新时代“枫桥经验”视角下检察听证实证分析与进路构建

浙江省杭州市人民检察院课题组

摘 要：开展检察听证工作是坚持以人民为中心发展思想、创新和发展新时代“枫桥经验”的重要举措。近年来，浙江省杭州市检察机关通过对检察听证工作开展情况的全景描摹，理性提取检察听证面临的实然困境，并针对性提出做好听证预案、会前沟通、证明论证，实现听证流程化推进;强化基础设施、制度机制、软实力保障，实现听证规范化运作;完善听证员选任、加强实案实训、发挥考评引领、突出监督评查，实现听证最优化落地，为全面提升检察听证工作提供了有益借鉴。

关键词：检察听证 枫桥经验 司法为民 程序正义

当前，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）的出台，为检察听证工作开展提供了方向指引。最高人民检察院（以下简称“最高检”）张军检察长指出，“各级院、各业务条线都应结合办案实际，做到‘应听证尽听证，让公平正义看得见、触得到，自我加压，倒逼检察监督办案能力提升！”[1]检察听证坚持以人民为中心的发展思想和“案结事了人和”的价值目标，与新时代“枫桥经验”人民主体的核心价值意蕴一脉相承、高度契合。事实上，检察听证自推开伊始，就已然注入了“枫桥经验”的基因，植入了司法为民的种子，打上了程序正义的烙印，并在“四大检察”实践沃土中茁壮成长。本文尝试通过对2018年以来浙江省杭州市两级检察院听证工作的整体研析、特征提炼、困境审视和规范塑造，推动将“枫桥经验”内涵融贯于每一起听证案件中，努力为争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区的城市范例贡献检察力量。

一、“枫桥经验”画卷中的检察听证图景

“枫桥经验”在现代社会发展变迁中更加凸显出以人民为中心发展思想的价值遵循，内嵌于司法为民的职能场域，检察听证因之成为发展和践行新時代“枫桥经验”的新阵地。2018年至2021年2月，杭州市检察机关共对156件案件组织听证。其中，市检察院听证案件17件，基层检察院听证案件139件。

（一）检察听证的实践样态

1.从听证数量看，制度鞭策作用明显。2018年至2019年，全市两级院仅对9件案件进行听证。2020年，随着检察听证相关规范性文件的颁行，听证工作迎来爆发式增长，全市两级院共对147件案件组织听证。

2.从听证形式看，公开听证是“主旋律”。公开听证是对“枫桥经验”以人民为中心的生动诠释，助推公平正义可触可感可及可期。据统计，上述案件中公开听证的有130件，占比达83.33%。

3.从听证要求看，局部实现“两个全覆盖”。全市两级院按照“应听尽听”的工作要求，将听证作为常态化办案机制来抓。公开听证全面覆盖“四大检察”，基本涵括“十大业务”，“一把手”纷纷带头主持公开听证。

4.从听证分布看，全面推开有待破局。一方面，“四大检察”冷热不均。民事检察“独占鳌头”，共89件，占比过半;刑事、行政、公益诉讼检察占比偏小。另一方面，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的重罪听证与企业合规不起诉听证仍未“破冰”。

（二）检察听证的程序内容

1.听证程序较为固定。（1）程序启动。共有88.46%的听证案件由检察机关依职权提起，少数刑事申诉、民事诉讼监督、行政争议等案件听证依当事人申请而启动。（2）事项告知。提前公告并将听证相关事项告知听证参与人员。（3）听取意见。听取案件当事人、办案人员、辩护律师、听证员等人意见并制作听证笔录。（4）形成结论。初步形成案件处理意见并经审批后形成最终处理决定，告知听证参与人员。听证员的意见是检察机关依法处理案件的重要参考，全市组织听证的156件案件均采纳多数听证员的意见。

2.听证内容较为集中。（1）听证事由偏向事实认定争议。事实认定型听证81件;法律适用型听证16件;案件处理型听证42件;重大社会影响型听证15件，社会危险性评估型听证2件。（2）听证案件类型化特征明显。事实认定型听证偏向借贷类民事诉讼监督案件，共有51件借款合同纠纷因涉案事实和证据存在重大争议而听证，占事实认定型听证的62.96%。刑事检察共有22件一审公诉案件就能否作出不起诉决定进行听证，另有2件羁押必要性审查听证案件。从所涉罪名看，90%以上刑事检察听证案件以轻罪为主，如危险驾驶罪、盗窃罪等。这些罪名常年位居我市刑事犯罪发案量前5名。行政检察与公益诉讼检察案件听证相对复杂。事实认定争议、法律适用聚讼、社会影响权衡等因素交互交织。

（三）检察听证的法治效应

1.更新司法理念，推动社会治理内涵式提升。贯彻“少捕慎诉慎押”，加强人权司法保障，助力社会治理现代化，是新时代“枫桥经验”在检察环节落地实践应有的作为与品质。杭州检察机关因应犯罪结构轻缓化的演变，遵循司法的能动与谦抑，通过公开听证努力打造新时代检察版“枫桥经验”。在拟不起诉听证的22起案件中，经审查最终决定相对不起诉19件，存疑不起诉2件。如在蔡某某3人破坏生产经营案中，富阳区院通过公开听证展示证据，阐明法理，不仅体现了法律的“刚正”与“柔情”，更是检察机关打造法治化营商环境的生动实践。

2.化干戈为玉帛，助力行政争议实质性化解。全市两级院以新时代“枫桥经验”为牵引，藉由检察听证传递司法温度，引导当事人息诉罢访，厚植党的执政根基。如在钟某与临安区公安分局治安行政赔偿纠纷案中，杭州市院召开听证会，搭建官民面对面平等对话的平台，通过耐心细致地阐释法理与情理，力促10年信访积案划上了句号，为案结事了人和政和标注有力注脚。

3.守护公共利益，促进群众获得感多元化满足。“公益诉讼作为对保障不特定多数当事人利益的制度装置”[2]，其实质是对部分群体不合理权利行使的必要限制和社会公众福祉的增益，与“枫桥经验”的指导思想不谋而合。杭州检察在公益诉讼中活用“枫桥经验”，通过打造“检察建议+公开听证”办案模式，推动社会善治与权益保障的双赢共赢。如杭州市原拱墅区院在办理区口腔诊所污水排放整治行政公益诉讼案件中，利用公开听证的方式协调多方力量，为48家口腔诊所污水排放整治提供个性化解决路径，案件处理于法有据、于理应当、于情相容。

二、“枫桥经验”刚需中的检察听证实然困境

新时期，“枫桥经验”立足需求维度、问题维度、满意维度的内生演进，不断丰富检察为民的时代要义。虽然检察办案中涌现出诸多优秀听证案例，但“枫桥经验”的历史沉淀和时代流变对检察听证在制度供给、配套机制、民主参与、正义实现等方面提出了更高的要求。

（一）制度供给难以精准匹配检察办案刚需

1.适用范围相对模糊。一方面，有的案件承办检察官难以准确把握听证的标准，听证程序的启动存在偶然与不确定，影响听证的严肃性和实效性。另一方面，可能诱发为规避风险而刻意选取事实清楚、争议不大或者矛盾已经基本化解的案件听证的现象。这一做法有悖检察听证制度的初衷。

2.程序裁量弹性过大。目前听证规则设计还限于粗线条状态，尚不足以构成一个有血有肉的制度性体系。[3]这固然为检察听证提供了广阔的制度创新空间，但也埋下了争议的隐患。如在民事公益诉讼案件听证过程中，听证机关往往倾向于采纳听证员要求涉案人员承担公益服务的评议意见，由此产生的疑问是，“社会公益服务”能否藉由听证程序而转化为相关人员的法定义务，有待进一步论证。

3.听证结果运用不充分。听证程序重新纳入传统的“书面审查”为主的办案方式中。听证的过程和结论只能成为决策者作出检察决定的一种参考，与案件其他书面材料相比，并不具有独特的意义和价值，“可能导致检察听证程序效力的‘虚空”。[4]

（二）运行模式不能有效满足多元参与期待

1.被害人参与保障不强。数据分析表明，少数不起诉公开听证案件既未告知被害人相关听证事项，也未邀请其参与。如果一项涉及案件当事人重大利益的检察决定，系在被害人缺席的情况下作出，难免存在“偏听偏信”之嫌。

2.專业人员参与程度不深。有些案件专业性较强，需要招才引智，邀请与案件无利害关系的“行家能手”参加听证，增强听证的权威性和专业性。如原下城区院在办理某公司案外人执行异议监督案时，邀请3名具有海商法知识背景的律师担任听证员，精准解读海域使用权这一事实争议焦点，辅助检察人员办案，为本案圆满结案提供“外脑”支撑。但目前情况是，听证员大多集中在人大代表、政协委员、人民监督员等群体。律师、技术型专家、具有专门知识的人出席听证会比例不高。

3.相关部门参与意愿不高。检察听证的全面推进需要与相关职能部门形成“合力”。然而，检察办案所涉职能单位大都缺乏参与听证的积极性。尤其是对相关部门职务行为可能作出否定评价的听证案件，如对非法证据排除的检察听证，或者不服生效裁判的申诉救济类听证，难以获得职能单位的有效配合。

（三）诉权保障客观制约程序正义实现

“正义是社会制度的首要价值。”[5]程序正义最为基本的要求是，与诉讼结果有利害关系或者可能因该结果蒙受不利影响的人，均有机会参与到诉讼中，并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出的主张和证据的机会。[6]调研发现，检察听证参与人的诉权保障情况不甚理想。（1）案件当事人“诉权”保障不力。听证结果关乎当事人权益变化，当事人的“陈述权”“答辩权”“质证权”“申请回避权”等法定诉权保障措施的落实不容乐观，如未告知听证员身份，影响当事人申请回避权行使。（2）利害关系人权利保障不足。民事借贷纠纷、买卖合同纠纷等经济案件中，诉讼标的与案外第三人相关，处理结果可能对第三人的权利义务产生实质影响，既有听证案例折射出的隐患在于，“案外第三人对听证评议结果有异议时，如何救济”已然成为当前法律规制的盲区。（3）公众参与权保障不够。司法公开是公众行使监督权的重要方式。然而，公众参与检察听证的案件毕竟只是极少数，因为缺乏规范的听证公告发布程序，社会公众也难以及时获取听证信息。

（四）配套供给可能影响听证效果达成

1.信息化保障机制匮乏。随着新媒体时代的迅速发展，线上听证因为效率更高、效果更好而备受青睐。但是，全市两级院近三年仅有个别案件运用远程视频听证，具备连接中国检察听证网直播条件。

2.听证场所建设相对滞后。听证会在矛盾调处中心召开的占11.43%，在检察院、区政府等单位的会议室召开的占30.71%，在专门建造的听证室召开的占57.86%。由此可见，听证场所的规范化普及率不高。

3.听证员遴选程序阙如。全市两级院尚未从制度层面规范听证员的选聘机制。仅从人民监督员中指定，难以根据听证需要匹配专业对口的听证员，从而影响听证效果达成。

三、“枫桥经验”延展下的检察听证进路

全面推开检察环节公开听证工作，是最高检从我国司法的人民属性出发作出的重要部署，也是坚持和发展新时代“枫桥经验”的有益探索，尚需紧扣“枫桥经验”以群众方式处理群众矛盾、缓解对抗情绪之要义，以《意见》为牵引，锚定问题导向、强基导向、效果导向，推动检察听证提质增效。

（一）坚持问题导向，实现听证流程合理化推进

1.要根据听证目的梳理争议焦点，做好听证预案。对争议的焦点，要未雨绸缪，会前列出来，会上讲出来，引导听证活动始终聚焦这些关键点展开。

2.要结合听证目的选准听证员，做好会前沟通。对于矛盾纠纷需要化解心结、反复申诉、无理信访等情形，宜以矛盾调处能力强的社区干部或者具有较高威望的人大代表、人民监督员担任听证员，参与司法;对于需要解决专门性问题的，宜邀请相关领域的专家或其主管部门人员担任听证员，对专门性问题作出解释说明，提供认定意见;对于对原处理决定不服的，需通知原办案人员参加听证会，对原处理决定进行释法说理，接受监督。还要事先与参会人员就听证目的、程序、内容等充分沟通，确保听证实效。

3.要围绕听证目的展示事实证据，做好证明论证。听证的“听”，首先是听证员的“听”，要让听证员能够“兼听”双方诉求，然后才是检察官的“听”，用心倾听听证员的评议意见。听证的“证”，既有证据的意思，更有证明、论证的意思。对事实有争议的，要围绕争议焦点详细展示案件证据，证“真伪”;对法律适用有争议的，要充分介绍与争议点有关的法律法规、司法解释、司法政策、指导性案例，证“是非”。

（二）坚持强基导向，实现听证规范化运作

1.强化基础设施保障。实践中，部分听证室不符合最高检相关建设要求，存在安全风险隐患，应当依托办案功能区改造，实现统一规范设置。如，《浙江省检察系统基础设施建设“十四五”规划》就明确规定了听证室的完善构建。

2.强化制度机制保障。当前检察听证中存在问题的根源，或基于制度自身的不完善，或因为办案人员对制度的不熟悉。故而，需着眼听证制度的细化完善，明确应当听证案件范围，统一文书格式标准，规范相关听证程序;需建立健全工作指导督导制度，定期通报开展情况，印发典型案例，推广经验做法。

3.强化软实力保障。做好听证工作，根本在人。要努力转变工作观念，正确理解和认识“基层检察工作就是做群众工作”;要努力转换工作思路，提高听证站位，做到领导干部带头听证，在服务大局中谋划推进听证工作;要努力提升法律监督专业化水平，正确适用法律，灵活运用司法政策，兼顾天理、国法、人情，把听证的每个环节都做到极致。

（三）坚持效果导向，实现听证最优化落地

1.完善听证员选任。按照“法律型专家”“专门型专家”“社会型专家”的结构划分建立统一的听证员库，对听证员的遴选、教育、培训、使用、淘汰等实施统一管理。要着重对听证员候选人的道德涵养、法律知识、专业知识以及自身经验等进行考核，同时将其基本情况向社会公开，接受监督。

2.加强实案实训。既要通过对下指导，统筹本院和下级院办理的具有引领性、示范性、指导性的公开听证案件，及时编发典型案例，供参照借鉴;又要立足实务培训，着力提升组织听证的沟通协调能力、群众工作能力、释法说理能力和突发情况应对能力。

3.发挥考核引领作用。强化业绩考核对听证的指引作用，加大考核权重，以业务考核激发检察官主动开展检察听证的内生动力。

4.突出监管评查功能。案管部门既要以统一软件为依托，主动对检察听证案件发起实时、动态监督和提示，细致核查，确保填录准确、文书规范;又要充分运用法定评查方式，把检察听证纳入案件质量评查范围，重点评查听证理念、证据采信、事实认定、法律适用、程序运作、诉权保障、文书制作、听证效果等内容，形成评查报告，促进以案整改，推动检察听证质效提升。

*本文系最高人民检察院2021年度检察理论研究课题“检察听证与‘新时代枫桥经验研究”（GJ2021C01）阶段性成果。

**課题组成员：徐剑锋，浙江省杭州市人民检察院副检察长;史笑晓，浙江省杭州市人民检察院法律政策研究室主任;陈诚（执笔人），浙江省杭州市人民检察院[310014]虞纯纯，浙江省杭州市滨江区人民检察院[310051]谢凯，浙江省桐庐县人民检察院[311500]

[1] 邱春艳：《最高检召开党组扩大会督办2021年重点检察工作》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/tt/202102/t20210202_508297.shtml，最后访问日期：2021年8月20日。

[2] 肖建华、唐预富：《论公益诉讼的理论基础与程序构建》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第1期。

[3] 参见汤维建、王德良：《民事听证程序构想》，《人民检察》2020年第12期。

[4] 温长军、王然：《刑事检察听证的理论根基与实践论证》，蓝向东主编：《检察听证理论研究与案例参阅》，中国检察出版社2016年版，第35页。

[5] [美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第3页。

[6] 参见刘洋：《检察理念革新视阙下知识产权犯罪中被害人的权益保护》，《犯罪研究》2020年第5期。