无障碍环境建设领域行政公益诉讼相关问题探析

郑静雅 张迎滨

摘 要：当前，检察机关在办理无障碍环境建设领域公益诉讼案件时，在法律法规适用、案件线索来源拓展、监督方式选择、检察建议规范等方面存在难点，建议推动完善相关法律依据、拓宽案件线索来源、用足调查核实权，创新履职方式、强化监督成效，为无障碍环境建设贡献检察力量。

关键词：无障碍环境建设 行政公益诉讼 公开听证

无障碍环境是指允许人自由安全行动和使用的理想环境，不仅体现在尊重人格尊严，最大限度保证年龄、性别、身体状况等个体差异的无障碍，还包括物质环境、信息和交流等不同场域的无障碍。[1]进入新时代，人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，对于无障碍环境建设越来越关注。检察公益诉讼是检察机关助推国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，办理无障碍环境建设领域行政公益诉讼具有必要性与可行性。

一、基本案情及检察履职情况

（一）基本案情

2020年1月，某市人民检察院在市人大常委会的监督支持下，积极稳妥探索将无障碍环境建设纳入公益诉讼新领域，结合实地踏勘、走访调查发现，全市范围内无障碍环境建设不规范、不均衡、不系统问题较为普遍，侵犯特殊群体平等参与生活的基本权利，相关职能部门未依法履职，存在监管缺位現象。遂在全市部署开展信息无障碍领域检察公益诉讼专项监督行动，聚焦出行、办事、文化等涉及残疾人、老年人日常生活的高频事项和服务场景中存在的信息无障碍环境建设违法问题，开展重点监督。截至3月31日，通过走访排查、实地踏勘、专家咨询、圆桌会议、公开听证、问卷调查等方式，查明涉及医疗急救紧急呼叫系统未具备文字信息报送和文字呼叫功能、县级以上人民政府设立的公共图书馆未配备盲文读物、有声读物、语音读屏等软件设备，盲人通行较为集中的路段人行横道信号灯未设置声响提示装置，残疾人停车优惠无法使用，景点、核酸检测点拒收现金等涉案点16处，涉及6个区（县、市）。

（二）检察履职情况

该市人民检察院结合涉案点分布的区域，根据《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）《无障碍环境建设条例》等相关规定，指导6个区（县、市）向相关区县的文广、市场监管、卫建、公安等职能部门发出诉前检察建议8件。其中，某区级检察机关针对县级以上人民政府设立的公共图书馆未配备盲文读物、有声读物等软件设备等问题，建议该区图书馆增设相关设备，及时进行整改;加大区域内文旅等公共建筑无障碍环境设施的保护力度，及时发现相关问题。某基层检察机关针对存在的公共残疾人停车优惠无法使用、景点拒收现金等难题，向文广、市场监管等部门提出检察建议，建议更新收费系统、改进收费方式，并增设服务窗口。某县级市检察机关向该地卫健等部门制发检察建议，建议其督促辖区医疗机构完善医疗急救系统。某区级检察机关针对盲人通行较为集中的路段人行横道信号灯未设置声响提示装置等问题，建议其启动专项排查，进行整改。相关职能部门收到检察建议后，均高度重视，认真进行整改落实，并按期进行了书面回复，检察建议相关违法点全部整改到位。

二、案件办理重点与难点

（一）法律法规适用

无障碍环境建设方面的法律法规既包括《残疾人保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）《无障碍环境建设条例》等，也有各地结合实际制定的地方性法规。本案中，办案检察机关主要依据的是《残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》以及本地制定的《无障碍设施建设和管理办法》。实践中，相关规定因欠缺强制性，导致落地困难。从国家层面看，强制性标准不足。如新建、改建和扩建公共建筑等，应当符合国家有关无障碍设施工程建设标准，但与相关法律法规配套制定的国家标准即《无障碍设计规范》（GB 50763-2012）中，仅有5个条款为强制性条文，其他条文均未作强制性要求。建设行政主管部门在对建设项目施工图设计文件进行审查时，也仅以上述强制性规范为依据，决定是否核发建设工程施工许可证，以致实践中大量无障碍设施从工程设计环节就存在不规范问题。

（二）案件线索来源

线索来源相对单一。在司法实践中，涉及无障碍环境建设领域案件线索主要来自于检察机关自主发现，其他线索来源较少。如本案中，该市检察机关通过开展无障碍环境建设领域专项监督行动，发现无障碍环境建设违法点进而启动诉前程序。

（三）监督方式选择

无障碍环境建设往往涉及多个领域，仅靠一地检察机关难以有效发挥作用，特别是基层检察机关面对新领域的探索，在一定程度上存在畏难情绪与本领恐慌，需要发挥检察机关上下级领导关系，发挥“检察一体化”优势形成整个区域公益诉讼办案合力。在本案中，设区的市级人民检察院发挥牵总协调作用，对辖区内的无障碍环境建设情况开展全面监督，指导各基层检察机关向属地行政机关发出诉前检察建议。在后期跟踪监管整改成效时，由属地基层检察机关全程监督整改，并向市级检察机关报告整改的效果，最终实现上下联动、一体整治。

（四）诉前检察建议内容规范

无障碍环境建设领域涉及多个行政部门，如何精准制发检察建议是案件办理重点，也是难点。根据相关要求，检察机关所制发《检察建议书》应当包括国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、认定行政机关不依法履行职责的事实和理由、提出检察建议的法律依据、建议的具体内容等，建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。在司法实践中，部分检察机关所制发的诉前检察建议并不能受到被建议单位的认可，监督效果大打折扣。如有的检察机关难以找全找准法律依据，在制发检察建议时依据不足;有的检察机关与被建议单位事先沟通不够，也未根据“三定方案”等对被建议单位的职责进行了解，对行政机关是否履行职责把握不准确;有的检察机关所制发《检察建议书》分析问题缺乏严密的逻辑论证，建议内容笼统、宽泛;有的《检察建议书》对不同单位、不同事项指出的问题多有雷同等。在本案中，基层检察机关针对存在的公共残疾人停车优惠无法使用、景点拒收现金等难题，向文广、市场监管等部门提出检察建议，建议更新收费系统、改进收费方式，并增设服务窗口，建议内容规范、具体，相关职能部门收到检察建议后，均高度重视，相关违法点均整改到位。

在精准性方面，要注意兼顾、平衡各类群体权益。无障碍环境建设领域检察公益诉讼主要维护的是特殊群体的权益，对于无障碍环境建设中存在的违法情形，制定针对性的整改措施，应当同时兼顾其他群体的利益。在本案中，检察机关在推动当地行政机关治理盲人通行较为集中的路段增设人行横道信号灯过街音响时，统筹考虑各类群体权益，创新研发智能交互式过街语音，在为视障群众提供便捷的同时也降低了对附近居民的噪声干扰。

三、提升办案质效的思考

（一）推动完善相关法律依据

一是推动及时启动无障碍环境建设立法专题调研，将散见于法律、行政法规、地方性法规、部门规章等与无障碍有关的规定予以整合，制定符合实际的无障碍环境建设专门法律，筑牢无障碍环境建设法律屏障。二是明确国家标准适用规则，适时对《无障碍设计规范》（GB50763-2012）《铁路旅客车站无障碍设计规范》（TB10100-2018）等进行完善，增强执行性。三是推动地方性法规及地方标准体系完善，与国家标准协调统一且符合地方实际。在本案中，检察机关采取的推动相关行政机关进行系统治理的措施，已被该市最新实施的无障碍环境建设和管理办法所吸纳。

（二）全面履行职责

1.拓宽线索来源。一是自主发现。如通过司法裁判文书分析、网络舆情信息洞察、行政执法信息共享等发现线索;开展专项活动，结合无障碍环境建设领域重点问题，深入车站、高铁站、飞机场、大型商场等重点场所开展全面巡查发现案件线索。二是与其他部门、其他相关单位建立线索移送机制。如由刑事检察部门等在办理案件中发现线索后移送;与残疾人联合会、文明办、行政执法等部门建立线索移送机制。

2.用足调查核实权。这是开展公益诉讼的关键所在，能够更加清晰地掌握公益受到侵害的事实。[2]具体到无障碍环境建设领域，需要把握两个重点。一是用好技术调查。如由于无障碍环境设施分布比较广泛，建议引入“无人机”勘验等技术，对涉案现场开展全方位取证。二是用好法律调查。明确案件可能涉及的法律问题，综合现有法律、法规，特别是与无障碍环境建设相关的规范依据，结合检察办案的需要，按照法的体系性范畴进行全面把握。

3.创新履职方式。一是善用公開听证。听证可以为参与方提供交流平台，以各方合力破解公益难题。[3]可以围绕案件线索情况、行政机关履职情况、检察建议内容等召开听证会，邀请人大代表、政协委员、律师、人民监督员、残疾人联合会、当地群众代表等参与，也能够达到普法宣传效果。二是用好圆桌会议、磋商等方式。可邀请公安、住建、自然资源、残疾人联合会等相关部门参加，增进沟通与互动，达成公益保护共识。

4.强化监督成效。一是优化《检察建议书》的制作。对涉及无障碍环境建设领域检察建议而言，要具备“四性”，即规范性、精准性、说理性和可操作性。规范性是指无论是内容，还是体例格式必须规范。精准性指包括对事实的阐释、法律依据的援引、具体的建议内容表达等必须准确。说理性是指诉前检察建议要说理充分，使收到检察建议的行政机关能够认可。可操作性是指建议内容具体、明确。二是丰富检察建议的送达方式。推广圆桌会议、公开送达等方式，探索向党委、人大常委会和上级主管部门抄送备案制度。三是强化检察建议的跟踪落实。推动将检察建议落实情况纳入政府法治建设考核。跟进监督诉前检察建议落实情况，对逾期未整改的逐案研判，依法起诉。对诉前检察建议逾期未落实、存在起诉障碍的，由上级检察院提办或指定其他检察院办理。

[1] 参见黎建飞、窦征、施婧葳、李丹：《我国无障碍立法与构想》，《残疾人研究》2021年第1期。

[2] 参见刘加良：《检察公益诉讼调查核实权的规则优化》，《政治与法律》2020年第10期。

[3] 参见王天颖、马静：《公益诉讼听证工作的实践与思考》，《检察日报》2021年6月3日。

2345501186259