繁简分流下多元化纠纷解决机制的转型

金晓芮

（中南大学 法学院 湖南 长沙410012）

多元化纠纷解决机制自2004 年提出以来已经有了十几年的发展，这一机制是在纠纷频发、诉讼压力大的背景下构建的，可见其最直接的作用在于对纠纷的分流。而随着多元化纠纷解决制度的不断扩充，其便捷性、灵活性等优势使其在我国不断发展壮大，与诉讼一起组成我国特有的纠纷解决制度，成为我国国家治理和社会治理的重要组成部分。当前我国正处社会转型期，社会纠纷发生变化，对于纠纷解决机制也将提出新要求。2019 年12 月28 日，第十三届全国人大第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，授权最高人民法院在北京、广州、上海、深圳等20 个城市的中级、基层人民法院和部分专门人民法院开展试点。［1］在对诉讼制度的繁简分流细化的同时，提出了促进司法资源优化的目标，多元化纠纷解决机制应当以此为方向，结合当前自身发展现状，在完成自身与社会发展接轨的转型中实现优质化繁简分流的目标。

一、多元化纠纷解决机制的发展

“案多人少”的背景下，我国于2004 年着力构建“多元化纠纷解决机制”，在机制构建期间，最高人民法院多次开展试点工作，多元化纠纷解决机制完成了从作为缓解法院办案压力的“权宜之计”到国家现代化治理手段的转变。［2］2018 年《新加坡调解公约》中规定了国际商事调解协议可以被法院执行的条文，由此国际调解协议具有直接的强制执行力，这是多元化纠纷解决机制发展的重大跨越，对国内多元化纠纷解决机制的发展也有重要启发。

（一）多元纠纷解决机制发展历程：机制成熟

社会纠纷频发，诉讼压力大的矛盾从进入21 世纪以来就一直是我国司法的重大难题，为解决这一难题，我国自2004 年以来，在全国推行多元化纠纷解决机制，特别注意调解在纠纷解决中的作用。2004 年到2007 年，属于机制建立的探索阶段，通过发布《人民法院第二个五年改革纲要》首次提出了多元化纠纷解决机制这一概念，并后续进一步强调了调解的作用①。2008 年和2009 年两年里，将诉调对接作为多元纠纷解决的重要举措。②2010 年到2013 年，各地法院试点工作取得初步成效，在《人民调解法》出台之后，多元化纠纷解决机制在我国基本确立。2014 年之后，随着纠纷多元化以及纠纷主体对于纠纷解决方式的需求多元化的趋势，我国通过搭建诉调平台，引入律师调解等方式，使我国多元化纠纷解决机制得到了不断的升级发展。

多元化纠纷解决机制的构建过程是权力不断扩张的过程，以分流纠纷为起点，到完成与诉讼的对接，多元化纠纷解决机制基本完成了与诉讼的嵌入式发展。通过《仲裁法》与《人民调解法》的相继出台，以及诉调对接机制的完善，我国在实践中已经搭建“诉讼- 仲裁- 调解”的三元纠纷解决制度，并不断完善三者的衔接，相对独立的多元化纠纷解决机制已渐发展成熟。

（二）《新加坡调解公约》：多元化纠纷解决转型初现

多元化纠纷解决机制在各国发展的模式不同，对于纠纷解决方式的选择，实际上是各国公共资源配置方式的不同。对纠纷解决机制的选择，世界上大体分为两种模式，第一种模式的国家将纠纷解决的部分功能授予非司法机构，甚至给了部分机构的解决结果直接终局性的作用，如仲裁；或者是在后期通过立法建立对纠纷解决的司法确认，间接赋予了其强制性。另一种模式如德国，是较为严格的司法主义，严格禁止将裁判的权力授予任何机关。

多元化纠纷解决机制的第一次转型可以说是以上两种模式的融合，两种模式中的国家在社会发展、纠纷多元和多发的情形下，诉讼外纠纷解决方式有了司法化的倾向，严格的诉讼制度通过增设不同程序，以此实现纠纷的分流。近年来，由于社会转型带来的纠纷新发展，对于多元化纠纷解决机制的要求也出现了变化，司法部和最高院都在相关政策和制度中表现出了对于多元化纠纷解决机制升级发展的期待。2015 年《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》出台。2016 年，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。2017 年，最高人民法院、司法部联合发布了《关于开展律师调解试点工作的意见》。2018 年，中央政法委、最高人民法院、司法部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》的通知。从机制完善、队伍建设等方面优化多元化纠纷解决机制，特别是对于“调解优先”的不断试点，使调解优势更加发挥，我国“诉讼- 仲裁- 调解”的三元结构更加稳固，完成了第一次转型即三种解决方式外部的融合。

鼓励多主体进入到调解中，体现了调解发展的开放性；2018 年12 月20 日，联合国大会通过了《新加坡调解公约》（以下简称《公约》），根据《公约》的规定，我国加入《公约》且在《公约》生效之后，需要依据《公约》承担的一项重要义务是：当当事人向我国申请执行和解协议时，我国需要依据《公约》的内容与程序执行。这一义务是《公约》在现有调解制度下的一项重大突破，其中需要注意的是，《公约》第一条就可以被执行的和解协议进行了限定——以书面形式签订的国际商事争议的调解协议。由此，该《公约》所赋予的是国际商事调解协议的强制执行力，虽然暂时未对我国现有调解制度形成影响，但依然给我国多元化纠纷机制的发展带来启发。一方面，将调解再次细分为商事调解，发展趋势类似于仲裁所规定的商事仲裁，且在形成的文书效果上也向仲裁靠拢；另一方面则是调解协议强制执行力带来的类诉讼特征，直接跨过了我国现有的人民调解协议的司法确认程序而有强制执行力。

《新加坡调解公约》是继《人民调解法》之后对调解“司法化”的再次尝试，《人民调解法》司法确认程序的设计在实际上已经有了内部融合的萌芽，但依然绕不开法院的司法确认。因此《公约》对于国际商事调解协议强制力的赋予是第二次转型的预示，不再仅仅是外部的三元结构融合，纠纷解决方式之间的界限也在日渐模糊，是从外部融合向内部融合的拓展。

二、多元化纠纷解决机制转型必要性

多元化纠纷解决机制在十几年的发展中形成了“诉讼- 仲裁- 调解”的三元结构，成为具有中国特色的纠纷解决机制，这是多元化纠纷解决机制第一次转型的成果。2018 年《新加坡调解公约》对调解的发展迈出了重大的一步，也为我国多元化纠纷解决机制的第二次转型带来启发，随后2020 年印发的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《实施办法》）中对繁简分流的目标提出了更高的要求，多元化纠纷解决机制作为纠纷解决机制的重要部分应当实现对纠纷的高数量和高质量分流。

（一）纠纷总数固化：社会转型的“阵痛”

自多元化纠纷解决机制构建以来，调解都是其中的重要组成和优势部分。实践中，最高院通过试点，实现了诉调对接以及部分领域的调解优先，促进了调解数量的上升，使之成为与诉讼并驾齐驱的纠纷解决方式。随着2010 年《人民调解法》的出台，人民调解的队伍建设、制度构建都有了进一步发展，更重要的是规定了人民调解协议的司法确认程序，以此促进调解数量的增加，然而最终调解的纠纷分流效果却未达预期效果，甚至出现不增反降的趋势，下图的统计反映了这一问题。

图1 全国人民法院与调解受案数对比（2009—2019）③

从图1 来看，调解在近十年的发展经历了先上升再下降的走势，从2009 年到2010 年甚至出现了“爆炸式”增长，但是增长后劲不足，从2011 年开始逐渐下滑，最终到2014 年调解与诉讼的数量持平，并往后逐年下降，而诉讼数量在这一阶段呈现较大的上升趋势，说明纠纷数量总体上是在增长的，只是调解在其中的占比减少。对于调解总量的逐步稳定下降，很多学者提出自己的观点，苏力教授在其文章中指出：“判决比例适度增加，调解比例适度下降就并非是一种不正常现象，其实是中国社会和司法发展的一种基本趋势”［3］也就是说，植根于多元化纠纷解决机制、在我国一度成为热点的调解，其数量逐渐下降是社会转型、纠纷类型发生变化的必然结果。

诉讼案件数量逐年增多说明纠纷数量减少并不是调解总量减少的原因，也就是说调解总量的下降主要原因在于调解自身的吸引力降低。图1 调解的走势来看，2010 年《人民调解法》的颁布为其带来了短期的强势发展，后在2014 年之后再次低于诉讼，新法效应不能持续也说明《人民调解法》在根本上没有解决当前调解存在的问题。调解的发展是植根于中国民间社会的，特别是以村民小组、社区、农村社团为主体的“熟人社会”，在这一社会发展时期，纠纷双方找到信任的第三方更加容易，调解结果在熟人中有天然的监督效力。但是随着城市化进程的加快，传统的居住形式逐渐解体，城市生活使得人们之间只有空间上的联系，生活方式基本没有交集，熟人社会向陌生人社会过渡。在这种社会形态之下，一旦发生纠纷，纠纷主体自行寻找第三方困难且复杂，人们更加倾向于直接向法院起诉。从这个角度来看，调解总量的减少是社会转型的必然。

（二）纠纷类型固化：缺乏专业性

调解总量的固定除了调解自身吸引力下降的原因，是否也有纠纷类型变化的影响呢？在全国的纠纷中，国家统计局一直对婚姻家庭、房屋宅基地、邻里纠纷和损害赔偿四大纠纷的调解总量进行统计。在大部分年份，这四种纠纷类型占据调解总量的一半以上，调解内部纠纷固化情况显著，而这四种纠纷类型也是传统熟人社会下频发的纠纷类型，其在调解中占比之大，反过来使得调解总量固定，以下两个图表正体现了这一问题。

图2 一审婚姻家庭收案数与调解结案数（2009-2019 年）

图3 各类纠纷调解案件数（2009-2019 年）

从图2 数据来看，婚姻案件的结案方式调解占比较大，部分年份接近百分之五十。总体趋势看，法院调解结案数占比逐年下降，但婚姻案件的总数是上升的。而图3 反映的调解内部纠纷类型的占比情况中，纠纷类型的固化在图中体现得更加明显，各个纠纷类型总量虽然有所起伏，但占比情况基本一致，调解内各个纠纷类型发展呈现定型化。

以熟人社会为主要特征的离婚、宅基地等纠纷类型在调解中也未明显呈现增长的趋势，说明了在社会转型之下，传统的纠纷类型出现了新变化。以离婚纠纷为例，当前离婚纠纷呈现年轻化倾向，而年轻的纠纷主体更多是在陌生人社会的背景下成长的，因此，在离婚时，一方面是选择第三方调解的复杂过程弱化了调解便捷性的优势；另一方面，追求个性化、程序化的年轻人在无法直接到民政局协议离婚时更加倾向于向法院起诉，诉讼反而成了便捷性渠道。以上的原因都有可能导致离婚纠纷逐渐远离调解。但当前离婚纠纷出现新的变化，在离婚冷静期确定实施之后，协议离婚周期增加，大量离婚纠纷将涌入司法领域。离婚案件的纠纷主体对于“司法性”的要求增强，把握当前多元化纠纷解决机制相互融合的转型趋势，也是应对传统纠纷类型出现新变化的要求。

值得注意的是，如邻里纠纷以及婚姻家庭中的家庭纠纷如赡养、扶养等，与离婚纠纷相比，一般涉及的主体较多，且常常会有社区组织的介入，其依然有调解发展的“肥沃土壤”。因此，在纠纷类型固化的情况下，调解的发展并非没有出路，而是应当在保持原有优势的情形下，注重传统纠纷类型的新变化，发展新的纠纷类型。以专业性、多元性和便捷性增强调解自身对纠纷主体的吸引力。

（三）小结

通过对数据的总结和分析，当前多元化纠纷解决机制存在的直接问题在于分流纠纷的数量固化和类型固化，从其发展历程来看，在当前制度模式下，其独有的便捷性、灵活性以及多样性等优势已经无法满足纠纷主体的需求。婚姻家庭案件在调解中出现的问题是有普遍性的，“熟人化”的调解特色不再能为其带来吸引力；社会转型带来的纠纷特征改变、纠纷主体需求多元正在影响着纠纷解决方式的选择。在此情况下，多元化纠纷解决机制的进一步发展需要结合当前形势以及当事人需求等转型发展。

三、多元化纠纷解决机制转型方向

最高院2020 年再次发布《实施办法》，强调了要追求司法公正、优化司法资源配置以及满足人民群众高效、便捷的纠纷解决需求，④对于繁简分流提出了更高的要求。多元化纠纷解决机制存在的纠纷总量和类型固化的问题，是社会转型期的“阵痛”，其作为我国现代化治理手段的重要组成，应当以《实施办法》的目标为着力点，结合自身定位，实现“阵痛”之后的第二次转型。多元化纠纷解决机制的最本质定位是实现纠纷分流，在转型方向上应当向提高分流纠纷总量和发展新的纠纷类型的角度出发，当前多元化纠纷解决机制已经实现了“诉讼- 仲裁- 调解”的三元分流，在未来的构建中，应当以社会转型期纠纷特征为基础，以实现纠纷主体需求为目标，完善多元化纠纷解决机制的转型构建。

（一）新形式转型：在线纠纷解决机制的发展

2017 年8 月18 日在杭州设立互联网法院试点，体现出在互联网科技、人工智能发展下对于在线模式的重视，特别是2020 年的疫情影响更加促进了电子诉讼的发展，在此契机下多元化纠纷解决机制的在线转型也将刻不容缓，在线纠纷解决将成为多元化纠纷解决机制的重要模式。

在线纠纷解决机制并不是一个全新的提法，美国联邦贸易委员会、欧盟、OECD（经济合作与发展组织）以及全球电子商务论坛就对在线纠纷解决机制下了定义：ODR（在线纠纷解决机制）是指涵盖所有网络上由非法庭但公正的第三人，解决企业与消费者间因电子商务契机所生争执的所有方式。［4］据此定义，在线纠纷解决机制主要内容是电子调解、电子仲裁等。根据龙飞教授的观点，当前在线纠纷解决机制存在两种主要模式：其一就是把ADR（替代性纠纷解决机制）的方法和经验运用到全球商务电子环境中，以解决大量出现的在线纠纷的一种机制。其二是在互联网思维和背景下对传统法院体系以及传统诉讼程序进行电子化、智慧化的改造。［5］两种模式在我国都有所发展，呈现互相影响、相互促进的关系。

倡导多元化纠纷解决机制的在线化转型，应当构建完善的在线纠纷解决制度，以《实施办法》中对于“完善电子诉讼规则”作为参照，对于多元化纠纷解决机制的在线模式转型要注重规则构建：一是明确原则，在线纠纷解决机制必然会关涉技术、人工智能的介入，必须要明确：技术仅仅是手段，公正和效率才是目的，以法律法规和公序良俗为基准，处理好技术与纠纷解决中可能存在的矛盾。二是建立统一的在线纠纷解决系统，使得纠纷主体可以更加便利找到入口，操作具有可行性，完善系统内引导等。三是具体规则的建立，首先，要明确线上纠纷解决和线下纠纷解决具有同等的效力，采用线上解决纠纷应当以当事人自愿选择为原则，同时人民调解委员会和仲裁委等也可以视纠纷具体情况以及技术条件等依职权启动在线模式，丰富纠纷在线解决的启动形式。其次，完善在线解决与诉讼的对接，形成一体化模式，这也是我国当前线下诉调对接转到线上的要求。最后，应当注重对当事人权利以及相关信息的保护，尊重当事人的程序选择权，在相关证据材料上传到网站时确保技术水平保证信息安全。“互联网+”下，技术的发展为程序的便捷带来了可能，在线纠纷解决机制也将成为繁简分流下的重要转型方向。

（二）多元化转型：多元化纠纷解决机制互相融合

自2004 年我国开始在全国推进多元化纠纷解决机制改革试点以来，多元化纠纷解决机制完成了第一次转型，也就是纠纷解决方式外部的融合，第一次转型是在我国推行ADR，诉调对接、先行调解等制度下实现的，促使我国的纠纷解决模式形成“诉讼- 调解- 仲裁”三足鼎立格局。

“司法确认程序”的设立，预示着我国的多元化纠纷解决机制开始步入第二次转型，而《新加坡调解公约》的出台，更加明确转型的趋势。从调解协议向法院确认获得强制执行力到国际调解协议直接的强制执行力，调解协议具有了类似仲裁协议的终局性，司法化倾向更加明显。相对独立的“诉讼- 仲裁- 调解”的三元结构的界限日趋模糊，各纠纷解决方式从外部融合向内部融合发展，如何通过政策制度等引导第二次转型的发展方向将是多元化纠纷解决机制发展的重大课题。

多元化纠纷解决机制内部融合的转型趋势也是纠纷主体需求的体现，诉讼特有的规范化和强制力给纠纷主体更多的安全感。调解和诉讼在诉调对接和先行调解的试点中联系更加紧密，通过二者衔接使调解间接获得强制执行力、诉讼更加灵活，但这种衔接依然属于外部的融合，并未改变调解和诉讼的本质。《新加坡调解公约》直接赋予调解协议强制执行力的举措，使调解具有了终局性作用，且规定的法院的审查属于形式性审查，在本质上排除了司法的确认与干预，这无疑是增加调解对纠纷主体吸引力的重大举措，但步伐是否太大依然值得商榷。

调解的司法化限度可以以“司法确认程序”的实施效果作为参考，以司法确认程序的案件适用范围明确我国立法对于调解司法化限度的态度。对司法确认程序第一个有明确规定的全国性司法文件是最高人民法院2009 年7 月发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称:《衔接意见》），在其20 条中将行政调解协议、人民调解协议等具有民事合同性质的协议全部纳入司法确认程序的范围。但在2012 年《民事诉讼法》的修改中，涉及司法确认程序的194 条，其使用的用语是“人民调解法等法律”以及“调解组织”，即将司法确认程序的“调解协议”严格限定在“法律”位阶规定的调解协议下，即人民调解协议。可见立法者对于《衔接意见》中“调解协议”的扩大性范围是持反对态度的，到2017 年《民事诉讼法》的再次修正并未扩大这一适用范围，也就是坚持了2012 年《民事诉讼法》的反对态度。因此，有学者认为“应当以立法为导向，不可走入司法确认程序适用范围的扩大误区”。［6］由此，多元化纠纷解决机制在我国的发展阶段来看，从司法确认直接跨越到调解协议本身具有强制执行力的做法是很难被承认的。在明确多元化纠纷解决机制内部融合的转型背景下，需要对国内多元化纠纷解决机制进行限度控制，在保持各纠纷解决方式特色的基础上，从融合中寻求纠纷解决优势最大化，切不可出现裁判权的滥用而损害司法权威。

（三）专业化转型：纠纷解决机制类型化、行业化

以社会转型期为导向，学习《新加坡调解公约》中对于“商事调解”的分类，多元化纠纷解决机制应当加大对新型纠纷类型的介入，完成自身专业化、专门化转型，实现纠纷解决的行业化和类型化发展。

促进多元化纠纷解决机制的行业化发展，实现新型纠纷类型的进入。上文提到社会转型使得调解纠纷类型固化，传统优势的纠纷类型趋于数量稳定甚至出现“出走”现象，想要实现多元化纠纷解决机制的强势复兴，要抓住社会转型的机遇，在新型纠纷类型中有所作为。随着我国经济增长迅速，机动车普及以及医疗规模的扩大使机动车事故纠纷与医疗侵权纠纷成为强势崛起的新型纠纷，而这两类纠纷涉及的保险理赔及医疗责任鉴定都需要依赖专业人士，且都涉及医院、交警等公共部门，具有天然的专业调解优势。一旦将专业保险理赔人员等纳入调解主体，调解的效率和质量也将上升，一方面是使纠纷进入调解，实现诉讼外分流；另一方面，在诉调对接中，也将减轻法院压力，实现繁简分流。

引导多元化纠纷解决机制的类型化发展，完成民、商事调解的高效处理。《新加坡调解公约》提出的国际商事调解协议，为纠纷的类型化指出新的方向。传统以合同、侵权、婚姻家庭等的类型化处理在纠纷解决的规则和后果上并无不同。但民事纠纷和商事纠纷的类型化将给纠纷解决带来不同的处理方式，从民事法律和商事法律的立法理念不同足以见得，商事领域更加在意主体间的意思自治以及商定条款，禁止性规范少，多为引导性条款。民事法律虽然也以意思自治为原则，但由于民事纠纷中财产关系和人身关系的复合性，意思自治依然是有限度的。而商事调解早在《衔接意见》中已在我国第一次提出，之后再没有相关立法和立法性文件的引导，商事调解制度在我国并未得到实际发展。因此，在新形势下，将纠纷类型划分为民事纠纷和商事纠纷，据此在我国设立专门的商事调解组织，针对纠纷不同，制定不同规则，处理更加高效。更进一步，与国际接轨，促进国内商事调解的发展。在加入《新加坡调解公约》之后与国际商事调解制度进行衔接时，对商事调解制度的完善也是我国制度接轨中的重中之重。

四、结语

多元化纠纷解决机制不仅具有司法性质，也具有政治性质，在全面建设社会主义现代化国家的进程中，其作为国家现代化治理的重要手段，体现我国治理能力和方式的先进性。在《实施办法》印发之后，多元化纠纷解决机制应当对其做出回应，通过诉讼内外机制的配合最大化优化司法资源配置，满足人民群众对于纠纷解决方式的期待。通过对《新加坡调解公约》举措的借鉴参考，实现多元化纠纷解决机制融合下的专业化、专门化转型，解决社会转型期的“阵痛”，促进繁简分流的高效实现。

注释：

①2007 年，最高人民法院在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》对此进行了规定

②中央政法委员会2008 年下发《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署了新一轮司法改革任务，“建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革”是其中重要的一项任务。最高人民法院2009 年发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》提出，“建立健全多元纠纷解决机制。按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制的要求，配合有关部门大力发展替代性纠纷解决机制。”2009 年7 月，最高人民法院公布了《关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，将仲裁、调解等进一步做了细化。

③本文所有数据无特别说明，均来源于国家统计局官方网站，以当前数据更新为数据统计的终点。

④最高院于2020 年1 月15 日发布了《民事诉讼法繁简分流改革试点办法》，在其中对繁简分流实施背景做了介绍。