提高职业教育制度有效性的对策研究

翟志华

(无锡商业职业技术学院 会计金融学院， 江苏 无锡 214153)

芬兰学者劳尼奥认为，职业教育吸引力反映在学生进行求学选择时职业教育的地位、学生对职业教育的了解机会和选择这种教育类型的余地[1]。欧盟职业发展培训中心研究报告《聚焦2010——重新评价职业教育与培训》《增强职业教育与培训的吸引力和社会形象》指出，职业教育吸引力在于社会的重视度、公众的认可度、学生的求选度、企业的参与度、业者的自尊度和就业的准入度等，并强调如果上职业院校是学生及家长的多种选择中最能实现他们职业目标的一种，且他们都以此为荣，愿意非常自豪地推荐给亲朋好友，那么职业教育也就达到了社会认可、企业重视、学生自信的高吸引力水平[2]。可见，不论是选择的主体，还是利益相关者，都与接受这种教育类型后产生的价值大小及其背后的制度效力存在着重要关系。特别是职业教育制度的内生吸引力，即其自身引发的一系列行为所必然产生的正向结果[3]。

我国的职业教育制度尽管经历了萌发期、建构期、深化期、完善期，进入了“人人皆可成才、人人尽展其才”、蕴含终身学习理念、成为类型教育及依法遵章治教的现代职业教育新常态，并且通过嵌入式制度创新、开放式制度创新、协同式制度创新等建立起了现代职业教育制度的中国自信[4]，但是从效果来说，我国现代职业教育制度仍然存在着制度设计不完善、制度执行效力不高、财政经费占比较低且分布不均衡、校企合作制度引力不足等方面的问题。因此，加强职业教育制度吸引力研究，不仅具有使职业教育制度保障更加完善和作用凸显的理论意义，而且具有引导现代职业教育社会舆论、保障现代职业教育跨界融合和实现现代职业教育持续高效发展等现实意义。

一、我国职业教育制度有效性不高的现实表现

经过萌发期(1949—1977)、建构期(1978—1990)、深化期(1991—2012)和完善期(2013年至今)等四个阶段，我国已经为职业教育制定了一系列制度，这些制度也发挥了促进职业教育发展的作用。但我国在制定职业教育制度时，国家层面的宏观性、方向性、指导性的制度设计与地方层面的创新性、有效性、实践性、可行性的制度实施等不相匹配，导致教育行政系统的推进力量单一化。同时,我国《职业教育法》具有强制性、规范性等不足，支持职业教育发展的态度与具体措施不相匹配，一系列制度的配套实施依然面临挑战，缺乏将异质的“产”“教”组织整合成“产教共同体”的措施，制度的系统性支撑能力也不强。这些问题使职业教育的跨界性及融合性发展的推进始终力所不及。具体困境表现在四个方面。

(一)制度设计不完善

首先，在教育制度设计上，尽管我国已将职业教育作为一种类型教育，但多年一贯的“一个高等教育体系、一种高考选拔制度”[5]，使得两种不同类型的人才却只能用相同的人才标准来评价。简单认为普通教育地位高于职业教育的观念，依旧在人们的思维里根深蒂固并畅行于社会的评判中，导致职业教育及其受教育者乃至家长都自觉低人一等。其次，现行的干部选拔任用与人事管理制度也不利于低学历职校生的入选及之后的任用与提拔。如高职院校招聘教师的学位和学历要求一般是硕士研究生及以上，即便是多次获得全国技能大赛金奖的职校生也只能以人事代理形式进入高职院校工作。过分重视学历却忽略阅历、技能和任事能力的偏颇的人才观，往往会把对低学历的职校生的重用看成是一种“破格”[6]。再次，现行户籍管理制度的设计也不利于职业教育的发展。尽管一些二三线城市已允许职校生落户当地，但一线城市的落户条件仍较为严苛。如广州要求硕士及以上学位或中级及以上专业技术职称，北京要求硕士及以上学位，上海则规定本科阶段为北京大学、清华大学和在沪“世界一流大学建设高校”的应届毕业生符合基本申报条件即可落户,等等。足见，制度设计的不完善对职业教育发展有负面影响。

(二)制度执行效力不高

首先，从劳动就业来看，职业院校毕业生报考公务员明显受到限制。尽管《公务员录用规定(试行)》要求的学历条件是大专及以上，但事实上专科学历所受限制颇多。一是可报考岗位的比例低，如2020年国家公务员考试中大专学历可报考岗位数仅占2.61%，且呈逐年下降趋势；二是可报考岗位基本属于基层，如2020年国家公务员考试中大专学历可报考岗位全部在市(地)级及以下；三是可报考行业受到限制，如仅限于海事、邮政、税务，且岗位集中在西部地区和艰苦边远地区[7]；四是技校生受到的限制更多，虽然人力资源和社会保障部规定基层和一线优秀技术人员可以报考公务员，但除了广西的边远地区和少数民族乡镇招聘过中专学历者以及2014年山东省允许技校生报考乡镇公务员以外，其他省份的招录并未体现此规定。

其次，毕业生较低的薪酬待遇大大降低了职业教育制度的有效性。麦可思研究院发布的《2019年中国大学生就业报告》数据显示：2008至2018届本科毕业生的平均月收入从2133元增长到5135元，涨幅为141%；2008至2018届高职高专毕业生的平均月收入从1647元增长到4112元，涨幅为150%。2015届本科毕业生工作三年后平均月收入为7441元，三年来增长了3399元，涨幅为84%；2015届高职高专毕业生工作三年后平均月收入为6005元，三年来增长了2596元，涨幅为76%。换言之，从全国整体情况来看，高职高专毕业生初次就业平均月收入比本科生低1000元左右，三年后差距进一步拉大。一些学者从“教育收益率”的经济学角度对学历给收入带来的影响也专门进行过分析研究，结果似乎都在人们的意料之中，那就是学历差异直接导致收入差异。至少，高职高专学生初次就业月收入明显低于本科生且整体后续提升能力不如本科生，已是不争的事实。

再次，职业资格证书的认可度不高也降低了职业教育制度的有效性。有以下几方面的原因：一是认证程序繁杂琐碎，分类过细，认证费用较高，不利于职业教育吸引力的增强；二是由于政策没有得到正确解读及政策执行监管不力，正规合法的技能资格认定和职业资格准入受到了干扰和阻碍；三是仅有个别行业执行了严格的职业资格证书制度，很多行业对行业准入制度及职业资格证书制度知之甚少，这无疑违背了通过执行行业准入制度及职业资格证书制度增强职业教育吸引力的初衷；四是根据行业企业岗位设置的国家职业资格认证标准与职业教育技术技能人才培养的学历认证制度之间的衔接及转换不畅，导致职业院校毕业生仍然无法达到具备“双证书”的理想状态。

(三)财政经费占比较低且分布不均衡

首先，财政经费占比较低。公共财政投入占主体是西方发达国家发展职业教育的共性特征。法国公共财政投入占中等职业学校经费总量的比重为83.8%～86.4%，占学徒制总投入的比重为58%～61.2%；政府投入也是美国公立社区学院经费的主要来源，公立两年制学院的州资金、地方资金与联邦资金的总和占总经费的比重在2000年为71%，2003年为68.7%。同时，职业教育经费占教育经费总量的25%是一个国际惯例[8]。而2017年我国财政教育经费占高等职业教育经费总量的比重为64.72%，财政教育经费占中等职业教育经费总量的比重为87.88%[9]；与此同时，我国职业教育经费占教育经费总量的比重最高仅为12.85%[9]。

其次，生均经费标准过低。职业教育培养成本高于普通教育培养成本是国际公认的事实。法国职业高中生均成本是普通高中生均成本的3倍左右，马来西亚职业学校生均成本是普通学校生均成本的4倍，而我国中职生均经费标准与普通高中生均经费标准大体相当，除“双高”院校外的高职的生均经费标准通常低于普通本科生均经费标准[10]。即便是较低的生均经费标准，仍然存在对标准认识不到位、执行不力和经费分布不均衡等问题。这种低财政投入的职业教育经费制度，无疑影响着职业教育吸引力的提高。

(四)校企合作制度引力不足

首先，校企责、权、利缺乏权威性的法律规定。尽管我国《职业教育法》和其他政策制度都提倡企业要举办职业教育，但由于1995年政企分离改革导致企业不再承担职业教育的责任，我国企业主办的中等职业学校从1996年的1943所减少到了2016年的486所[11]。尽管相关法律和政策要求企业接收教师挂职锻炼和学生实习，并给予适当的劳动报酬，但除了扩张型企业自身需要学生实习以外，目前社会上更多的是学校和家长依托人情关系帮助学生找企业实习。至于给予学生实习的劳动报酬，由于政府和职业院校都不够重视，所以企业只是象征性地支付明显低于政策标准的报酬。

其次，职业教育制度中的政府职能缺失。如政府的统筹协调与沟通作用有限、财政投入不足、税收优惠政策激励乏力和产学合作的法律体系不健全等，导致出现了各相关部门未能形成合力、人才培养质量难以满足企业需求、企业参与动力不足和参与各方无法可依等问题[12]。

二、提高职业教育制度有效性的路径选择

(一)强化法律法规支持力度，增加职业教育有效供给

1.加快修订我国《职业教育法》

首先，明确《职业教育法》的层位。《宪法》《教育法》《劳动法》是《职业教育法》的依据，《职业教育法》是《教育法》的子法。《劳动法》是《职业教育法》的上位法，二者在劳动就业、职业资格、岗位技能和技术培训等方面的内容和标准必须保持高度一致。其次，明确相关法律的同目的性。无论是教育体系内的《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》，还是教育体系外的《公司法》《就业促进法》《未成年人保护法》，以及二者的地方性补充条款、配套政策、实施细则等都必须指向明确、标准一致、力度统一。最后，注重法律的可实施性。《职业教育法》不仅必须具有前瞻性、时代性、系统性、科学性、可行性、权威性和强制性等特征，而且与其相关的下位法、单项法以及地方制定的配套性法规与实施细则等更要具有详尽的可依之据。

2.有效推进职业教育供给侧改革

《职业教育法》及其相关法律不仅要从宏观上对职业教育的意义进行规定，而且必须从微观上对职业教育的供给内容、标准和方式等提出非常可行且具有强制性的要求。法律保护和制度支撑不仅能使职业教育的供给与行业企业的需求相一致，而且能实现职业教育有效供给的不断迭代升级，以充分体现职业教育的价值，发挥职业教育的作用,不断增强职业教育的吸引力。

3.加快构建现代职业教育体系

构建现代职业教育体系，不仅要贯通职业教育学历上升的通道，而且要使职业教育能够与普通教育在学历学位上等值，真正使职业教育成为与普通教育同等重要的一种公认的类型教育，而非人们心目中的末流高等教育。同时，现代职业教育体系还应该是由学校职业教育和社会职业培训组成的现代职业教育完整体系。高职院校履行社会服务职能的需要，决定了学校职业教育同时必须具备社会职业培训的功能。

4.加强劳动力市场制度供给

劳动力市场制度供给的重点是促进职业教育的“教育性”与劳动力市场需求的“职业性”之间的有效对接。它的核心是构建职业资格框架体系、实施职业资格目录清单制度、严格执行“双证书”制度等，确保“双证书”制度的执行和职场晋升渠道的通畅。

(二)明确政府财政投入主体地位，完善职业教育经费保障机制

1.建立政府为主的职业教育投入机制

职业教育的政府投入不仅指职业教育事权者的各类财政拨款，还包括上至中央、下至乡镇的各项各类财政拨款和支持。如美国社区学院作为高等职业教育的实施主体，其政府投入的71%中就包括了州资金45%、地方资金20%和联邦资金6%。法国中等职业教育的政府投入的86.4%中就包括了中央资金73.7%、地方资金12.4%和其他公共机构资金0.3%；政府对学徒制投入的61.2%中就包括了中央资金27.3%、地方资金32.1%和其他公共机构资金1.8%[13]。可见，政府拨款中包含各级政府拨款和公共机构投资是一种国际计算惯例。鉴于我国职业教育的事权在省级至县级政府,所以应当在《职业教育法》中明确以中央、省级、地市级、县级四级政府为职业教育经费的投入主体，并确保其投入处于主要和主导地位。

2.强化各级政府对职业教育的统筹管理

鉴于我国一些地方对根据企业职工工资总额提取职工培训经费的政策落实不力的状况，可以借鉴法国在开展学徒培训时，为减少地区之间税款支付不平衡而建立的国家和地区之间的学徒税调节机制，由地方政府对企业职工培训经费进行一定程度的统筹，以消除区域间职业教育发展不平衡问题。与此同时，为了支持我国西部地区职业教育的发展，国家也可以设立职业教育欠发达地区专项资助基金，为职业教育欠发达地区提供额外的发展补助资金，以促进欠发达地区职业教育的发展。

3.规范企业参与职业教育的法律法规

在德国，企业参与职业教育的行为和必须提供资金的责任都在《联邦职业教育法》中有非常详尽可行的规定，这可以说是德国职业教育成功的法宝。由于我国《职业教育法》对企业参与职业教育的行为和责任的规定操作性不强，在相关法律法规修订时一定要对企业参与职业教育必须承担的职责和义务等作出明确、可行和强制性的规定，尤其要使企业提供职业教育经费具有法律依据。

4.强化职业教育生均拨款制度的严肃性

可以将职业教育生均拨款在定性要求的基础上增加量化标准,以体现政策严肃性和标准统一性。在生均拨款标准具有法定性与合理性的前提下，各级政府要将生均拨款制度真正落到实处。可实施“国家拨款基数+综合奖补”分配办法，政策必须覆盖全面且得到刚性执行。此外,可实施专业差异拨款标准，建立绩效拨款机制，加强执行效果监督检查[14]，同时建立奖惩机制，确保职业教育生均拨款制度的严肃性和生均拨款的达标。

5.加大职业教育重点项目财政投入力度

在坚持“中央引导、省级统筹，突出重点、注重绩效，规范透明、强化监督”[15]的职业教育资金管理原则下，一要持续支持职业教育重大项目建设，如职业教育基础能力建设项目、示范引领项目、学生资助项目和综合奖补项目等；二要在坚持以改革绩效为导向的前提下，不断提高生均拨款水平，积极支持“1+X”证书制度试点以及“双高计划”建设等；三要优化职业教育布局结构；四要加强“双师型”教师和“1+X”师资的培养培训；五要探索政社资本合作模式[16]，通过对政府资金与社会资本实施配套法、奖励法、免税法、先行法等，推进产教融合、校企合作和实训基地建设等事关职业教育改革发展的重要工作。

(三)建立具有职业教育特色的招生制度，真正实现类型化的职业教育

目前，我国实施的分层招生制度将职业教育招生放在整个招生工作的末端，而不是把职业教育作为一种类型教育采用独特招生模式，给社会造成了职业教育低人一等的感觉。这就要求制定与普通教育入学考试并行的职业教育中考、职业教育高考和职业教育研究生考试制度，形成职业教育人才培养的入口和出口规律，放宽招生口径，与普通教育错开招生季、实习季、毕业季和就业季等，从而为职业教育真正成为类型教育提供制度保障。具体而言，一要形成前延后伸的具有职业教育特色的招生闭环模式。所谓前延，既指职业教育要普及到基础教育阶段，使职业教育也有“可立之地”，也指要建立高等职业教育与中等职业教育全面衔接的招生制度；所谓后伸，指高等职业教育不仅要完成培养技术技能型人才的任务，而且要向应用型本科院校输送优秀生源；不仅要落实好学校的学历教育招生制度，而且必须延伸到社会培训招生制度，以及终身教育理念下针对各个年龄阶段学生和不同教育内容的职业教育招生制度。二要根据学生的特点建立具有中等职业教育和高等职业教育特点的考试制度，既能使学生合理分流，又能使其在中职毕业或高职毕业后能够重新选择是继续接受职业教育还是接受普通教育，同时也要保留普通教育本科毕业后选择进行职业教育研究生深造的制度通道。三要根据中等职业院校、高等职业院校和应用型本科院校等的不同情况，制定与之匹配的招生制度，并确保能逐级升学以及不同类型但同层次的学历之间的学分互认与相互转换。四要使应用型本科院校生源以高等职业院校毕业生为主，辅以中等职业院校“3+2”模式培养的毕业生。五要确保职业教育、普通教育和继续教育三种不同类型的教育之间的互联互通互认,以共享社会教育资源，通过不同途径促进人的全面持续发展。

(四)建设职业教育“互联网+”发展平台，构建全要素发展支撑体系

首先，完成职业教育“互联网+”平台发展思维模式的转变。一是要具有破界思维，打破教育价值边界、打破教育资源边界、打破教育上中下游竞争关系的边界、打破教育体制的组织边界等。二是要具有整合思维，将职业教育供给者的教育供给功能、平台使用者的教育需求功能和学习者的学习需求功能经过多轮的重组、调整和匹配之后，整合到职业教育“互联网+”平台上。

其次，完善职业教育“互联网+”平台模块。一是职业教育“互联网+”用户平台模块，该模块既要包括与职业教育相关的所有人员，也要充分体现企业的主体地位，还要提供先进技术、成果转让、工艺设计、科研创新、人才培养、资格准入、职业标准等信息。二是职业教育“互联网+”职位平台模块，包括招聘企业简介、行业类别、所有制形态、岗位标准、发展前景、薪酬待遇、工作及休息规定等。三是职业教育“互联网+”课程平台模块，重在以企业技术技能需求为导向，将现代技术技能课程、职业技术文化课程、职业岗位课程等涵盖其中，以形成技术技能评价标准体系；深度融合理实两类知识、通专两类知识，形成以职业素能养成为目的的课程建构模式；课程实施以职位综合性、专业化、职业化、发展性等要求为依据；课程反馈评价包括效果指向目标是否明确、内容更新是否适度、框架结构是否完整、建构思维是否清晰、跨界是否共同推进、反馈方式是否科学[17]、真实操作是否便利等。四是职业教育“互联网+”效果平台模块，包括企业对毕业生的满意度、人才对企业发展迭代的适应性、学习者对不同阶段学习效果的认可度等。五是职业教育“互联网+”反馈平台模块，包括提高各类信息更新的快速性、内容的完整性、来源的可靠性、辐射的广泛性、供需的可测性等。六是职业教育“互联网+”管理平台模块，以践行党的育人方针为宗旨，重在整合政府公共资源、行业公共资源、企业公共资源、教育公共资源等，解决各种社会资源隔绝的问题，促进所有职业教育资源的互联互通。