设计施工总承包在一级公路改扩建项目中的应用分析

田蔚

（中铁九局集团有限公司，辽宁沈阳110000）

0 引言

2003年，设计施工总承包开始引入我国公路建设领域。近些年，随着交通运输部在全国范围大力推行，设计施工总承包得到越来越多的应用和发展。交通运输部之所以大力推广设计施工总承包，主要是因为设计施工总承包下的设计阶段与施工阶段是一个相互衔接、密切配合的有机整体，能够实现公路建设项目的全过程集成化和动态化管理。项目总承包单位提前参与进来，降低了业主单位的项目管理风险，同时激发了总承包单位的创造力和积极性。但是笔者调研发现，我国目前实施的设计施工总承包公路建设项目，在实施过程中仍然存在一些问题。以调研的某一级公路为例，分析设计施工总承包项目在实施过程中存在的问题，并提出需要改进的措施。

1 项目概况

某一级公路是国家公路运输主通道的重要组成部分，是我国西部地区“十二五”交通运输发展规划及当地城乡规划、土地利用总体规划的重点交通建设项目。路线全长53.79km，设计速度60km/h，双向4 车道，新建路段路基宽度24.5m，改扩建路段整体路基宽度为20m，局部宽度18m。本项目原本由当地政府负责建设管理，2014年12月试验段开工建设。后因种种原因，经当地政府部门同意，由当地市政府与交通运输厅协商，2016年2月，本项目建设单位与政府签订了项目的移交框架协议。2016年3月底，本项目由政府正式整体移交至建设单位，建设单位及时组建项目管理处，具体负责该一级公路的建设管理工作。2016年9月全面开工建设，2018年10月通过路基桥梁及路面交工验收，2019年6月通过交通安全设施工程验收，2019年7月正式通车运营。

1.1 项目投资及来源

该一级公路改建工程批复概算为16.2 亿元，其中资本金6.23 亿元由上级车改税补助，已经全部到位；其余资金10.9 亿元由项目法人单位通过国内银行贷款解决。

1.2 项目组织架构

该一级公路改建工程的建设法人单位下设本项目一级公路改建工程管理处，由设计单位和施工单位组成联合体负责设计施工，第三方公司作为监理单位。

2 设计施工总承包模式项目存在的主要问题分析

2.1 宏观管理方面

设计施工总承包模式处于探索阶段，顶层设计和体制建设尚未成熟，需要进一步完善。相关规范、管理办法内容较为宽泛，指导性和可操作性不强。

目前，虽然项目管理处、总承包单位、监理单位三者都具有了较为丰富的实践经验，但是这些经验尚未实现规范化、标准化、体系化。在法律法规及合同条款中，由于总承包项目在联合体成员单位之间、设计优化后权责及利益分享等方面尚没有成熟的经验及政策支持，导致利益分配上的交叉和模糊，不利于调动各参建单位的主动性[1]。

2.2 项目管理方面

本项目实行的设计施工总承包模式，是由设计、施工两家单位组成的联合体构成。两家单位都是相互独立的法人主体单位，在企业宗旨、管理体系、服务理念、财务核算等方面都有所不同，专业人员之间互不熟悉，在项目实施过程管理中的磨合期较长。

传统施工项目业主面对的是多个施工企业，而总承包项目与传统施工项目相比较，在业主与施工企业之间多了一个管理机构，即总承包项目部。理论上来讲，业主的管控对象更加单一、工作量更少。但当总承包部不能充分发挥自己的职能和优势时，不但总承包部的各项管理无法有效开展，对各个施工分部的管理也会有失控的危险。因而，业主在总承包模式下的管理责任更重[2]。

一是行政级别干扰业务管理。总承包单位各级管理人员往往都来自同一个单位或系统，受原单位行政级别的影响，在总承包部和各分部领导之间大量存在行政级别的管理倒挂现象（如总承包部的副经理，难以对行政级别高于自己的各分部经理发号施令）。二是大利益与小利益上的矛盾与冲突。各专业队伍的负责人未在总承包部担任相关职位，不参与利益分成，对总承包部安排的事情过多考虑自身经济，常常出现落实不力现象。

一个项目管理处只管理一个总承包单位，而对于管理能力弱的总承包单位，在实际工作中常常只能起到“二传手”的作用，缺乏自己的管理手段。施工单位因为一家独大，各专业分部内部施工管理之间没有对比性，因而缺乏竞争意识，没有紧迫感。

2.3 设计方面

2.3.1 施工图设计周期短，质量难以保证

传统建造模式下，业主为了压缩前期工作时间，施工图设计周期往往很短，很多项目施工图仓促交稿，施工过程中大范围进行变更。虽然实行的是单价合同，结算是以承包人实际完成的合格工程量计量，表面上看对项目总体影响不大，但实际上施工项目及数量的大幅波动对承包人的投标决策影响较大，并增大了业主的管理工作量、带来了工程投资不可控的风险。

2.3.2 工程设计深度不够，对后续施工影响较大

本项目作为以单侧拼宽为主的改扩建工程，在设计过程中遇到了许多未曾遇到的技术和标准问题，在设计阶段对这些问题估计不足，导致设计方案考虑不够全面、细致，同时设计文件中差、错、漏、碰等情况仍有发生。本项目边通车边扩建，部分路段由于渠化交通加剧原路面损坏，设计中考虑不足，使得在路面补强过程中许多路段补强结构加厚。

沿线人性化设计考虑不足。由于与沿线村民生产、生活密切相关的平交道路、灌排引渠、房前屋后处理等人性化设计缺失，致使项目建设中，征地环境问题突出。对沿线施工环境了解不够深入。在后续服务过程中，发现有许多设计方案由于建设环境、施工场地受限等原因，导致按照原设计方案难以实施，经与地方及施工方沟通后，对原设计方案进行了优化设计。

2.4 人才储备不足

由于没有经过成熟的市场磨炼，总承包方及各参建单位相对缺乏能够同时管控设计和施工单位，业务水平及综合协调能力较强的各层次人才。

3 对今后设计施工总承包模式项目建设的意见和建议

3.1 宏观管理方面

建议完善现行的公路建设市场法律法规，增加有关工程总承包条款，尽快出台公路工程项目总承包相应的配套制度和管理办法。项目业主应充分重视招标文件的编写质量、风险的划分方法，尽可能避免合同缺陷和漏洞，将合同争议、索赔风险降低到一个合理的程度。

3.2 项目管理方面

总承包单位应尽量选择独立法人。为了减少管理内耗，在实施总承包模式时，最好要求具备工程总承包（设计施工为一家法人主体单位）资质单位参与。

招标文件中应明确联合体投标时施工单位要作为牵头单位来负责，并对总承包管理单位的各专业分部提出具体要求，明确具体的项目经理和总工，并纳入统一管理。

根据《公路工程设计施工总承包管理办法》，明确了施工图设计经批准后方可组织实施。在招标文件中施工工期以及施工图设计工期设置要合理衔接。

对于设计施工总承包联合体单位，牵头单位结合项目实际进行确定。对于常规项目，建议由施工单位牵头；对于技术特别复杂的项目，建议由设计单位牵头。

强化总承包部在项目实施过程中的主导地位。总承包部为业主负责，各分部为总承包部负责，确保管理责权明晰，各司其职。

各分部任命经理、总工、工程部长、实验室主任等，应得到总承包部确定，并经业主、监理考核认可。

3.3 设计方面

加大设计深度，明确设计责任主体。设计的主体责任应重新界定，现场设计变更应由总承包部设计人员现场处理，不应再由原设计主体站（室）派设计代表。重视外业及沿线调查，强化环境问题的设计[6]。

确保设计周期，以施工图设计阶段开始的总承包项目，施工图设计周期一般应不少于3 个月。只有给总承包人合理的、足够的设计周期，才能保证施工图设计的精度与质量。

坚持动态设计，承担现场施工任务的施工分部，应将现场地形地质、施工条件、机械配置等问题及时反馈给总承包中的设计部门，便于修改方案，调整工艺，并提前做好技术的准备工作。

加强激励考核，建议将利益分成与现场设计人员挂钩，以增强设计人员的积极主动和责任意识。

4 结语

综上分析，采用设计施工总承包方式的公路建设项目应尽量选择独立法人，最好是具备工程总承包（设计施工为一家法人主体单位）的资质单位。对于设计施工总承包联合体单位，牵头单位结合项目实际进行确定。对于常规项目，建议由施工单位牵头；对于技术特别复杂的项目，建议由设计单位牵头。强化总承包部在项目实施过程中的主导地位。总承包部为业主负责，各分部为总承包部负责，确保管理责权明晰，各司其职。