不起诉听证程序实证研析

陈锋 张磊 何珊

摘 要：不起诉听证的实质为检察机关对不起诉权行使的内部制约。现行不起诉听证制度在案件适用范围、启动方式、程序设计、听证会决议效力等方面尚需进一步完善，通过对检察机关办案人员、当事人、听证员、侦查人员和律师进行问卷调查和座谈访问，进一步明确了在司法实务中，检察机关应当适度增加法定不起诉和存疑不起诉案件召开听证会的比例;同时有必要增设专项规定，进一步落实当事人对听证的主动发起权，并区分适用普通、简易两种程序，增设听证回访机制等，切实推进不起诉听证制度的完善与发展。

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近年来，检察机关之所以不断发展、完善并推广不起诉听证，原因主要有三：一是推进检务公开，保障公民的司法参与权、知情权;二是接受社会监督，确保检察机关规范、正确行使不起诉权;三是解决案件争议，通过公开审查使案情更加明确、结论更加科学。因此，研究不起诉听证程序，不仅符合程序正义的要求，也对“听证”制度在刑事诉讼其他领域的发展具有指引作用。

一、不起诉听证程序的内涵、衍变及运行现状

（一）不起诉听证程序的内涵

所谓“不起诉听证程序”，是指“检察机关对拟作不起诉的部分案件，在作出决定之前，召集侦查人员、被害人和他的代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人等一起，就不起诉问题共同交换意见，听取各方的意见和理由，最后再作出决定的一种程序。”[1]具体来说，不起诉听证应包括以下涵义：（1）不起诉听证须是在拟作出不起诉决定前进行的，没有审查起诉或已作出不起诉决定的案件，没有听证意义;（2）听证不是不起诉的必经程序，只有符合法定条件且经必要的启动程序才可以开展听证;（3）不起诉听证应当公开听取犯罪嫌疑人、被害人、侦查机关及有关人员的意见，且参与人员有权充分表达自己的主张或见解，必要时，听证应对社会公开，允许群众旁听或新闻采访;（4）不起诉听证的实质是检察机关对不起诉权行使的内部制约机制，是顺应司法改革趋势、确保不起诉案件得到公正处理的重要举措。[2]

（二）不起诉听证程序的制度衍变

2001 年 3 月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）原公诉厅发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》（以下简称最高检《公开审查规则》），该规则对不起诉案件公开审查的目的、适用范围和形式等方面作出了规定。据此，我国正式将听证程序引入不起诉制度中。2020年10月，最高检出台了《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称最高检《工作规定》），进一步明确了听证的内涵，拓展了听证的适用范围、细化了听证的程序规定。2013年，F院开始对不起诉听证程序进行理论研究与实践探索，2017年F院作为北京市检察改革试点项目的牵头院，确立了不起诉听证制度，并坚持“以听证为原则、不听证为例外”，常态化、制度化开展不起诉公开审查。2018年，北京市人民检察院决定由该院牵头，制定并颁布了《不起诉公开审查程序规定（试行）》（以下简称北京市《程序规定》，该规定与最高检《工作规定》存在交叉或矛盾之处时，适用最高检《工作规定》），该规定参照开庭审理程序，对不起诉听证的开展提出了细致的操作规范。故本文选取F院作为调研对象，进行实证调查分析，以获得第一手研究资料。

（三）关于不起诉听证程序运行现状的调查研究

笔者设计了5份调查问卷和访谈提纲，重点针对5类参与听证的人群，包括检察机关办案人员、当事人、听证员、侦查人员和律师，就不起诉听证会的案件类型、当事人主动申请发起听证的情况、听证程序、听证评议及听证决议的效力等四个方面进行访谈，进而归纳办案数据，梳理现行不起诉听证程序运行中存在的实务问题。

二、调研反映的问题

（一）法定不起诉和存疑不起诉案件召开听证会比例较低，检察机关对该两类案件的听证存在不敢开、不想开的心态

经调研发现，实务中召开的不起诉听证会，所涉及的多为相对不起诉案件，法定不起诉和存疑不起诉案件上会比例很低，办案人员对于这两类案件能否广泛开展听证存在疑问，因而不敢开、不想开。此外，学界对于法定不起诉和存疑不起诉案件是否能够召开听证也存在争议。例如，有学者提出，法定不起诉案件因已被刑事法作强制规定，属于法学专业知识的判断，检察机关基本无自由裁量权，所以不宜纳入听证范围;又有学者认为，证据不足不起诉案件也没有必要进行听证，因为案件经过两次补充侦查后仍然证据不足的，检察机关必须对其作出不起诉决定，并无商议空间，且该类案件将来还有起诉的可能性，若举行听证会，则可能涉及证据披露和展示，一旦使犯罪嫌疑人了解到证据缺陷，则有可能影响到之后的侦查、起诉进程。[3]

但实际上，许多法定不起诉案件具有很高的社会关注度，如河北涞源反杀案、福州赵宇案等正当防卫典型案件，如果在作出不起诉决定前进行公开审查，不仅可以保障公众的知情权，也可以正确引导社会舆论;而多数存疑不起诉案件，除存在证据认定方面的问题外，往往也存在较大的事实争议，若直接作出不起诉决定，极易引起当事人不满或侦查机关不解，案件复议、复核、申诉率相对较高。因此，是否可以通过召开听证消除上述隐患，同时更好地进行检务公开，有待于进一步探讨。

（二）当事人启动不起诉听证的申请权落空

经查阅资料发现，在刑事诉讼法学界，关于不起诉听证程序启动机制，较为热议的是“被动性原则”，即不起诉活动是一项“准司法”活动，司法活动具有被动性，因此不起诉听证程序也须具有被动性并以解决争端为主要目的，这主要就体现在听证程序的启动上，即检察机关对拟作不起诉决定案件，不能主动发起听证，而应依当事人申请启动。[4]但笔者认为，虽然当事人理应享有听证的主动发起权，但由检察机关主动发起听证，会大大降低当事人的诉讼成本，同时也可督促检察机关在作出决定时更加审慎。因此，基于我国不起诉听证制度的运行现状，保留检察机关主动发起听证的权力，利大于弊。

经过调研发现，多数当事人，包括具有法学专业知识的辩护人、诉讼代理人，并不了解不起诉听证程序，甚至绝大多数辩护人并不知晓其享有主动发起听证的申请权，因此，该项权利一直停留在规范层面，并未付诸执行。究其原因，主要在于现行不起诉听证的规定仅对该项权利作了笼统规定，未在操作方面提供实施依据，因而，可通过细化规定、出台文件，进一步落实当事人启动不起诉听证的申请权，以全面保障犯罪嫌疑人、被害人的诉讼权利。

（三）不起诉听证程序未根据案件类型进行区分，无法适应听证案件快速增长的实际需求

调研结果显示，多数听证员和侦查人员均认为应将现有听证程序区分为普通程序和简易程序两种形式，更好地满足实务需求。之所以产生该问题，主要原因在于，近年来基于听证程序“应听尽听”的原则要求，适用不起诉听证程序的案件量在不断增长，而随着认罪认罚工作的开展，多数参加听证的案件，并不需要出示证据或交互发问，即可得出较为一致的结论。而目前，对于不起诉听证程序规定较为详尽的系北京市的《程序规定》，该规定虽然参照法院开庭审理程序，对不起诉听证的流程作出详细规定，但并未根据不同案件类型对程序进行区分。因此，在调研时，有听证员和侦查人员反映，该规定在具体落实上存在较大困难，如同步录音录像、要求侦查人员到场等规定，可操作性较低。

此外，对于是否可以进行证据展示、有无必要进行质证的问题，听证员和侦查人员的倾向性较为一致，均表示支持。因此，为了进一步提高诉讼效率、节约诉讼成本，对听证程序按照简易、普通进行两条线区分，势在必行。

（四）听证员不能及时了解检察机关根据听证作出的决议，应增设听证回访机制

现有听证制度中，听证决议虽无绝对刚性，但若不采纳多数听证员的意见，检察官应当向检察长报告并获同意后作出决定，即检察官对案件的自主决定权会受限，因此，听证决议在实质上具有一定的强制力。而对于听证评议是否需要设置单独环节，以及评议采用何种表决方式，最高检《公开审查规则》均已作出回答，即听证评议应单独进行，且应以多数意见作为最终的决议意见。但在实践中，检察机关作出决定后，多数听证员并不了解最终处理结果，也无法对其之后参与的听证形成正向帮助，因此，是否有必要设置听证回访机制，在检察机关与听证员之间形成动态、良性有机循环，值得商榷。

四、完善不起诉听证程序的几点设想

基于以上调研成果以及实践经验总结，笔者归纳数据、深入分析，以程序性事项为焦点，以合理性为出发点，以可行性为落脚点，力求构建一套符合刑事诉讼法规定，符合司法改革精神的不起诉听证程序规范，以更大程度地发挥该制度的应有功效。

（一）不起诉听证程序适用范围

众所周知，一个社会的发展程度越高，法治水平就越發达，而法治的进步首先就体现在公众对法律类新闻关注度的提升，公检法机关所办理的案件大多都是发生在百姓身边的鲜活事例，对该类案件进行公开审查，可以更有效实现犯罪预防，加快社会法治化进程。因此，为更好地恢复被破坏的社会关系，使案件办结之时真正达到息讼目的，也为开展高质量的法治宣传，检察机关对于拟作法定不起诉和存疑不起诉的案件，应积极召开听证会。但同时，由于法定不起诉和存疑不起诉案件本身性质特殊，因此在该二类案件召开听证会时，应满足一定条件。

存疑不起诉案件应满足的条件：（1）案件不仅存在证据问题，也应存在事实争议，若只在法律专业层面有评判的需要，则公开审查不起诉的意义不大，反而容易浪费诉讼资源;（2）案件当事人中，至少有一方存在听证需求，且应实际到场参加听证会，不能亲自到场的，应通过视频等方式参会，以确保信息传达的直观性、真实性;（3）召开不起诉听证前，应报经检察长同意。

对于法定不起诉案件，其适用除应满足存疑不起诉的3个条件外，还应设定第4个门槛，即案件应在某一方面具有典型意义，或具有一定的社会影响，由此才能实现制度设计的初衷。

（二）不起诉听证启动程序

从规范层面来看，无论是最高检的《工作规定》，还是北京市的《程序规定》，均赋予了当事人及其辩护人、诉讼代理人以向检察机关提出申请的方式启动不起诉听证的权利，只是在操作方面未作详细规定，致使检察人员在具体落实该项权利时，无实施细则作参考。因此，有必要通过增设专项规定，进一步落实当事人启动不起诉听证的申请权，全面保障犯罪嫌疑人、被害人的诉讼权利。

在修订不起诉听证的规则时，增设专门规定，要求案件承办人在审查案件后，如果认为需要作出不起诉决定且准备主动发起听证的，应在听证会举行的3日前，将时间和地点书面通知相关人员，并留存相关记录归档;若承办人认为不需要召开听证的，也应在作出不起诉决定10日前，书面告知犯罪嫌疑人及被害人，其有权申请召开不起诉听证会，犯罪嫌疑人及被害人应当在接到通知后的3日内，向检察机关进行答复，若其要求召开的，应递交书面申请，由检察机关组织举办;相关人员不要求召开的，则由检察机关记录在案。对于当事人要求召开而检察机关认为该案不宜召开的，亦应在收到当事人申请后的3日内向当事人进行书面答复，并说明理由。

（三）不起诉听证程序设计

1.根据案件是否存在争议，区分适用普通和简易两种程序。相较于公诉案件的庭审程序是由检察机关通过阐明事实、出示证据、发表意见，进而说服合议庭采纳起诉书所认定的犯罪事实和罪名，并因此导致公诉机关与被告人、辩护人产生天然分立对抗的立场而言，不起诉听证程序在多数情况下并不存在对抗关系，其主要原因在于，在召开不起诉听证会的多数案件中，不仅有检察官拟对案件作出不起诉决定，犯罪嫌疑人、被害人及侦查机关等也都同意该不起诉决定。由此，不起诉听证会可以分为两类：一是听证参与方对不起诉决定无异议的案件;二是听证参与方对不起诉决定有异议的案件。其中，对于第一类案件，应从节约司法成本的角度，适用不起诉听证简易程序;对于第二类案件，应从审慎把握案件的角度，适用不起诉听证普通程序。而简易程序和普通程序的主要区别在于，是否有必要出示关键证据，是否有必要由案件承办人、犯罪嫌疑人及其辩护人发表质证意见。

由此，检察机关在召开不起诉听证会之前，应该根据不同案件类型对听证程序予以选择：对于检察机关拟作相对不起诉和法定不起诉的案件，若案件本身无争议或争议较小，则可经由犯罪嫌疑人、被害人同意，适用简易程序。对于存疑不起诉案件和存在争议的相对不起诉案件，则可直接适用普通程序，同时由承办案件的检察官在听证会上出示关键证据。

2.鼓励专家学者参加听证，全面展示案情。在日常处理的案件中，我们常常会遇见涉及鉴定意见的案件，无论是伤情鉴定、电子数据提取、手机鉴定，还是涉医、涉财、涉税案件等，都存在跨学科专业知识的判断。此外，我们常常会遇见涉及法学难题的案件，如案件是否能够认定正当防卫从而彻底免除犯罪嫌疑人的罪责，行为是构成盗窃罪亦或侵占罪，此罪与彼罪的界限如何，“情节严重”如何判断等。对于上述两类案件，我们认为有必要在今后的听证程序发展中，积极邀请专家学者参与其中，对相关问题当面作出专业解释，增强公开审查的实质性。例如，对于经济犯罪案件，因其往往涉及金融、药品、税务、知识产权等方面的专业知识，在举办不起诉公开审查时，可由检察机关邀请相关人员参会，由其对交叉学科部分的学理知识予以阐明;对于故意伤害案件，当事人往往对致伤原因存在争议，如肋骨骨折一般在受伤后难以立时发现，被害人的骨痂何时形成、傷情是新是旧、是钝器致伤还是普通外力等，均可邀请被害人初次诊治的医生、鉴定机构人员等来参会，当面说明伤情发现经过和判断依据，以促使案情更加明了、审查更加充分。

（四）增设听证回访机制

事实上，任何参与听证的人员都有权了解案件最终的处理结果与其在听证会上发表的意见是否相一致，而在检察机关作出决定后，对听证员进行回访，有助于听证员更好地了解听证制度，更好地在今后的听证会中发表意见，有助于正向激励听证制度良性发展，形成有机循环。同时，对听证员进行回访，必然要对案件处理决定进行阐释，讲明事实、陈述理由，故而回访机制在本质上也是对不起诉权的一种监督。因此，在今后的听证程序改革中，有必要增设听证回访机制，如要求检察机关在案件作出决定后10日内，对听证员进行电话回访或当面回访，对于不起诉决定与听证员意见一致的案件，应告知听证员最终的处理结果;对于不起诉决定与听证员意见不一致的案件，应向听证员说明理由，以积极接受监督，切实提升办案效果。

[1] 孙春雨：《不起诉裁量权监督制约机制完善探讨》，《人民检察》2012年第16期。

[2] 参见王国庆：《论我国不起诉制度的缺陷及完善》，苏州大学2007年硕士学位论文，第44页。

[3] 参见陈光中、[德]汉斯-约格阿尔布莱希特主编：《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社2002 年版，第 149页。

[4] 参见刘航：《不起诉听证程序研究》，西南政法大学2012年硕士论文，第23页。