政党政治，绝大多数实行以政党竞争为核心内容的多党制或两党制，在中国则实行新型政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是执政党又是领导党，一党领导长期全面执政；民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党。中国的政党协商具有独特的性质地位和运行机制，本文试从以下几个方面进行分析。

一、中国政党协商的独特性和制度性

中国的政党协商在世界上具有独特性。政党关系是在一个国家处于第一位的国家重大政治关系。自有政党产生发展以来的历史证明，国家政党关系恶劣必然会影响本国政治经济社会发展。在当代世界各国政党政治中，绝对的一党制即一党垄断国家政治权力，不论从法律法令还是事实上绝不允许第二个政党出现，这样的政党制度无协商的对象，即无政党协商可言；而竞争性的政党制度无论是多党制还是两党制，以政党间公开合法的选举竞争为主要政治运行方式，政党之间存在冲突抗衡和竞争关系，各政党间不存在对国家政治社会经济和内政外交问题的共识，它们相互采用隔空喊话方式而并没有直接对话，不存在心平气和地进行协商的政治生态，因此很难能坐下来进行协商。当然西方国家政党在与主要对手竞争的同时也需要在某些方面、在一定条件下与次要对手讨价还价达成妥协而暂时合作。不可否认，当代世界主要西方国家政党间的绝对对立对抗而造成的政党极化现象广泛存在，这种政治极化严重撕裂政治和社会，甚至危害分裂国家。中国则实行合作性的政党制度，以政党间的合作为主要政治运行方式，在政党之间体现和而不同的关系。中国共产党既是掌握国家行政权力的执政党，同时在政党关系中处于领导和主导的地位。从政治制度体制来讲，中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。实现奋斗目标、完成历史使命关键在党。因此采用一种民主的、适合国情的处理政党关系的方式，使各个政党同心协力，对中国特色政治制度发展和中华民族复兴至关重要。而政党协商就是以凝聚共识、凝聚力量、凝聚智慧为目标、适合中国国情的处理政党关系的方式。因此从这个意义上讲，中国的政党协商是独具特色甚至是唯一的。

政党协商的政治性。人心是最大的政治，争取人心的关键是施政方针和政策措施必须求取全社会意愿和要求的最大公约数，政党协商是达成这一目的和任务的最好途径。政党协商的主体是政党，政党是把一端架在社会、另一端架在国家的桥梁和政治组织，作为社会阶级、阶层和利益群体的代表，政治属性是政党组织的根本属性。同时政党的政治角色和历史使命，决定了政治性是政党协商最主要的特征。在中国，政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商，参加中国共产党领导的政治协商是民主党派的基本职能之一。因此，在中国协商民主的多种协商形式中，政党协商处于首位，处在国家政治制度结构的高层，它所面对和解决的都是事关国家社会发展的重大问题，可以说，政党协商是中国新型政党制度的核心要素。

政党协商的制度性。协商民主是中国特色社会主义民主制度体系中的一种重要制度形式。它发轫于新中国的建立，新型政党制度与协商民主制度，在中国共产党领导协商建国、民主建政之初，就铺设了两者之间内在的逻辑联系。中国共产党与各民主党派之间合作协商的关系在新中国成立时就铭刻在政治制度的肌体中。中国共产党和各民主党派是多党合作制度的一体两面，而中国共产党作为执政党和领导党，处于主动地位，负有主导责任。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展社会主义协商民主，强调社会主义协商民主的广泛多层制度化发展。2015年2月中共中央制定和颁布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》这一纲领性文件，全面部署新形势下社会主义协商民主建设，指出必须开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等方面的工作，把政党协商置于各领域各方面协商之首，以凸显政党协商在国家政治社会中的重要地位。政党协商是中国共产党与各民主党派之间开展的政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要途径。

二、政党协商内容、形式和保障机制的规范性

事必有法，然后可成。政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。政党协商是一个不断实践的过程，是一种社会政治活动，离不开一定的政治理论指导和国家政治制度等上层建筑的支撑。协商议题是随着社会政治经济的发展不断变化，与政治社会实践须臾不可分离。2015年12月10日，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称《实施意见》），阐明了政党协商的深刻内涵和重要地位，明确了加强政党协商的指导思想和重要意义，系统规范了中央层面政党协商的内容、形式、程序和保障机制。

政党协商的内容规定七大方面：中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题。在政党协商形式方面，规定了会议协商、约谈协商、书面协商三种形式，其中对各种形式会议的主持者、参加者、召开的次数都作了具体规定。为保障政党协商质量，中共中央对以上各种协商形式的具体程序和保障机制作出详尽规定，包括知情明政机制、考察调研机制和工作联系机制。《实施意见》还提出无党派人士是政治协商的重要组成部分，工商联是具有统战性的人民团体和商会组织，都在参加政党协商之列。由于历史的关系，无党派人士是没有党派组织的党派，它从来都是作为一个政党的参加单位参加政治协商的。政党协商与政协协商不同，政党协商的主体是执政党和参政党，而政协协商的主体是政协各个界别。中共十八大至2017年底，中共中央、国务院召开或委托相关部门召开的政党协商会议共112次。政党协商成为展现中国合作型政党关系的重要窗口。

三、围绕政党协商的民主党派“大调研”

政党协商是高层次的有组织的政治活动。政党协商中提出的意见建议代表政党而不是个人见解，不是不受约束的个体行为，这势必要求中共中央和民主党派中央对协商议题和相关文件集体研究，利用整合政党内部组织甚至党外的资源、力量和智慧，遵循一定的制度规范、规则和程序参加政党协商活动。同时参加政党协商是参政党履职的重要行为，各民主党派还要遵循各自的章程、工作程序和组织纪律，确保所提意见建议的质量和水平。参政党在协商中所提出的意见建议，直接来源于对经济社会发展的考察调研，其归宿在于通过国家政策的制定付诸实践。意见建议是否科学合理、正确务实，检验的标准也只能是实践。政党协商成效在实践中检验，在实践中提高。

政党协商事前工作的第一步是制定协商计划。“天下大事，不难于立法，而难于法之必行。”与一般政策文件的贯彻实施相比，政党协商更具有政治性、严肃性和约束性。协商计划是一年内政党协商的总纲领，对于什么问题该协商、何时协商、以什么形式协商都有必要进行严格的规范，凡是协商计划明确的事项都必须完成。因此在每年年初，中共中央办公厅会同有关部门，在广泛听取民主党派中央意见建议的基础上，研究提出全年会议协商计划，确定协商的议题、时间、参加范围等，报中共中央政治局常委会审议通过后，反馈民主党派中央。所以每年的协商频次，基本上是固定和规范的，但也有极少数面对突如其来的重大事项的协商，是在政党协商计划之外开展的。如2020年5月，中共中央为继续做好新冠肺炎疫情防控，并就后疫情时代经济社会发展广泛听取意见，召开了一次专题协商会议，听取各民主党派中央、全国工商联和无党派人士的意见建议。这场协商在年度协商计划之外，将其作为重要的协商议题，体现了政党协商的务实和时效。

政党协商事前工作的第二步是民主党派“大调研”。为保障形成有针对性、有成效、高质量的政党协商成果，各民主党派事前的“大调研”是政党协商的重要一环。民主党派要有高质量的协商成果，要能与执政党开展有效协商，必须在深入调研的基础上，切实充分了解社会政治经济文化等方面的实际情况，能发现问题，抓得住关键，提得出方案。自20世纪90年代起，在中共中央支持下，各民主党派中央、全国工商联和无党派人士，赴地方就经济社会发展重大问题开展调查研究，即“大调研”。“大调研”最初是以所有党派联合开展的形式进行的，如浦东开放开发、西部大开发、青藏铁路，都曾组织党外人士前往调研，并认真听取意见。自21世纪初，“大调研”逐渐演变成由中共中央支持、各民主党派中央独立开展，同时得到中央和国家机关有关部门、相关研究机构、地方党委和政府大力支持的活动，而不是民主党派唱“独角戏”。“大调研”成果转化途径有三种：一是以“直通车”的形式报送中共中央、国务院，为党和政府决策提供参考；二是民主党派中央主席以书面协商的形式，直接向党和国家领导人提出意见建议；三是自2014年以来，每年召开两次调研协商座谈会，中共中央领导同志和民主党派中央负责人直接就调研的内容和意见建议开展面对面的协商。为了聚焦重点，增强调研的针对性，“大调研”之前一般会开展三项活动：一是中共中央与各民主党派中央商定调研主题，各民主党派围绕相关主题选择调研题目，达到既能聚焦执政党和国家的工作重心、又能发挥党派特色优势作用之目的；二是有关部委向民主党派介绍调研背景，提供相关数据材料，增强调研的针对性；三是各民主党派开展相关的预调研和分调研，为“大调研”作准备。因此可以说，各民主党派“大调研”是一项系统工程，也是合作性政党关系在推动中国政治经济社会健康发展方面的生动体现。

以2018年的调研为例，根据当年工作重点，中共中央和各民主党派中央商定以“推动实施区域协调发展战略”和“推动实施乡村振兴战略”为主题开展调研。在此基础上，各民主党派中央根据各自党派的优势特色，结合调研主题，自主选择调研题目和地点。

2018年民主党派“大调研”情况汇总表

民主党派“大调研”有如下特点。一是重视程度高。从中共中央到民主党派中央，从相关部委到地方中共党委都高度重视，为民主党派中央知情明政创造条件。“大调研”实施的主体是民主党派，但中国共产党发挥了重要的协调和支持作用，体现了合作性政党关系的密切合作。二是规模大。参与调研的不仅包括民主党派的专家、学者，还包括各部委、科研机构、大学的专家学者，荟萃了民主党派内外的精英和智慧，形成的调研报告往往具有战略性和前瞻性，能够为中共中央、国务院重要决策提供参考。三是影响大，如浦东开放开发、西新工程、保护中华水塔、京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”南向通道建设等具有重大战略意义的举措，有的是由中共中央提出初步考虑（如“一带一路”），民主党派将其做深做实，提出了很多好的建议；有的是民主党派在调研中发现问题，研究对策，直接向中共中央建议，并付诸实施的。如1990年4月9日，在深入调研的基础上，民盟中央向中共中央报送了《关于建立长江三角洲经济开发区的初步设想》，费孝通多次与江泽民沟通协商；2000年，由时任农工党中央主席蒋正华倡议，实现西藏、新疆等边疆地区少数民族广播电视信号有效覆盖的工程，对于改善边疆少数民族的生活、实现边疆地区稳定具有重要意义。2003年，时任九三学社中央主席韩启德率队赴三江源地区进行调研，形成《关于加大三江源地区生态保护和建设力度的建议》，得到高度重视。2005年，国务院审议通过《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，“中华水塔”保护上升为国家战略。民革中央持续关注“一带一路”建设，2018年向中共中央提出《关于助推西部发展，建设“一带一路”南向通道的建议》。这些都是民主党派参政议政的典型案例（《改革开放四十年：民主党派参政议政经典案例选登》，团结网，2018年12月18日）。

四、政党协商议题和程序的稳定性

政党协商的议题、内容和召开时间相对固定。中国共产党领导的政党协商实践的运行机制，体现在政党协商的议题、内容和召开时间相对固定。从十八大以来的统计数据来看，中共中央总书记出席并主持的党外人士座谈会基本可以分为四大类：一是每年年初与党外人士相聚共迎新春，这是中国共产党与各民主党派自改革开放以来的传统，是和谐政党关系的集中体现；二是就上半年经济形势和下半年经济工作听取意见建议；三是就中共中央全会文件征求意见；四是就全年经济形势和下一年经济工作听取意见建议。如在2020年12月8日，中共中央召开党外人士座谈会，就2020经济形势和2021年经济工作听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。除此以外，对于其他重要问题则根据需要召开会议进行协商，如2017年12月，中共中央提出修改宪法的建议后，专门征求了党外人士的意见建议。

政党协商运行机制相对稳定。政党协商是双方的，一方面，民主党派、工商联和无党派人士通过政党协商，提出意见建议，帮助执政党科学执政和民主执政；另一方面，执政党关于国家的一些重大政策、关于多党合作的一些重大政策，在政党协商逐步明确并提出，以凝聚双方共识。党外人士座谈会已成为观察中国政治和经济社会走向的风向标。近些年来，习近平总书记关于多党合作“四新”“三好”等重要论述，就是在政党协商的过程中提出来的。“四新”即中国特色社会主义进入新时代，“多党合作要有新气象，思想共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌”；“三好”即“各民主党派和无党派人士要做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，增强责任和担当，共同把中国的事情办好”。政党协商的过程是具体生动的互相沟通的过程，也是政党之间形成共识、凝聚共识的过程。随着政党协商机制的日趋成熟，已经形成了政党协商的运行规律。即“年初制定计划——中共保障知情明政——上半年开展调研——通过调研协商座谈会和党外人士座谈会进行协商——有关部门反馈”，有的地方进一步将其形象地描述为“党委出题——党派调研——政府采纳——部门落实”的机制。通过这一机制，集中保障了参政党的知情权和参与权，也体现了合作性政党关系的运行效率。

总之，政党协商的过程是凝聚共识、智慧和力量的过程，政党之间是非零和博弈与合作共赢。“和而不同”的行动逻辑，保障各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗。当我们看到在人类面临新冠肺炎疫情的肆虐之下，有的国家将防疫措施和程序作为政党之间角力斗争的议题时，深感中国新型政党制度在社会整合方面发挥的重要效能和作用。参与政党协商的各方有将社会秩序建立在历史和理智基础上一致的共同理念，有实现中华民族伟大复兴的共同目标，有将彼此信任注入各自行动的责任担当，这是保证政党协商得以成功的内在逻辑。