行政自由裁量权合理程序规制的关键

彭云涛

摘要：行政自由裁量权合理行政程序规制的目标就是通过行政程序保障行政机关在行使行政自由裁量权时能够做到公开公平公正，合理的程序规制要保护程序价值的独立性、保证对人的尊重，保证行政裁量结果能够得到普遍的认同，总结下来，合理的程序规制应该符合透明性、非强制性、稳定性、可接受性、可辩驳性、可预测性等特点。

关键词：合理程序规制；程序正义；行政自由裁量

行政自由裁量权合理行政程序规制的目标就是通过行政程序保障行政机关在行使行政自由裁量权时能够做到公开公平公正，从而在保证行政自由裁量结果的科学性和合理性，即程序规制就是要通过程序规制保障结果的正义性，但是正如罗尔斯所言，对于结果的正当性，我们不可能时刻都有标准，另一方面，实质正义与程序正义是辩证统一的，实质正义的实现有赖于程序正义作为保障，也就是说，为了达到行政自由裁量权的合理行使，通过正义的行政程序规制是必须要经历的过程。根据罗尔斯的论断，程序正义主要包括三个主要方面，笔者认为这也是合理程序规制的三个主要方面：首先，合理的程序规制要保证程序价值的独立性，不能说按照合理的程序行使行政自由裁量权，行政自由裁量权一定不会被滥用，但是我们也必须承认合理的程序规制是保障行政自由裁量权不被滥用的重要手段。其二，合理的程序规制需要保证对人的尊重，特别是需要通过程序来保证行政相对人的意志能够在行政自由裁量的过程中得到体现，如果在行政裁量的过程中，行政相对人的权利得不到保障，那么这个行政裁量过程就很有可能是不正义且隐藏着权力的滥用。其三，通过合理程序规制所得到的行政裁量结果能够得到普遍的认同。通过合理的行政程序所得到的行政裁量结果往往更容易被人们所信服，不论通过合理的程序所达到的规制效果如何，行政相对人也更愿意去接受，只要行政相对人在自由裁量的过程中得到了平等的参与权利，能够确信自己在裁量过程中受到的待遇是公正的，那么他们也就会主动和自愿地接受经过程序最终产生的行政自由裁量结果。笔者认为，具体来说，合理的程序规制需要符合以下几个特点：

一、透明性

当下，人们对于行政自由裁量的着眼点不再是以裁量结果为唯一，而已更加注重裁量的过程，人们追求的是“以看得见的方式予以实现”的裁量正义，即除了法律规定必须要进行保密的事项外，行政相对人能够对裁量的事项有足够的了解。这不仅是保证行政相对人有效参与的要求，更是民主政治的内在性要求，正如麦迪逊所言：“人民不掌握情报，所谓人民的政府就只能是滑稽喜剧或是悲剧的序幕。”[1]具体来说，实现行政自由裁量程序的透明性，就是要将行政自由裁量过程中的运用到文件资料以及程序运作的各个环节公之于众，使行政自由裁量的各个程序阶段都能接受公众的监督，另外，行政主体必须主动将进行该行政裁量行为的程序规范公之于众，在行政相对人提出咨询需求时及时并准确地提供相关文件材料，通过这种方式使行政自由裁量的过程在公众的监督下运行，以避免“暗箱操作”而可能导致的权力滥用和腐败。

二、非强制性

非强制性是现代行政的一个必然趋势，行政程序是需要以非强制性作为基础才能保证其合法性与合理性，强制性的行政程序往往会遭到民众的抵触甚至是反抗，行政程序只有突出其非强制性，才能真正意义上的改变由于行政主体强制性行政方式而造成的僵化行政模式。行政主体和行政相对人之间的平等对话也只可能在非强制性的行政程序中存在。在行政自由裁量的过程中，行政程序的非强制性表现为行政裁量程序的参与者可以自主选择是否参与该程序以及是否行使其程序性权利，行政程序的运行状况主要取决于该程序参与者在自愿基础之上所达成的协议，而不是取决于行政主体的强制规定，当然，这个特征大绝大部分情况下都适用，但不排除在国家和社会公共利益面临危急状况下使用强制手段保障社会的秩序化，当然，不论如何，其最终目的都是要维护最大多数人的利益。

三、稳定性

法律的制定是为了为社会的运行提供依据和标准，随着经济和社会的变化，法律也会随着客观事实的改变而被逐步修改，而程序则是一种相对稳定的规则，特别是行政程序规则，不同于因需要面对纷繁复杂的行政事务而灵活多变的行政法，行政程序由于其稳定性成为了行政管理中不可缺少的基础性要素，稳定性就要求行政程序不会被随意更改和任意适用，即使是在某些情况下行政程序需要被进行立法性的修改和变通性的适用，也会进过提前的公布和及时的说明理由。行政程序的稳定性就是能创造出某种动与静之间的平衡与和谐。

四、可接受性

合理的行政自由裁量权的存在和运行需要基于行政相对人的同意，这是在法治规范中被普遍认同的观点，因此对于行政自由裁量的评估应该“不仅应该根据它们的实际作用，还须根据受到影响的利益集团所理解的程序来进行。”[2]无数的实践证明，遭到行政相对人激烈排斥和反对的行政裁量结果，其侵权或者违法的可能性也非常高，合理的行政程序设计需要时刻注意保证权利的本位和主体地位，而且要将可接受性这一特性作为评判某一具体行政裁量程序的重要标准。在行政自由裁量的过程中，可接受性一般表现在：行政相对人的程序性权利和义务在道义上是合理的，是属于行政相对人可以理解和接受并承受的，行政主体不能将行政裁量程序以行政相对人所不能容忍的方式和程度来推行，即使这种程序的推行并不一定存在对行政相对人合法权益的侵害或义务的增加，另外，在行政裁量的程序中，对行政相对人尊严和隐私的保护也是需要注意的。

五、可辩驳性

公众的自由表达权利是基本权利，而程序规制中的可辩驳性则是对这种权利的合理延伸，行政相对人只有拥有了充分表达自己的自由，那么其主体性意志才能得到充分的表达。行政相对人的辩驳一般产生于行政自由裁量结果与自身的切身利益相悖的情况之中，辩驳在行政程序中的主要作用在于给予行政相对人以澄清事实和宣泄不满的渠道，如果某个行政裁量的程序中没有辩驳这一要素，那么这个程序就很可能不是法律意义上的合理的程序。在程序中加入辩驳的要素，实质上就是在该项程序中给予了相对人以选择的空间。行政自由裁量程序中的任何一个环节都不能最终决定行政相对人的命运，行政相对人对行政裁量程序中的任何一个环节都有质疑和辩解的权利。

六、可预测性

捉摸不定、反复无常的行政裁量程序往往会造成程序运行过程中的腐败，而具有稳定性和理性价值的行政裁量程序则可以使得行政相对人对于自己行为的后果以及行政裁量的结果有一个大致的预期，不至于对结果茫然无知。从某种意义上来说，合理而稳定的程序就是“保证人们能够对未来都合理的预期而设计和存在的，合理的程序能够消除行政相对人由于茫然而对行政机关的畏惧。”[3]通过程序对自身的权益以及未来的命运加以保护和控制，即使行政裁量的结果是行政相对人需要受到处罚，行政相对人也能通过稳定的程序对自己所受处罚的程度作出自己的判断，从而在裁量的过程中变被动为主动，对于行政裁量结果不服的可以尽早提出行政复议或者行政诉讼。行政程序可预测性的重要特征就是行政程序的内容本身是明确的、稳定的、有操作性的和有规律可循的。（作者单位：浙江师范大学法政学院）

参考文献：

[1]夏勇.公法：第二卷[C].北京：法律出版社，2000：331.

[2][美]欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德[M]列文.行政法和行政程序概要[M].黄列译.北京：中国社会科学出版社，1998：4.

[3]崔卓兰.论行政程序的内在价值——基于对行政程序底线伦理的探索[J].法制与社会发展，2006（3）：68.

[4][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.