我国农村干部治理能力现状与提升对策

于文成，李 俊，李敬锁，刘新民*

(1.青岛农业大学 经济学院；2.青岛农业大学 管理学院，山东青岛 266109)

在党的十九大上，习近平总书记提出乡村振兴战略，并要求“培养造就一支懂农村、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。农村干部身处农村社会，直面乡村治理问题，是连接政府和农民的核心纽带，其治理能力的高低直接决定了整个农村社会治理的现代化水平，也影响着乡村振兴的推进效率[1]。但当前我国部分农村地区在基础设施、人居环境、公共服务等方面依然存在短板，而治理有效是乡村振兴的基础，这便要求村干部以此为突破口，以实现农村社会治理现代化为目标，提升乡村社会治理能力。那么，如何进一步提升农村干部的治理能力，实现乡村治理体系现代化对我国更好地实现农业供给侧改革，以发挥农村巨大市场优势和需求潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局具有重要意义。

一、乡村治理中农村干部的关键作用

习近平总书记指出，“农村要发展好，很重要的一点就是要有好班子和好带头人”。首先，农村干部是政府主导乡村治理的关键抓手，是党和国家政策能够在农村实施落地的关键。乡村振兴战略是我国提升综合国力的一项系统工程，直接关系到农村千家万户的切身利益。当前在我国经济发展构建国内国际双循环格局，城乡不断融合发展的背景下，农村常住居民发生了结构性的变化。由于很多优秀的农村年青人进入城市，参与工业、服务业生产，而留在农村的农民年龄偏大，获取国家政策信息，参与农业经济建设能力不强。农村干部是经过层层考察和选拔的优秀人才，对于国家政策的理解和把握更精准，同时长期工作在乡村基层一线，他们对乡村实际情况的了解比较透彻，在传达各项政策信息方面起着重要的桥梁作用。

其次，农村干部是多元主体参与乡村治理的核心。现代化乡村治理体系中，多元参与主体的作用不可或缺。要实现乡村治理有效，不能只依赖政府通过行政权力对农村社会进行管理，也不能单纯地强调弱化政府。如果过度地依靠其他参与主体对农村社会进行治理，政府与社会出现“强弱错置”[2]。在政府弱化乡村治理的职能的情况下，农村社会并不会自动实现治理有效，甚至可能出现黑社会、灰社会及邪教组织的跟进。实现多元参与主体共建、共治、共享的治理有效的社会，必须要坚持党的领导。而党的领导作用要依靠农村干部在各个参与主体中发挥作用来体现。

再次，农村干部是实现“自治、法治、德治”三治融合的关键。只有依靠农村干部的组织、引导，才能充分发挥农民作为乡村治理的主体作用，实现乡村自治[3]。农村干部走村进户，畅通民情、代理民事，创新村民协商议事形式，能强化农民参与乡村治理的动机和能力。而农村干部遵法守法，依法行事是实现乡村法治的关键。因为农村干部在村民中具有标杆示范作用，其行为会被村民不断放大宣传。农村干部身体力行，依法行事，不仅有利于自身各种工作的开展，也有助于提升村民法律素养，遇事依法解决，提升治理效率。此外，德治作为体现地域文化特点的“软治理”，需要依靠农村干部根据不同乡村文化、社情民意、舆论环境等进行针对性的治理[4]。

二、农村干部治理能力的诊断分析

(一)样本的描述性分析

依托中央农办农业农村部软科学“乡村治理体系和治理能力现代化研究”课题组在全国范围内获取的调查问卷，剔除答案存在缺失项的问卷样本，最终获得村干部有效调研问卷1010份，村民有效调研问卷1845份。

通过对调研数据的统计进行分析发现，被调研的村民平均年龄约为44岁，村干部平均年龄约为50岁，村干部年龄标准差(8.42)小于村民样本(13.62)。这表明，当前农村干部年龄偏大，年富力强的中青年干部相对缺乏，这也可能成为未来提升村干部治理能力的一个重要切入点。村民年龄13.62的标准差值，表明村民调研的样本年龄分布较散，也说明此次调研较全面覆盖了各年龄段的村民。此外，被调研对象中，村干部年龄跨度17岁至78岁，而村民年龄跨度17岁至86岁，表明调研涉及各年龄群体，获取的样本能基本反映农村干部和村民视角下的我国乡村治理的现状。

表1 被调研对象的基本描述性信息

村干部样本中，村书记样本占比约52%，村主任样本占比约31%，两者兼任样本16%，虽然村书记的样本比重略高，但该样本恰巧可以为分析我国农村基层党组织建设情况提供可能。根据村干部受教育程度的调研统计结果，约62%的样本对象具有高中及以上学历，学历水平相对普通村民较高，也反映出大部分村干部具备一定的教育背景，为乡村治理有效提供了较好的人才基础。对村干部以往工作经历的调查中发现，由务农转入村干部序列的比例占50%，有过打工、承揽工程和政府部门任职经历的比例也都超过了10%。这种经历说明，一方面，当前农村干部来源开始逐步多元化，吸引各方面人才加入“三农”工作队伍的目标正在逐步实现；另一方面，来自农村生产一线的农民仍然是村干部的主要来源，虽然保证了对本村事务的高度熟悉，但也可能会限制其视野与工作魄力。

在村民样本中，党员村民仅占9.16%，说明被调查的村庄中，农民党员的数量很少。而在被调查者受教育程度的结果反馈上，高中及以上学历人员仅占35%，仅为村干部高中及以上学历比重的一半，说明在实现乡村现代化发展的道路上，村民的教育问题仍然有着较大施力空间。

(二)农村干部治理能力现状分析

根据村民问卷结果，村民对于村干部总体评价均值为2.83，说明在村干部的工作问题上，大部分村民满意。为清晰展示结果，将满意度评分换算为百分制模式，可以得到图1，即满意度得分大致57分，高于一般水平。其中，进一步的细分题项显示，村民幸福度均值2.92、标准差0.82，村民普遍处于较幸福状态，这也从村民视角证明了村干部的乡村治理水平与效果良好。从调研情况来看，23.4%的村庄获得过市级以上乡村治理奖励，即使在未获得乡村治理奖励的村庄，村民幸福度也较高，体现了大多数农村干部工作当中，能够以实现人民幸福和满意为第一位的发展宗旨。

图1 村民对村干部的满意程度

此外，根据课题组对村干部的访谈调研，邀请被调查者对村干部工作中的关键能力进行选择与排序，获得了重要性排在前五位的能力，如图2所示，排名由高到低依次为执行能力、沟通能力、学习能力、宣传能力和资源获取能力。因此，本部分着重结合村干部对于能力的反馈，进行类别性分析。

图2 村干部能力类型的重要性

1.执行能力

首先，执行过程坚持身先士卒。“一名党员一盏灯，一名干部一面旗”，村干部的执行力很重要的一项要求，就是发挥好党员干部模范带头作用、争做行动上的排头兵。根据调研，村中党员干部模范带头作用评价较好(均值2.68分，标准差0.91)，表明样本间整体稳定，而且村干部号召力较强(均值2.82)，上述两个指标肯定了村干部的模范带头作用，也充分表明村干部普遍能抓住乡村振兴大有可为的历史机遇期，放下架子、俯下身子、迈出步子，到一线去，到群众中去，争做人民群众的“知心人”，了解群众的“贴心人”，反应群众意愿的“发言人”。此外，村干部的工作复杂而全面，实际工作执行中需要班子团队的协作，因此村干部能自觉在自身队伍中相互扶持，拧成一股绳，做到补台不拆台，形成村干部队伍的合力，也是强大工作执行力的保障。调研结果显示，村两委班子的配合效果较好，得分3.55，处于非常好的水平，助力了村干部的良好治村。

其次，执行过程坚持公平公正。村干部的当选，虽是众望所归，但同时也背负了群众的殷切期待。在实际工作中必须要求真务实，公道正派，不断树立和维护良好威望[5-6]。根据调研，村民对村干部办事公平性的整体评价得分2.84，属于较公平等级，而且标准差0.92，表明从村民得到的反馈意见基本统一。为了保证检验结果，通过细化题项的检测，即评价村干部在救济金发放、贫困户评定等事项上的公平性得分2.82，标准差0.94，与公平性的整体评价结果相近，说明当前村干部的工作执行过程中基本能够较好坚持公平原则。在关于村干部是否有照顾亲友现象的调查上，得分1.6，说明现实中村干部工作即使总体公平，但村民认为还存在偏向照顾亲友的问题。

最后，执行过程坚持事无巨细。在村干部的日常工作中，面临的需求多种多样，尤其在2020年新冠疫情防疫期间，更成为了对农村干部村庄治理效果的重要检验。在调研中，通过询问村民“当面对像新冠疫情等重大突发安全事件时，您对村集体采取的应对措施满意吗”，该项得分3.23，属于满意状态，且标准差0.79，充分说明在新冠疫情等突发公共事件上，村干部的执行能力满意度较好。而在日常生活垃圾处理的及时性上，被调研者反馈得分3.02，标准差0.87，也属于较好状态，这都反映出村干部对村庄的日常管理质量。不过，“普通民众向乡镇政府反映问题后的及时反馈”题项得分2.4，说明当前存在农村干部为求稳定，确保问题不上交，而出现“能治则治，不能治则捂”的情况。在乡镇与基层村民的信息沟通上需要提高效率与质量，也可以成为村干部执行纽带作用的一项重要施力点。

2.沟通能力

一方面，干部沟通能力取决于信息的传递。这其中，既包括村干部入户走访，掌握基层群众的切实需求信息，又包括国家方针政策、村务决策等相关事项的民主协商与传达质量。通过对“村中党员干部入户走访的频繁程度”与“村中每年村民代表大会的召开频率”题项得分进行分析，得分分别为2.04和2.09，说明村干部的走访频次与村民代表大会的召开次数都不算多，这也可能是制约农村干部乡村治理能力提升的关键原因之一。

另一方面，在村民切实的困难时刻，村干部的处理能力能否起到最大效用，也是沟通能力的重要体现。不过，根据题项“遇到困难时找谁更有用”对村民的调研，发现村干部仅占比36.7%，位列第二，明显落后于排名第一占比48.5%的亲戚朋友。农村村民对村干部的信任度较高，但遇到困难却认为找村干部解决问题并不是最有用的，说明农村干部更多地将精力集中在普遍性的公共事务上，在解决个别村民日常困难上做得不够。

3.学习能力

随着形势的发展，农村工作出现了许多新情况、新特点，作为村干部，干工作光凭热情不行，若不更新自己的知识，提升自己的能力，就会出现“旧办法不敢用、新办法不会用、软办法不顶用”的情况。因此，只有不断学习，把握政策、上情，提升学习能力，才能头脑清醒、思路清楚。

可从以下三方面来间接考察村干部的学习能力：其一，聘请农业技术人员指导农业生产次数较少，表明村干部带领下的全村并没有积极借助农业技术员等途径学习科学务农知识；其二，村干部依法治村的效果较好。合理运用法律是一种在积极学习培养下方才具有的素养与能力，而此项得分3.26，标准差0.67，说明村干部学习并合理运用法律手段治理村庄的能力较好，获得村民的认可度也普遍较高；其三，村干部利用现代信息化手段传递信息较好。当前，网络等新兴信息传播渠道不断拓展，村干部对信息传递技术的使用也是其学习能力的重要体现，借助村网站、公众号、微信群、朋友圈来实现信息传递的占比已高达93.3%，其中拥有且运营本村网站、公众号来传递信息的样本量达到52%，进一步表明村干部能够及时学习，利用新信息手段辅助治村。

4.宣传能力

村干部在农村工作中承担着承上启下的角色，上级的各项政策是否按时按质地传达到群众当中，村干部发挥着重要作用。因此，村干部的宣传能力需要被重视，才能保证政策等宣传到位。根据题项“您知道国家惠农政策吗”对村民进行调研，结果得分2.21，标准差1.02，表明农村干部政策宣传力度较为一般。村干部宣传能力较弱，主要体现在部分农村宣传工作的方法和手段比较单一，侧重静态宣传，比如大多时候还是采取横幅、标语、黑板报、宣传橱窗、宣传资料等形式进行，缺少信息动态跟进与反馈，容易造成农民对宣传内容的理解与掌握程度不够全面。

坚持动员全民参与是提升农村干部宣传能力的重要手段和途径。在农村进行的政策宣传中，村民的参与程度与积极性是考验村干部宣传质量的重要指标，只有村民全员参与，才能在保证宣传覆盖面的前提下顺利推进宣传工作。题项“村民在普法宣传参与度”得分3.04，标准差0.77，说明村民参与普法宣传的热情整体非常高涨。

5.获取资源能力

发展动力不足、农民增收缓慢是农村发展的瓶颈，这也是考验村干部能力优势，瞄准市场发展动向，获取优势资源与实际，以实现农村农民致富带头的重要考验。这需要村干部以市场需求为导向，准确获取并把握乡村产业振兴政策机遇，采取各种措施，为农村经济发展提供新动力源泉。根据题项“村干部获取资源的及时性”判断，得分均值2.81，标准差0.67，说明整体而言，村干部获取资源能力勉强属于及时状态。此外结合村干部自评的任期内致富项目效果得分3.03和村民评价村干部带领全村致富能力得分2.24，可以认为，村干部的致富带头能力属于一般偏好，仍有很大的上升空间，这也间接说明村干部在对发展性资源的判断与获取上，还需要进行能力提升。虽然对于不同的村集体来说，经济的落差也相对较大，但是，村干部对于自己的致富能力评价和村民对于村干部致富能力评价存在着出入，村民的评价更低一些。由于农村的生产特殊性，村干部的治理能力必须要和致富增收相挂钩，这也是最直观体现乡村干部治理能力的重要指标。

6.村干部治理能力的综合评价

根据上述五方面能力的分析，课题组通过专家会议筛选并确定了评价五种能力的核心指标及其权重，构建了村干部乡村治理能力的五元评价体系，具体的评价权重体系如表2所示。

综上，为了清晰理解村干部五维能力的评价与差异状况，使用雷达图形式进行展示(见图3)。根据图中结果，村干部五种能力水平的评价现状由高到低为执行能力、沟通能力、资源获取能力、宣传能力与学习能力，该顺序与村干部认为的五种能力重要程度排序略有差异。一方面，当前村干部五种能力水平呈现“一者独大”现象，即过度发展执行能力，而忽略与沟通能力、学习能力、资源获取能力、宣传能力的协同提升。资源获取能力的现实地位增加，而学习能力却成为现实评价中最弱一项，这也表明村干部在治村过程中，可能容易以实际结果为导向，因而坚持不断提高执行能力，反而忽略对学习能力的强化，这将无法为乡村治理的长效发展提供根本的治理能力保障。

图3 村干部治理能力多维评价

三、农村干部治理能力提升的阻碍因素分析

(一)农村干部的学习能动性不强，治理能力难以均衡发展

现有农村基层干部高等教育以上学历比重不大，大专及以上学历的仅24%。大多数农村干部过度依赖过去的经验进行村庄治理工作。我国乡村治理从“管理民主”向“治理有效”转变后，很多农村干部不能及时转变工作理念，工作作风粗暴。这一方面是过去乡村管理的惯性思维引起的，另一方面，也与农村干部学习的动机和意愿不足有关。即使基层政府组织了很多的学习活动，农村干部的学习效果也不好。与此同时，农村干部普遍学习主动性不够，对于新技术、新思维、新理念的学习培训参与质量不高，导致农村干部“轻理论学习”的困境，表现为学习能力仅位列重要性评价调查结果的第五位。这也造成农村治理工作缺乏创新，面对复杂情况难以及时处理，某些乡村治理的短板严重制约了乡村振兴总目标的实现。

(二)农村干部年龄偏大，思想守旧，创新意识不强

由于我国城镇化的不断发展，农村年轻人才不断流失，造成农村干部趋于老龄化。在调查中，发现有的村里的支部书记、村主任年龄甚至已经高达70多岁。由于随着劳动力市场不断优化完善，越是优秀的农村年轻人越容易在城市赚取高薪，流向城市，这就导致村庄本身的后备人才不足，有的村甚至无法发展年轻党员。村干部群体中缺乏年轻人才，年龄偏大的农村干部思想保守，管理思维陈旧，更倾向于在自己熟悉的领域参与乡村治理，偏重追求稳定而非创新。

(三)农村工作繁重，体验较差，压力太大

由于新时期农村基层工作既要发展集体经济、建设基础设施，又要抓好社会治安、兴办民生实事，加之时间紧、任务重，上级职能部门分派的工作任务也比较多，现有在职干部人数少，导致平均工作量加重，在工作上耗费大量时间精力，造成部分干部离职，从而加剧了供需矛盾。在高强度、高压力下，农村干部可能会变成乡镇政府在农村的代理，帮助政府管理农村，而忽视发挥组织村民自治的功能。进一步地，农村干部与群众之间互相不够信任、不够和谐，导致农村工作体验差，群众认为干部不作为，干部则认为农村工作难做[7]。农村基层干部工作缺乏职业成就，职业发展空间和工作待遇提升受限，对人才的吸引力不强。

(四)农村工作缺乏足够的资金、政策、信息等资源的支持

市场经济的建立和发展对农村集体经济造成了较大的冲击，很多村庄集体经济弱化。这就导致了农村干部能够组织和利用的资源十分有限，调研反馈80%左右的村庄以种植业为主要产业，难以助力其在村庄经济、村民收入、公共基础设施和服务等方面实现更好的治理。现在在职的农村干部大多数是从本村农民中培养出来的，获取各级政府资金、政策支持方面的渠道和能力必然不足，导致他们在乡村治理中有心无力。在调查过程中，发现有驻村干部、第一书记等的村庄大多集体经济发展好，基础设施也较健全，乡村治理水平较高，农村干部治理能力较强。主要原因之一是这些驻村干部和第一书记是带着资金、项目来到村里的，能够充分利用所在单位的帮助和支持，获取各种信息和政策[8]。

四、农村干部治理能力的提升建议

(一)以培训为核心，提升农村干部素质能力

针对当前村干部多元能力出现执行维度的过度集中问题，可利用培训手段来提升与完善。

一是要建立和完善农村干部教育培训的常态化机制。农村社会经济的不断发展变化决定了农村社会治理会面临着不断涌现出的新问题。农村干部只有通过不断的教育和培训，才能具备解决这些新问题的能力。首先，要建立农村干部教育培训常态化的制度。干部教育培训不是一朝一夕就能完成的，干部能力提升不是一蹴而就的，必须通过制度建设规范干部教育培训，才能随时根据乡村治理的需要，提升干部乡村治理的各方面能力[9]。其次，要建立和发挥好农村干部学院教育培训主要载体的功能。以农村干部学院为载体，积极协调和整合高等学校、党校等教育资源，发挥各方的长处，共同凝聚合力，为农村干部教育培训提供最好的资源。农村干部学院不仅要发挥思想政治教育的引领作用，还要开展市场经营、信息技术等各方面的教育培训课程，让农村干部能够更有针对性地补齐短板，均衡发展各种乡村治理能力。

二是要以丰富的形式、扎实的内容，做实农村人才培训工作。学习形式上，要让教育资源下村，积极利用“农村书屋”、“村民学校”等各种形式，为农村干部和村民提供就近学习的条件。充分利用党员远程教育培训终端、QQ、微信等新媒体为农村基层干部构建远程互动学习平台，协调干部培训的时空矛盾，提供干部学习的便利，有力推动农村人才培训工作。各级政府把关，精心组织编写和筛选出一批语言朴实、便于村民和干部理解的书籍，提高在职农村干部学习的主动性，培养随时学习的兴趣。在学习内容上，一方面，要有计划地举办外出参观、示范实作等现场教学活动，增强教育培训的趣味性、针对性，提高培训效果。另一方面，要针对农村干部工作的“万金油”性质，针对农村干部短板，让农村干部到区县政府业务部门挂职锻炼，拓宽培训宽度和广度，提升干部的综合素质。

(二)以育才选才为支撑，为农村青年干部培养提供源头活水

要实现乡村振兴，人才振兴是关键，青年农村干部的培养更是人才振兴的重中之重。优秀青年人才的培养和发掘，不仅仅有助于改善现有农村干部年龄结构，提高农村治理的水平。更重要的是，农村青年干部的出现会起到一定的示范带动作用，会引导一大批优质青年回村创业，为农村经济和社会带来勃勃生机。一方面，鼓励和支持农业高校招收公费农科生进行针对性的教育培养，合理设置教学课程，提供入村实习的条件，提高他们的理论水平和实践能力，打造农村后备人才库。另一方面，进一步拓宽农村干部来源渠道，从政府机关、返乡大学生、专业大户、合作经济组织负责人等中间公开选聘专职农村干部，保证和落实政策待遇，吸引有知识、有能力的有志青年投身农村工作，为农村干部提供增量供给[10]。

(三)以激励为手段，保证农村干部能力有效发挥

任务繁重、工资待遇低、晋升渠道窄是制约农村干部工作主动性的重要因素。要在一定程度上确定农村干部的主要职责，划清基层政府工作与农村干部工作责任，不能将工作过度下压。建立农村干部激励机制，充分发挥农村干部干事创业的积极性和主动性。

一是要落实工资待遇，建立“基本报酬+考核报酬+任职年限报酬”的结构工资制度，乡镇要对村干部阶段性工作进行考核奖励。如在环境整治、秸秆禁烧、信访稳定等阶段性工作中对村居进行考核，对于考核优秀的村干部均给予一定奖励。

二是要拓展村干部晋升渠道。打通农村干部到乡镇政府和事业单位任职晋升的渠道。乡镇政府的服务对象是农民群众，招录一定比例有农村工作经验的村干部，有利于乡镇政府更好地履行职能。加大从村干部中定向招录乡镇公务员的力度，并保持该项政策的连续性。基层事业站所较之公务员的招录范围更广，自主性更强。通过考试，择优招录优秀村干部成为乡镇站所事业编制工作人员，既为乡镇站所提供了优秀的实用人才，又增加了村干部上升空间。

(四)增强资源集聚和配置效率

当前，嵌入农村社会的各种非正式制度导致了乡村社会某些方面的封闭、排外特征，这与现代市场经济下的开放、资源流动和优化配置形成了显著的矛盾和冲突，是当代农村资源利用不足，配置低效的原因之一[11]。显著的例子是某些村庄青壮年劳动力大量进城务工，土地闲置，而外来的企业希望流转这些闲置土地的时候，往往会面临困难。土地承包户即使撂荒也不愿签长期合同。更有些签了长期合同的土地承包户在企业经营效益较好的时候就反悔，要求涨租金，这样很难吸引村庄外的资金进入。解决的办法是由村集体出面，将承包户手中的土地流转过来，然后进行规模化经营或者转租企业。这样，既可以增强集体经济实力，又可以吸引资金进入农村。对于自身资源土地和自然资源匮乏的农村，应加强政府的扶持，适当进行财政补助，给予一定集体经济发展的启动资金。还可以继续推进第一书记、驻村干部帮扶等工作，利用驻村干部协调各方资源，通过外生力量助推农村自身资源集聚能力，提高资源配置效率。通过各种手段增强农村资源集聚，可以使农村干部放开手脚，更好地发挥各种乡村治理的能力。