地方政府城市环境治理措施的选择问题——以城市“禁摩”为例*

刘辛元,刘秀光

(1.广东石油化工学院,广东 茂名 525000;2.广东白云学院,广州 510450)

一、引言

政府社会治理的重要目标是为了公众的安全，以及消除由公众的行为导致的负外部性。政府为此制定和实施了多种社会治理措施，如对食品药品质量的严格管制、驾驶车辆系安全带、在某些城市范围内的“禁摩”等。其中，禁摩是地方政府城市环境治理的一个组成部分。正式的禁摩始于1985年的北京市，此后有更多城市加入了禁摩的行列，在当年全国实施禁摩的城市就多达170多个。

中国是摩托车的生产和消费大国。根据智研咨询公司的统计，2017年摩托车产销量分别为1 714.57万辆和1 713.49万辆。其中，两轮摩托车产销量分别为1 509.36万辆和1 508.72万辆(其中，出口为714.4万辆)。据此判断，使用摩托车的人口也是一个庞大的数字。

所谓禁摩是指地方政府(简称政府，下同)禁止摩托车在城市道路一定范围内的使用。实施禁摩决策的基本依据，是摩托车作为交通运输工具容易发生交通事故和有碍城市交通秩序，影响城市空气质量等。总之，政府禁摩是为了控制和消除这些负的或者有害的外部性。

应该承认，政府制定和实施禁摩措施是有客观依据的。然而，政府的禁摩不仅要考虑这些客观依据，而且要关注摩托车生产规模巨大和消费群体庞大这些现实，以及由此涉及的群体和影响的范围，并在此基础上做出尽可能科学合理的禁摩措施。即使如此，禁摩措施和政府的其他任何一项政策措施的制定和实施一样，并非没有代价或者成本，尤其是会有各种各样的争议。

伴随着禁摩过程的是学术界对此多角度的分析研究。例如，邱新认为，禁摩有违平等权的要求，是对私人财产权的过度限制[1]；王储指出，2016年3月深圳市禁摩的集中整治行动，引起了极大的争议。政府以强制命令的管理方式难以奏效[2]；侯亚男等认为，禁摩政策的推行成功与否，不仅受政策本身的影响，也会受公众对政策接受的态度的影响。公众基于利益角度对禁摩表达不满情绪，使得禁摩的政策推行受阻[3]；广州市自1998年开始，经过10年的渐进式禁摩，在市区停止核发摩托车牌照，在此基础上实行部分干道限时禁行、部分干道全面禁行和市区全面禁行的三阶段禁摩措施，最终成功地完成了由限摩到禁摩的转变。同时，这一过程也平衡了各方面的利益，化解了社会矛盾[4]。

本文以城市禁摩为例，针对政府制定和实施的禁摩措施，分析禁摩方式和范围等的选择问题。

二、政府在禁摩与非禁摩之间如何选择

(一)禁摩的政策目标是增进社会福利

从历史上看，不少城市环境治理措施，在实施的早期都会存在争议甚至受到公众的抵触。这是因为，这些城市环境治理措施往往与公众的生活习惯、公众对城市环境治理的预期结果，以及与个人利益发生冲突等。所以，政府在制定和实施禁摩措施的时候，必须得到公众对禁摩的理解和支持。尽管在政府禁摩与公众对禁摩的感受之间难以寻找一条“黄金分割线”，但政府的禁摩措施应该体现出增进社会福利的价值取向。政府禁摩是否增进了社会福利，公众从禁摩中是否有获得感，是衡量禁摩政策目标是否正确，以及禁摩能否达到预期效果的关键。

政府的禁摩措施与公众对待禁摩的态度之间是一个博弈过程。政府的禁摩措施是否有效，不仅取决于措施本身正确与否，而且还与公众对禁摩措施采取支持或者抵触的做法密切相关。政府禁摩与部分公众对禁摩的抵触，有时像是一场“猫捉老鼠的游戏”：禁摩主要利用拦截摩托车的通行道路、收缴摩托车和给其“断油”等多种严厉的措施和办法，而摩托车骑行者针对这些措施和办法，采取绕道行驶、躲避摩托车的收缴日，以及从正规加油站以外的渠道加油等对策。

图1

政府与公众之间的禁摩博弈过程，理想的结果应当是双方对禁摩的满意度都达到最大化，最终实现 “禁摩博弈均衡”。具体而言，实现禁摩博弈均衡的条件是，政府的禁摩措施是科学合理的，而这些禁摩措施得到了公众的理解和支持。于是，政府实现了禁摩增进社会福利的政策目标，而公众具有明显的增进社会福利的获得感。禁摩博弈过程见图1。

假设，在A格中，政府科学合理的禁摩措施，公众选择主动禁摩，政府和公众对禁摩的满意度均为100；在D格中，由于禁摩措施本身存在缺陷，公众也采取了被动禁摩的做法，政府和公众对禁摩的满意度分别降至50；在B格中，虽然禁摩措施科学合理，但公众采取了被动禁摩(或者不完全禁摩)的做法，政府和公众对禁摩的满意度分别为70和60；在C格中，尽管禁摩措施本身存在缺陷，但公众采取了(可能是不情愿的)主动禁摩的做法，政府和公众对禁摩的满意度分别为80和70。由上可见，只有在A格实现了禁摩博弈均衡，政府和公众双方对禁摩的满意度都达到了最大化。

在政府城市环境治理的过程中，私人利益会与社会利益会发生冲突。因此，如何减少或者化解两者之间的冲突，是政府在城市环境治理方面遇到的难题。禁摩等城市环境治理虽然会损失某些私人利益，但只要是有利于社会利益并增进了社会福利，就一定会得到公众的理解与支持。如果城市环境治理既损失了私人利益，也不见得增进多少社会福利，这样的城市环境治理必然会引起公众的抱怨和不满。因此，政府如果认真调查研究，禁摩措施就能够体现差别化的原则，达到效率与公平的和谐一致性，而不会因噎废食——由于摩托车带来的某些一般性的环境因素就禁摩。

在城市的中心区之外的范围是禁摩还是不禁摩，一个可以选择的方法是给予公众“自由裁量权”：让公众自己决定是放弃使用还是继续使用摩托车。

习近平总书记反复强调，人民对美好幸福生活的向往，就是我们的奋斗目标。因此，政府城市环境治理要以增进社会福利优先，而不是政府政绩优先。只有满足这个基本前提，才能处理好城市环境治理中的各种矛盾和冲突。

几十年来,不少城市的政府实施的禁摩措施，有各种各样的理由，诸如舒缓城市的交通拥堵、环境保护和减少交通事故等，都是正确而不需辩驳的。不过，即使在一个城市的中心区，由于禁摩交通拥堵现象有所舒缓，与摩托车相关联的交通事故已经绝迹等，但也不一定是这个城市的全体居民所期望的。因为在城市方圆百里的范围内，中心区只是这个城市的一个很小的组成部分，而在中心区以外的居民可能有更多地诉求因禁摩而被排除了。评价社会福利的帕累托标准指出，如果在其他人的福利不变坏，而一些人(至少一个人)的福利增加了，那么整个社会的福利就得到了改善。据此推论，如果在不应该禁摩的城市区域禁摩，那么该区域公众的社会福利不仅没有得到改善，反而使他们的福利变坏。

分析禁摩是增进还是降低了社会福利的另一个角度，是禁摩的收益和成本问题。实现经济配置效率的条件，是边际效用等于价格(MU=P)，或者边际效用等于边际成本(MU=MC)。这就是说，当消费者达到其效用最大化时，社会从最后一单位商品的消费中获得的边际收益，等于社会生产最后一单位商品的成本。尽管如此精确地计算只会出现在经济学的教科书中，而经济配置效率的这些实现条件，也并不能告诉政府采取什么具体措施才能增进社会福利。但是，经济学可以提醒政府应该权衡城市环境治理的收益和成本，以期增进社会福利水平，或者力争社会福利水平最大化。

不过，有一些政府管制的案例还是可以证明收益和成本的关系。例如，美国交通运输部1983年对小型汽车的一条管制法规，要求所有小型汽车都要安装停车灯。当驾驶员刹车时，刹车灯会亮，但在汽车后玻璃底部中央部位的一个红灯也会亮。交通部对这一条法规进行了广泛的分析，证明该法规的成本超过了其收益。与这个不成功的政府管制案例相比，20世纪80年代美国环境保护署通过一系列法规取消了汽油中铅的使用。经过对这一系列法规的分析，证明其收益超过了成本[5]31。

(二)避免城市范围内“一刀切”式禁摩

政府的禁摩措施要正确处理全局与局部的关系，避免一个城市范围内“一刀切”式禁摩。摩托车作为交通运输工具所依仗的条件并不复杂，如果行驶道路、环境保护等，能够适合摩托车作为交通运输工具的那些区域，应该允许摩托车的存在。如果在这些区域不加区别地“一刀切”式禁摩，必然会影响公众的日常生活和生产活动。一般地说，那些对政府禁摩阻力不大的城市区域，都是公共交通发达和其他交通运输工具多样的区域，而阻力较大的区域则是公共交通欠发达，以及摩托车的替代品较少的区域。因此，当政府在城市范围内全面禁摩时，需要关注这个城市那些(至少一定时期)没有必要禁摩的诸多局部区域。

例如，在某城市人口超过1 000万，面积超过7 000平方千米。其中，在距离城市中心区25千米的一个乡镇(面积超过100平方千米，人口约为20万)，也在该市的禁摩之列。在远离城市中心区的乡镇，公众使用多种交通工具如自行车、摩托车、轿车和公交车等出行，而这些交通运输工具的特点各异。

如果就其速度和载重量，以及对行驶道路的要求综合起来评估，与其他交通运输工具相比，摩托车的优势最为明显。这主要是因为，在乡镇范围内的各个村庄布局散乱，道路也相对较窄和不规则，这就不难理解在广大农村摩托车数量如此之多。同时，在那些适合使用摩托车的区域，即使大部分群众购买了轿车，但一部分群众仍然有骑行摩托车的偏好，而其他交通运输工具都不能替代骑行摩托车的偏好。

政府和公众都希望使用新能源汽车或者性能指标更高的交通运输工具，利用多种政策手段来鼓励公众使用新能源汽车。不过，在一定时期内受许多因素的制约，公众不能更换性能指标更高的交通运输工具来替代摩托车。因此，在那些不应该禁摩的区域采取宽容的态度，并采取渐进式的而不是激进式的治理方法。

如果在城市的某些区域禁摩，会严重影响公众的日常生活，政府不妨在一定时期内采取妥协的立场。当禁摩的条件，如公众的意愿、道路建设和公共交通的发展等条件基本具备以后，实施分阶段和分区域禁摩。这种做法既让公众更好地调整以其他交通运输工具来替代摩托车的转换成本，也减少了由于急于禁摩而衍生出的一系列经济和社会问题。

在获取有关禁摩与非禁摩的统计数据和其他信息方面，政府远比个人容易和准确得多，有条件减少和避免由于“一刀切”式的决策方式所造成的过失和错误。但就现实而言，政府在城市环境治理方面的决策方式并不总是完美的。

是政府利用禁摩措施要求公众放弃摩托车，还是公众自己更换了质量更好的交通运输工具而放弃摩托车。表面看来其结果都是“禁摩”，但这是两个截然不同的禁摩行为。前者是依靠政府的公权力，后者则是一种市场行为。如果政府不恰当地使用其公权力就是政府失灵，如果经济发展和技术进步等多种客观条件已经能够满足公众“鸟枪换炮”，而公众或部分公众依然因循守旧就是市场失灵。由此推论，禁摩与非禁摩的选择，应该是一个由政府和公众协同，政府和市场相结合的过程。

(三)禁摩短期内衍生出的系列问题

禁摩之后短期内衍生出的系列问题，应当引起政府的足够重视。这些问题主要有以下几点：

第一，禁摩“断油”引出汽油买卖的“地下经济”。在禁摩的同时不允许正规加油站给摩托车加油，企图通过这种釜底抽薪的做法使摩托车因断油而无法上路行驶。但是，禁摩区域以外并没有对摩托车断油，禁摩区域内对其他交通运输工具也不可能断油，于是就引出了买卖汽油的“地下经济”。

如果政府在某些城市区域禁摩的同时，又要管制那些来自四面八方的汽油。在政府难以掌握这些汽油来源全部信息的情况下，如果一定要切断这些汽油的来路，所付出的管理成本不仅非常之高，而且也难以有理想的管制结果。由禁摩催生的汽油市场地下经济，不仅扰乱了汽油交易市场，还直接侵蚀着国家的税收制度，而且对公众自觉遵守法律意识的养成，产生了很坏的负面影响。

第二，禁摩会增加其他交通运输工具的需求。由于公众出行存在刚性需求，禁摩以后公众必然要增加那些没有被禁的交通运输工具。例如，广州市2007年在市区内划分出了525平方千米的禁摩区域。在禁摩之后，小型客车的保有量迅速增加。2002—2005年，广州市每年新增汽车数量7～10万辆。受禁摩的影响，2006年新增小型客车10.95万辆，2007年增至15.2万辆，广州市也在当年跨入了百万辆级的“汽车时代”[6]。

尽管舒缓城市的交通拥堵是禁摩的初衷，但仅仅依靠禁摩来改善交通拥堵状况不一定有显著的改变。如在广州市的中心区内虽然已经不见摩托车的踪影，但在不少地段也感觉不出禁摩之后与禁摩之前的道路拥堵有什么实质改变。这似乎证明，在造成道路拥堵的许多因素中，摩托车是造成道路拥堵的次要因素。而由于禁摩以后小型客车等其他交通运输工具的增加，摩托车的那些替代品如小型客车，它的体积比摩托车大，燃油排放的尾气比摩托车多。小型客车作为摩托车的不完全替代品，可能是造成禁摩以后道路依然拥堵的主要原因。在此情况下，政府政策的注意力和落脚点就应该是加强基础设施建设投资，这对于舒缓城市的交通拥堵才具有决定性的作用。

禁摩城市的另一个理由是摩托车造成大量的交通事故，但这显然是一个不周延的逻辑关系。因为并非只有摩托车违反交通规则造成交通事故，摩托车造成的交通事故数量所占比例也不见得最多。根据云南省有关部门公布的统计数据，2018年全省接报处理的交通事故共计6 083起。其中，小型客车发生的交通事故和死亡人数分别占总数的46.16%和36.45%。摩托车发生的交通事故和死亡人数分别占总数的23.54%和27.89%。因此，在禁与不禁这一问题上，政府不能武断地以交通事故率和死亡率作为禁摩的理由。当然，公众也不能以各种类型的汽车一旦发生交通事故往往是群死群伤，而摩托车发生的交通事故不会群死群伤为由，作为不赞成禁摩的根据。

政府制定和实施城市环境治理的政策措施，需要站在宏观的视角对影响交通运输的供给侧和需求侧存在的问题做出准确判断。[7]如果这些影响主要来自供给侧，就要致力于交通运输的供给侧结构性改革。如果这些影响主要来自需求侧，就要加强交通运输的需求侧管理。否则，就会出现这样或者那样的政策偏差和失误。

第三，由禁摩衍生的“科斯境况”问题。降低城市道路交通拥堵程度是禁摩的一个理由。然而，摩托车与小型客车占据道路的面积相比较，小型客车是摩托车的数倍。如果摩托车和小型客车的驾乘人员均为一人(尤其是私人轿车驾乘人员为一人的并不在少数)。那么，小型客车占据道路的面积大于摩托车，荷载人数又与摩托车相同，照此逻辑推理也应该禁小型客车。

按照上述逻辑来思考，在禁摩与禁小型客车之间就存在一个科斯境况问题：假设公路上只有小型客车和摩托车两种交通运输工具。如果禁摩以后并没有增加小型客车的数量，由于禁摩使公路变得相对宽敞，于是驾驶小型客车的公众会自我感觉良好，但失去摩托车作为交通运输工具的那部分公众就感觉很不方便；如果禁小型客车以后并没有增加摩托车的数量，公路变得更为宽敞，使驾驶摩托车的公众会自我感觉良好，但失去小型客车作为交通运输工具的那部分公众愈加不方便。因此，科斯境况问题给决策者的启示是，政府城市环境治理措施的制定和实施，应当统筹兼顾各方的利益，权衡公平与效率。

当存在科斯境况问题的时候需要着重强调，公路是一种公共产品。禁摩以后公路变得相对宽敞，增进了驾驶小型客车的公众的满足感。然而，由于禁摩(暂时没有合适的摩托车的替代品)而失去了使用摩托车的机会，那么这部分原来使用摩托车作为交通运输工具的公众的满足感就必然有所降低。可见，公平与效率的确是政府最需要加以慎重权衡的经济社会问题，因为它在很多的政策领域一直困扰着我们[8]311。

三、摩托车可以成为增进社会福利的工具

(一)重庆市和台湾地区不禁摩案例

城乡道路上行驶的摩托车不仅不是洪水猛兽，而且可以成为增进社会福利的工具。“山城重庆”和“宝岛台湾”的案例有一定的说服力。 重庆市是目前国内摩托车最多的城市，其重要原因是山地占城市总面积的76%，致使在不少区域内骑摩托车比开小型客车更为方便。嘉陵、宗申、隆鑫等摩托车品牌都来自重庆，这些制造商2017年生产的摩托车数量高达788万辆，占全国摩托车出口总量的48.8%，为重庆市的经济增长做出了很大的贡献。

台湾地区目前不仅没有禁摩和限摩，而且是世界上摩托车人均保有量最多的省份。台湾的城市地形与重庆一样是山地丘陵地形居多，人口密度大。而中国禁摩的城市，如深圳、南京、厦门和太原等城市的地形，有不少区域与台湾多数城市的情况相类似。

重庆市和台湾地区的案例说明，即使是在一个城市范围内宣布禁摩，也要坚持因地制宜，有足够的理由给摩托车一个发挥其作用的合理区间。

(二)技术为摩托车最佳使用提供了条件

摩托车的性能指标分为两类，第一类是有关安全可靠性和环境保护的指标，包括制动距离、启动性能、最大噪声、怠速污染物、可靠性和耐久性。第二类是有关动力性能和经济性能的指标，包括最高车速、最低稳定车速、最低等速油耗、加速性能、滑行距离和爬坡角度。随着技术进步，摩托车的性能指标不断优化，也为摩托车的最佳使用提供了基础条件。

现代制造技术也正在孕育新型摩托车的问世。例如，宝马公司研制的自动保持平衡摩托车，其动态自动平衡系统会使操作更加精确和安全。本田公司也在研制无人驾驶摩托车。这些即将上市的新型摩托车，说明摩托车不仅没有走到其生命的尽头，反而正在走向全新的未来。

与摩托车行驶具有相关关系的燃油不断升级换代。例如，2013年，为落实国务院《大气污染防治行动计划》，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会于2013年12月18日发布了第五阶段车用汽油国家标准(简称国五车用汽油标准，下同)。该标准规定：自2018年1月1日起，在全国范围内供应国五车用汽油。2016年，国家环境保护部发布《轻型汽车污染物排放限值及测量方法(中国第六阶段)》规定，2023年7月1日起，所有销售和注册登记的轻型汽车应符合国六车用汽油标准的限值要求。汽油质量的升级换代，对减少机动车排放污染物，以及保护环境和改善空气质量都具有重要作用。如果摩托车的技术改进与高质量的燃油相匹配，摩托车对改善空气质量同样可以做出自己的贡献。

总之，摩托车性能指标国家标准的优化，摩托车燃油质量国家标准的提高，使摩托车的外观造型、安全可靠性和环境保护指标，以及有关动力性能和经济性能指标等，都将大大提升。因此，政府要利用政策调控促进摩托车产业高质量发展。

(三)让摩托车登上公路的“大雅之堂”

当道路上来来往往的摩托车对城镇交通带来一定影响的时候，与小型客车或者私人轿车相比，摩托车给人们的感觉，骑摩托车的人绝大多数是收入不丰厚、“社会地位”也并不高的普通百姓，与那些有能力购买轿车的群体相比是“弱势群体”。凡此种种理由，摩托车就是一种难登公路大雅之堂的交通运输工具。在社会上造成这种印象的因素固然很多，但骑行者能否自觉遵守交通规则，能够直接影响人们对摩托车的认知。

自觉遵守交通规则的养成，除了公众的道德自律以外，惩罚也是促使自觉遵守交通规则不可或缺的手段。例如，台湾地区对摩托车的管理主要依靠其《道路交通管理处罚条例》。该条例对摩托车行驶的许多细节做出规定，并对违反规定的处罚有详尽说明。如规定摩托车不得装置高音喇叭和产生噪声的装置物，安装者处以1 800元新台币(约合400元人民币)的罚款并没收装置物；摩托车不礼让行人，罚款 1 200～3 600元新台币(约合270～800元人民币)；停车妨碍他人行走，罚款600新台币以上(约合135元人民币)。

在中国其他交通运输工具违反交通规则的罚则已经比较明确，而对骑行摩托车违反交通规则的罚则需要不断完善。在技术方面，可以利用现代技术与设置“禁摩识别区”相配合，如“抓拍”进入禁摩识别区的摩托车、对摩托车行驶速度进行测速等。对违反交通规则的人实施惩罚，其目的是既保证公众的交通安全，又让摩托车真正成为增进社会福利的工具，而不是用来添堵添乱。

四、结语

综上所述，如果不加区别地全面禁摩，道路上的交通运输工具看似齐整，也减缓了某些路段的拥堵，但并不意味着政府禁摩的措施都是最优选择，也不能完全掩饰禁摩措施的偏差。政府的禁摩措施与公众对待禁摩的行为是一个博弈过程。当政府和公众双方对禁摩的满意度都达到了最大化，就是禁摩博弈均衡状态。

城市禁摩应该正确处理全局与局部的关系。不是在城市范围内“一刀切”式禁摩，而是要根据不同区域的实际采取精细化的措施。如果在不应该禁摩的城市区域禁摩，那么该区域公众的社会福利不仅没有得到改善，反而可能减损他们的福利。对那些一定时期内不需要禁摩的区域给予公众自由裁量权，让公众自己来决定是否更换其他交通运输工具。