我国城市化的历史进程、现实挑战与战略转型

张志彬，龚玉琨

（湖南科技大学 商学院，湖南 湘潭 411201）

城市化反映了经济快速增长过程中的结构性变化，从而在更大的空间范围内优化资源配置。在城市化和工业化同步推进过程中，农村人口向城市转移，制造业和服务业向城市集聚，这些结构性变化都有利于提高劳动生产率，适应了从农业社会向工业社会发展的根本性变革，驱动着经济快速增长。2008年，世界城市化率超过了50%，城市人口有史以来第一次超过了农村人口，这标志着人类已经进入了城市型社会。2011年，我国城市化率达到51.27%，也首次超过50%，这意味着我国也实现了从以农业社会为主向以城市社会为主的转变。城市化的快速发展意味着经济、社会结构将发生根本性的变革，蕴含着重要的历史机遇，同时也面临着重大的现实挑战。因此，需要尊重城市化发展的历史规律和经济发展规律，厘清城市化发展的动力机制，找准城市化的政策着力点，积极稳妥有序推进我国城市化进程，从空间的维度实现资源的优化配置，这对于在经济进入新常态的背景下促进经济发展方式转变、推动高质量发展、突破“中等收入陷阱”，以及实现城市经济持续健康发展具有重要的现实意义。

从历史的角度来看，城市化发展形态和增长速度具有明显的阶段性特征。诺瑟姆（1979）通过研究发达国家的城市化进程发现，发达国家城市化过程呈现“S”曲线的变化轨迹，主要分为三个阶段。[1]第一阶段是城市化起步阶段，城市化水平在30%以下，国家尚处于农业社会，城市形态以小城镇为主，经济增长速度较慢。第二阶段是城市化加速发展阶段，城市化水平在30%至70%之间，国家进入工业社会，工业化和城市化的“双轮驱动”带动了城市经济快速增长，农村人口大规模向城市转移。第三阶段是城市化完善阶段，城市化水平在70%以上，国家基本实现现代化，进入后工业社会，大城市广泛分布，服务经济成为主体，经济结构较为成熟，增长速度逐渐趋缓。

一、我国城市化的历史进程

经济的发展和工业化的推进带来了城市人口的稳步增加，城市规模逐步扩大。我国城市化进程稳步推进。2018年，我国城市化率已经达到59.58%，正处于城市化快速推进阶段。纵向来看，我国城市化进程也呈现出阶段性特征，大致符合“S”型诺瑟姆曲线规律（见图1）。

图1 1949—2018年我国城市率和城市新增人口变化趋势

1949—1960年，城市发展初始阶段。1949—1952年，国民经济处于解放战争后的逐步恢复过程。1953—1957年的“一五”期间，国家进行了大规模的工业化和城市化建设，城市发展逐渐步入正轨。1958—1960年的“大跃进”期间通过一大批工业项目建设，农村人口涌入城市就业，三年内城市人口净增2 352万。在新中国成立后的十一年，我国城市化率由10.64%迅速上升到19.75%，提高了9.11个百分点。

1961—1977年，城市发展停滞阶段。受到三年自然灾害和十年文化大革命的影响，农业大幅减产，工业陷入停滞，大量知识青年下乡和干部下放，城市发展停滞不前。1961—1963年，我国城市人口的绝对数量甚至出现下降的情况。受此影响，1961—1977年我国城市化率在16.84%到19.29%之间窄幅波动。

1978—1995年，城市发展起步阶段。改革开放激发了我国经济发展前所未有的活力，城市工业发展迅速，特别是乡镇工业广泛兴起，服务业也开始起步，城市吸纳就业的能力显著增强，中小城市和小城镇数量迅速增加。在这个阶段，城市人口平均每年净增1 028万，城市化率年均提高0.68%，城市化率由17.92%上升到29.04%，提高了11.12个百分点。

1996年至今，城市发展加速阶段。得益于分税制和市场化改革，地方政府开始了大规模造城运动，迅速兴起一批大城市，城市化进入了加速发展的通道。一方面，大城市的平面扩张越来越大，表现为城市规模的扩大；另一方面，大城市的经济影响力快速提升，表现为围绕大城市形成的城市群迅速崛起。1996—2018年，城市化率由30.48%上升到59.58%，城市化率年均提高1.33%，城市人口平均每年净增达2 083万。

二、我国城市化的现实挑战

尽管我国城市化已步入快车道，但大城市在空间分布上不平衡，加大了区域经济发展水平之间的差距。目前，我国城市化整体上还处于粗放式的外延扩张阶段，城市大而不强，经济增长快，但是资源约束和生态环境问题日益突出，这些都是我国城市化过程中所面临的现实挑战。

（一）大城市的数量显著增加，空间分布极不平衡

市场化改革推进以来，我国城市规模结构演变的典型特征就是大城市数量的显著增加。超大城市从2003年的3个增加到2018年的4个，特大城市从2003年的4个增加到2018年的9个。2010年，仅有北京、天津、上海、广州、重庆五个城市被定位为国家中心城市。随着中部崛起战略和西部大开发战略的实施，成都、武汉和郑州也先后被列入了国家中心城市建设，但无一例外都是特大城市。大城市从2003年的98个增加到2018年的148个，增加了50个之多。人口规模超百万的城市比例从2003年的37%提高到2018年的54%。城市规模的扩大意味着更强的要素汇聚能力、更大的市场潜力和更高的发展水平，城市之间的联系将变得更加紧密，正逐步改变我国城市的竞争格局。

从区域分布上看，经济发达的东部地区拥有大城市的数量更多、比例更高。东部地区的地级以上城市数量占全国的比重为31%。但是，13个超大城市和特大城市中有7个分布在东部沿海地区，占全国大城市的比例达到39%。需要特别指出的是，在东部所有地级城市中，人口规模在百万以上的城市占到城市总数的75%，远高于全国54%的平均水平，而东北地区的这一比例仅为31%（见表1）。大城市数量增加是经济发展水平提高、要素汇聚更多的结果。大城市数量在空间分布上的不平衡，反映了不同区域在城市化和经济发展水平的显著差异。

表1 2018年我国不同等级城市的区域分布

（二）城市群成为经济增长极，发展存在明显差距

城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式，具有城市空间分布紧凑、经济联系紧密、产业分工明确等特征。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群作为我国最具经济活力和发展潜力的区域，先进产业最集中、市场开放程度最高、企业创新能力最强、吸收外来就业和资本最多，能有效融入全球价值链分工体系，参与到更高水平的国际合作和竞争，形成具有国际竞争新优势的世界级城市群。2018年，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群的国土面积仅占全国国土总面积的6.16%，却集聚了全国总人口的22.19%，创造了占全国37.6%的GDP。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群的经济发展水平也相对较高，人均GDP分别是全国平均水平的1.30、1.76和2.50倍，经济密度分别是全国平均水平的3.32、5.86和5.84倍（见表2）。为促进区域协调发展，国家还在中西部和东北地区加快培育国家级城市群，主要包括成渝（成都-重庆）城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长（哈尔滨-长春）城市群等四个城市群。

表2 2017年京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群的区域面积、人口、GDP及占全国的比重

虽然京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群是我国经济的三大增长极，但是三大城市群之间的空间组织结构和经济发展水平存在着显著差异。京津冀城市群是由北京、天津两个直辖市和河北省的全部城市构成的城市群，长江三角洲城市群则是由上海一个直辖市和江苏、浙江和安徽三个省的部分城市构成的城市群，而珠江三角洲城市群全部位于广东省境内。正是经济空间和行政空间的错位，影响了城市群内部的一体化程度和资源的配置效率，因而三大城市群在经济发展水平会存在一定的差异。比较而言，珠江三角洲城市群的GDP总量最小，但人均GDP最高，是长江三角洲城市群的1.42倍，是京津冀城市群的1.92倍，这是因为其区域面积较小，具有质量优势。长江三角洲城市群的区域面积、人口规模和京津冀城市群相当，但GDP总量几乎是后者的两倍，具有规模优势。无论是在人均质量指标，还是在总量规模指标上，京津冀城市群在三大城市群的竞争中都处于相对劣势。

（三）生产性服务业快速崛起，高度集中在少数城市

经济发展过程必然伴随着产业结构不断演进，并具一定阶段性特征。[2]在工业化前期，制造业驱动着经济增长，依托规模经济的福特主义生产标准化的工业产品；在工业化的后期，信息技术革命使得温特尔主义兴起，依托弹性的生产方式满足多样化的消费需求。改革开放初期，经济增长主要得益于制造业的兴起。东部沿海城市都是依托代工贸易发展制造业起步，通过获得全球化红利来实现经济快速增长。随着经济的发展，城市化推进必须大力发展服务业，特别是生产性服务业，促进产业融合发展，提高全要素生产率，实现我国产业向全球价值链的中高端迈进。生产性服务业作为其他产业的中间投入，具有知识密集度高、产业关联性强、能源消耗低等特点，是推动工业化向纵深推进、实现工业和服务业融合发展的关键。生产性服务业发展适应了专业化分工的深化和多样化需求的兴起，既有利于通过专业化提高生产效率和质量，也有利于通过弹性生产方式实现多样化的供给。2013—2016年，规模以上与生产性服务业相关企业的营业收入年均增长10.2%，生产性服务业增加值占GDP的比重已经超过30%，占服务业的比重也超过了60%。[3]

生产性服务业的发展更依赖于市场环境、知识创造和交易成本等软环境的完善，往往在更具备发展条件的中心城市集聚，这也进一步强化了中心城市在城市网络分工体系中的主导地位。生产性服务业就业人数主要集中在经济发达和工业化水平较高的中心城市。北京和上海汇聚了大部分的生产性服务专业人才。在大型城市、中型城市则以工业发展为主，生产性服务主要由特大型城市或总部位于特大型城市企业的分支机构提供，依靠自身发展高端生产性服务业，并依托生产性服务业支撑制造业升级发展的挑战非常大。

（四）不可持续发展问题突出，城市治理水平亟待提高

在城市化快速推进过程中，我国大部分的城市尚处于低水平的规模扩张阶段，城市治理水平亟待提高。首先，尽管城市吸引了大量农村劳动力，并提供了就业岗位，但受户籍限制，难以享受到城市居民在教育、医疗等方面的基本公共服务。2018年，尽管我国常住人口城市化率已经达到59.58%，但是户籍人口的城镇化率仅为43.37%，全国人户分离的人口2.86亿人，其中流动人口达2.41亿（国家统计局，2019）。[4]城市内部形成的这种二元结构，拉大了居民之间的实际收入差距，导致社会的阶层流动性减弱，势必给城市发展带来诸多的社会问题。

由于城市多处于平原地区，外延扩张占用的主要是耕地。土地城市化的速度明显快于人口城市化，“城市蔓延”问题突出，土地被粗放利用。城市无序开发，生态环境问题日益凸显。为追求GDP的高增长，地方政府往往“重经济、轻生态”，在大力发展经济的同时，对生态环境问题重视远远不够。近年，华北地区严重的雾霾问题、各大流域的地表水污染问题等都是最集中的体现，但空气污染、水域污染问题不仅是一个区域问题，而是一个需要全国统筹解决的系统性难题。2018年，全国338个地级及以上城市中有217个城市环境空气质量超标，占比高达64.2%。城市的社会管理效率也不高，污水和垃圾处理不到位。全国2 833个浅层地下水水质监测点中，水质为较差级和极差级的监测点分别占46.9% 和29.2%，也就是说过半的水质监测点的水质不达标。[5]

三、我国城市化发展的战略转型

我国现已进入社会主义建设的新时代，新时代明确了社会主要矛盾的转变，也意味着我国经济开始从高速增长向高质量发展转变，对我国城市化转型发展提出了新要求，需要遵循产业发展规律，特别是适应生产性服务业集聚发展的需要，根据城市化推进的路径依赖和阶段性特征提出城市化发展战略的转型。加速一体化进程，中心城市通过发展生产性服务业集聚，促进城市群内城市专业化分工，实现区域协调发展。发展服务型制造，通过产业的融合发展为城市产业实现价值链地位攀升创造条件，围绕城市群分工、利用庞大市场规模逐步构建国内价值链。促进市场公平竞争和强化生态规制并举，通过提高城市治理水平实现城市可持续发展。

（一）加速一体化进程，推动区域协调性发展

在改革开放初期，我国给予了地方政府在经济发展方面较大的自主权，在促进经济快速增长的同时也导致了“行政区经济”的形成。在经济发展水平较低的情况下，“行政区经济”导致的市场分割有利于地方政府通过压低工业投入的要素价格，提高产出的市场价格，促进本地工业的发展。随着经济发展水平的提高，“行政区经济”的弊端逐渐显现。出于自身利益考虑，政府往往会干预企业的市场行为，发展GDP贡献较大的工业，导致产业的重复建设，形成各城市之间的恶性竞争。

要消除“行政区经济”导致的市场分割和地方保护主义，关键在于从全局高度提高专业化和市场一体化给各城市经济发展带来的收益。[6]提高中心城市的产业发展水平，率先通过转型获得新的经济增长驱动力，发挥中心城市在城市群中的协调作用。生产性服务业在中心城市集聚正由单一的大型CBD模式，向多极化和分散化发展，逐步演变扩展成圈层式专业化集聚，实现服务组织机构的网络化，在一定程度上缓解中心城区商务功能过度集中、运营成本过高的矛盾。推动产业在城市群内部的合理转移，各城市根据比较优势参与到城市分工体系，由“行政区经济”向“经济区经济”过渡。制造业基地被转移到具有比较优势的周边城市，大城市则成为新的工业中心和制造业基地，中小城市则利用产业垂直分工和产业链的衍生，承接一线城市的制造业转移。便利的基础设施能加速资源的跨区域流动，促进城市间的专业化分工。通过基础设施共享加强中心城市的辐射作用紧密城市间的经济联系，削弱了不同行政区对市场一体化的影响，也为政府间实现政府向现代服务型政府转变创造了前提条件。[7]

（二）推动服务型制造，实现产业价值链攀升

服务型制造是基于生产的产品经济和基于消费的服务经济的融合，是制造与服务相融合的新产业形态，是一种新的制造模式。在我国现在所处的历史阶段，关键是要基于我国制造业的基础，通过发展生产性服务业提升制造业的发展水平，实现从制造业大国向制造业强国迈进。制造环节是价值链的低端环节，既要通过技术进步和信息化改造实现工艺和产品的升级，但更重要的是促进制造企业向价值链的两端衍生，在研发设计和品牌营销等生产性服务环节取得突破，从而增加产业附加值，提高产业竞争力，实现整个产业链升级。世界500强的苹果公司、通用电气、IBM和惠普公司等制造企业都通过制造业的服务经济成功转型，实现价值链的整合。[8]

促进传统的“生产型制造”向现代的“服务型制造”进行转变，是制造业在价值链上实现地位攀升和高端化发展的必然要求。利用专业化优势，把生产性服务环节作为提高企业竞争力和创造利润来源的重要途径，引导制造企业延伸服务链条，形成新的业务增长点，以加速“制造业服务化”和“服务化制造”进程，从提供产品制造向提供产品和服务转变。根据生产性服务行业的异质性和城市发展的差异性，积极拓展信息技术外包和业务流程外包，提高生产过程的自动化程度和生产经营的信息化水平。大力发展面向制造业的信息技术服务，利用互联网+实现制造企业的无缝对接，创新业务协作流程和价值创造模式。

（三）构建竞争性市场，强化政府生态性规制

我国的金融业、保险业、航空业、电信业等生产性服务行业都受到了行业的行政管制，属于寡头垄断的市场格局，由于缺乏必要的竞争，普遍存在价高质劣的情况。这一方面无形中增加了工业企业的运营成本，另一方面压缩了民营资本在生产性服务领域的发展空间。2017年，中国联通就引入其他国有资本和非国有资本，推进混合所有制改革方案，构建有效制衡的公司法人治理结构，完善市场化的激励约束机制，推动产业链、价值链关键业务重组整合，提质增效，转型升级。因此，强化生产性服务业市场的竞争机制，建立公正和公平的市场体系，将是未来推进生产性服务业向更好水平发展的政策着力点。

制定基于生态的经济考核指标，通过环境规制等政策工具促进价值链的分解与整合，增加就业吸纳能力，促进劳动力有序流动，并约束城市的低水平扩张。由环境规制所引发的“污染控制支出”将通过提高工业企业的生产成本，进而缩小企业的生产规模或搬迁到生态容量更大的地区，从而实现环保转移和换代升级，将产业在城市群中进行优化配置。同时，污染工业企业也可以将环境规制作为一项可塑造的竞争要素，生产性服务业能帮助工业企业获得这一比较优势，从而减少对资源的依赖。[9]这样，通过发展生产性服务业，环境规制就能实现了节能减排和经济发展的“双重红利”。