听证在检察机关办案中的应用与完善

北京市人民检察院第一分院课题组

摘 要：听证制度集中体现了司法为民、参与社会治理、协商性司法等新时代检察制度属性，具有检务公开、程序正义、化解矛盾的重要司法价值。《人民检察院审查案件听证工作规定》的出台，不仅契合了实践的丰富样态，且为实践提供规范指引和职权要求。检察机关在听证工作中应当适度限制听证范围、兼顾公正与效率价值、以实质化为导向、尽可能参考听证员意见，进一步解决好听证程序中的经费保障、矛盾外溢、关联机制的良性互动等实践难题。

关键词：听证 程序正义 制度有限性 能动履职

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出在司法听证活动中保障人民群众的参与权。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进检务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书。在检察实践中，检察机关一直不断探索如何依靠群众化解矛盾，通过引人和规范人民监督员制度强化外部监督，通过听证程序强化内部监督和法律监督，以保障程序正义与实体公正。

2021年6月15日，中共中央发布了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”。由此，检察听证成为检察机关的一项重要政治任务。最高人民检察院张军检察长在第三届新时代检察工作论坛发言中从厚植党执政政治基础的高度，就深刻认识做好检察听证工作的重大意义作出三点阐述：“检察听证是践行以人民为中心，以‘程序正义促‘实体公正的创新履职;检察听证是践行新时代‘枫桥经验，以诉源治理促国家治理的能动履职;检察听证是深化司法民主，以公开促公正赢公信的自觉履职。”[1]

检察机关经过多年实践探索，听证程序的规范性逐渐增强，大量“检察听证”案件在实践中汇聚。笔者重点从制度调适角度展望程序完善的实践要求，结合最高人民检察院（以下简称“最高检”）《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》），观照检察听证实践与文本互动。

一、检察听证的办案应用

（一）避免凡申请必听证

检察人员如何有效回应当事人的听证要求。《听证工作规定》出台后，有的当事人误解申请听证是其一项权利;而检察人员面对当事人的此项诉求，有的采取避而不谈是否同意听证，有的简单告知不听证。当事人与检察人员之间的生硬互动，背后隐藏着当事人与检察人员对听证属性的误解，从法律规定看，听证并未成为法律赋予当事人的一项权利，亦不存在权利救济制度，必须召开听证更非检察机关的一项义务。检察机关在行使终局性权力时，为了查明事实、满足程序公开的需要，有权决定是否听证。另外，当事人有很多权利救济方式，检察机关也有很多其他制度保障充分听取当事人意见，单单依靠听证未必能全面充分保障其权利。如果采取凡申请必听证的路径，司法效率和效果未必是最理想的。

（二）“应听尽听”，保证听证质效

以民事诉讼监督听证制度为例，2021年8月1日施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》第54条第1款规定：“人民检察院审查民事诉讼监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。”首先，从文义角度分析，此项权力由人民检察院享有。《听证工作规定》第9条亦是此法意。其次，哪些案件属于“确有必要”， 《听证工作规定》第4条“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的”规定给以明确。对听证案件范围作出一定限定，可以避免因不当适用听证程序消减其正面价值。根据最高检微信公众号2021年10月15日的新闻显示，张军检察长在第三届新时代检察工作论坛上明确提出，“‘应听证尽听证要防止单纯追求听证数量，应切实选择群众诉求强烈、矛盾纠纷突出的案件，疑难、复杂、引领性案件，最大限度彰显检察听证的功能和价值。”

（三）听证程序中，检察人员应承担案件主导责任

以民事诉讼监督案件为例，矛盾化解工作是检察人员日常工作的重点，也是发挥主导责任的重要体现。在广泛推行听证制度后，从办案时间和人力资源角度，不能过度适用听证，否则影响效率与效果的协调统一。应当由检察人员发挥释法说理的主体作用，视个案需要适当发挥听证在化解矛盾中的作用。比如在办理涉村集体成员案件中，可以通过听证程序召集村民代表、人大代表、行政机关负责人、基层组织负责人，促成多方利益主体聚焦问题解决方案，促进基层治理。而在权利义务关系清晰、法律适用明确的案件中，检察人员释法说理足以化解矛盾的，不必耗费司法成本召开听证会议。

（四）聽证应以实质化为导向

听证前的调查程序是听证高效运行的前提条件。从理念上，不能寄希望于听证程序本身能够彻底解决疑难复杂案件。刑事案件听证中，事前的阅卷、询问、调查核实证据、开展社会调查等应当成为启动听证的前提条件;民事行政检察案件已经历多轮诉讼，虽然听证具有一定的诉讼化特征，但不能等同于审判程序，检察人员应当对案件事实、适用法律核实清楚，将争议焦点提交听证会重点解决，从《听证工作规定》第15条关于听证会的一般步骤来看，该规定指引听证会聚焦问题，而不是成为庭审程序的简易版;公益诉讼案件涉及公共利益的界定，需要大量的调查核实和技术鉴定工作，从目前检察实践看，听证主要发挥考察检察建议合法、合理性的问题而不能依靠听证替代调查核实职责。

检察机关调取的证据是否必须听证才能作为定案依据。以民事诉讼监督为例，实践中提请抗诉的案件大多补充了当事人或者检察机关依职权调取的新证据，以证明或补强申请人的监督理由，此类证据不仅作为抗诉的主要依据，而且未来要接受再审法庭的审理。实践中，大多新证据并未经听证程序，直接作为抗诉依据引起再审程序。经过检察官的调查核实和履职到位，以有限的案件观察，很少出现新证据真实性存在问题的案件。但是新证据能否采信依然是考验抗诉精准性的重要因素。虽然检察人员的确能够通过依职权调查核实、听取各方意见的方式确定证据的效力，不用一律启动听证程序，以免司法成本抵消司法效率。但是对于检察机关发现的与判决相矛盾且对当事人利益有重大影响的新证据，从检察履职的客观中立性和权威性角度，应当启动听证程序听取双方当事人的意见，并接受社会的公开监督。

（五）听证决定应充分借鉴听证员的意见

听证员的发问环节必不可少。以民事诉讼监督案件为例，在《听证工作规定》出台前，各地对此认识不一，随着《听证工作规定》的出台，基本明确了听证人员的发问程序。从听证程序实质化角度看，听证员需要通过发问，充分听取各方意见，构建自己对案件的事实图谱认识，否则听证员带着各种疑问难以作出评议意见。

为了快速把握案件焦点，听证员会前有必要提前把握案件核心事实和法律争议。《听证工作规定》第11 条规定了检察院应向听证员介绍案情、需要听证的问题和相关法律规定。尤其是在开展信访积案简易听证中，听证工作不仅涉及事实认定、法律适用，还涉及当事人诉求实质化解决问题，检察人员向听證员介绍解释清楚案件来龙去脉，保证了听证会的效率与效果。以一件劳动争议案件为例，该案属于长期信访案件，在判决并无不当、不存在司法人员违法情形的情况下，案件焦点在于当事人对社保政策的理解有误。检察机关召开听证会，邀请富有劳动争议处理经验的律师作为听证员;检察官提前介绍案件情况;在听证会上，律师在听取当事人的陈述和检察官意见后，重在阐释社会保险政策的规定和适用，取得了当事人进一步的理解与信任。由于社保政策在我国是一个不断趋于成熟的制度，民众对此政策的理解差异较大，如果律师不能提前获悉争议焦点，就很难在处理方向上有所准备，提出专业性的法律意见，并引导当事人息诉。

关于听证评议意见的效力，法律文本和检察实践中一般将听证评议意见作为检察决策的参考。有观点认为，在将来条件成熟时，可以考虑进一步放权，使听证成为决定程序。[2]将来如何界定听证评议意见存在不确定性，从司法责任制和司法专业化角度，不宜将听证评议意见替代检察决定。《听证工作规定》第16条明确规定，听证员的意见是办案参考，不采纳听证员多数意见的，向检察长报告并决定。同时，不管检察决定为何，应当设置评议意见反馈机制。《听证工作规定》第17条规定，应当将决定和理由告知听证员。

（六）简易听证的适用

相较普通办案模式，听证客观上需要较大司法成本，且占办案期限，与办案效率和有限的检力相比，形成客观的冲突。因此，检察机关应当着力凝聚检察系统共识，扩大社会认同，最大程度实现听证正向价值的最大化。

近来，简易听证在化解信访积案中得到了广泛推行。根据最高检微信公众号2021年6月8日的新闻显示，简易听证是最高检2021年3月以来为有效化解长期信访申诉案件而推行的一种听证方式。与《听证工作规定》中的听证程序相比，其主要特征是听证程序简化，尤其是最高检面临来自全国各地的申诉人，需要便民、快速、实体答复申诉人，高效组织值班律师、心理咨询师、人民监督员，经释法说理快速化解矛盾。而从北京市检察机关的听证实践来看，简易听证只需邀请2名律师参加，工作繁琐性大大降低，工作效果也很显著。能否将其推行到所有案件类型中，实践中依然存在困惑和不确定：简易听证重在化解矛盾，程序灵活度高，两个听证员即可，且多为律师、心理咨询师，而《听证工作规定》要求听证员一般为3至7人，两者是否具有实质性区别尚需权威性解读;如何避免听证程序的泛化，从而防止降低听证的预期价值、淡化检察人员的审查职责，尚需实践探索。

二、检察听证的完善

（一）解决听证程序中的经费保障问题

《听证工作规定》第21条规定，人民检察院听证活动经费按照人民检察院财务管理办法有关规定执行，不得向当事人收取费用。实践中，对于人民监督员、人大代表、政协委员等作为听证员参加听证的，可以通过专项经费保障其必要的交通费用等，但是对于律师等社会人员难以专项经费保障，办案单位面临两难境地。因此，未来听证经费的保障应当作为配套机制加以完善。

（二）听证制度应当与人民监督员制度、专家论证制度形成良性互动

检察听证与审判程序相比，有相似之处，但不能忽视其独立的制度价值。一是检察权的行使需要听取各方意见以查明事实、准确适用法律，尤其有些检察权对当事人权利义务具有终局性的影响。“我国的检察官客观义务不仅发展出具有律他性的职权，更重要的是，这些客观义务的部分内容演化为具有司法属性的职权。”[3]因此，听证保障了司法检察的亲历性和当事人的参与权。二是检察机关在行使检察权时通过听证程序实现权力运行的公开，符合基本的权力运行规则。三是听证对于息诉具有重要社会价值，往往能更好地实现案结事了、人和、政和，是对司法实践需求的有效制度供给。

人民监督员制度初衷在于对人民检察院自侦案件的监督，2019年《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》将人民监督员的职权范围作了最大扩展，强化了检察机关的外部监督。而在《听证工作规定》和听证实践中，人民监督员一般作为听证的重要组成人员，监督检察院的办案活动。从有关人民监督员的制度规定看，人民监督员发挥监督作用的场域不仅存在于听证程序中，对于检察官出庭支持公诉、巡回检察、检察建议的提出与落实、法律文书公开宣告送达、案件质量评查、司法规范化检查、检察工作情况通报等，人民监督员都有权依法行使监督权。因此，两项制度既有交叉，又有各自发挥作用的场域，从检务公开角度，应协调发挥人民监督员制度在更多检察业务中的监督作用。

专家咨询一直是检察机关为弥补专业能力不足而适用的重要制度。以民行诉讼监督为例，近年来，最高检专门研发了民行专家咨询网，最高检以及北京市检察院一直以来都设立专家咨询库。检察人员通过个案定向咨询或者召开专家论证会的方式，解决了大量重大疑难复杂案件。在听证程序中，专家不仅提供法律、医学、环境污染等专业领域的专业意见，还可以司法民主代表的身份参与到矛盾化解工作中。两个制度功能有所交叉，但不妨碍互动发挥作用。

另外，应防止听证程序中的矛盾外溢，这是笔者对实践中相关情况的总结。有的案件当事人常年诉讼、信访，源头问题难以在司法程序内解决，引入听证程序，试图通过第三方论证司法的正当性，但始料不及的是，不仅没有消减当事人对检察机关的质疑，反而将信访情绪延伸至听证人员，对听证人员的工作和生活形成困扰。此类情况在民行诉讼监督案件中较为典型。在刑事申诉听证中，如果绝大多数案件都是以听证员同意检察院结论的形式呈现，当事人对听证的质疑与其期待将形成强烈的反差，反噬检察决定的权威性和听证程序的实质性。

如何防止听证程序中的矛盾外溢，一方面，要客观对待听证制度的正向价值;另一方面，要理性分析不同案件当事人的不同诉求，对于法律范围内的诉求积极通过听证释法说理，对于法律不能解决的诉求，应着重引导当事人理解法律、服从社会管理。因此，在积极开展听证工作的同时，也要认识到听证的价值和功能不是无限的。

法律的生命不仅在于逻辑，更在于实践，随着最高检层面规定的出台和检察听证实践的展开，总结检察人员对听证程序的创造性尝试，多维度思考和认识听证的理论历史和实践成效，尊重听证的有限性，应成为完善检察听证程序的主要方向。

*本文系最高人民检察院2020年度检察应用理论研究课题“听证在检察机关办案中应用问题研究”阶段性成果。

**课题组负责人：张际枫，北京市人民检察院第一分院副检察长[100040];孟涛，中国人民大学副教授[100872]。课题组成员：徐敏，北京市人民检察院第一分院第五检察部主任[100040];陈晨，国家检察官学院副教授[102206] ;张蕾蕾、冯帅，北京市人民检察院第一分院[100040]。

[1] 邱春艳：《检察听证？！》，最高人民检察院微信公众号https：//mp.weixin.qq.com/s/x9UOojAxwKXwP7lTvd98CQ，最后访问日期：2021年10月16日。

[2] 参见程绍燕：《刑事听证研究》，中国人民公安大学出版社2016年版，第179页。

[3] 陈卫东、杜磊：《检察官客观义务的立法评析》，《国家检察官学院学报》2015年第3期。