营商环境市场化改进的关键

王志文 孟瓒良

（1.沈阳师范大学国际商学院，辽宁 沈阳 110034；2.美国罗格斯大学（RUTGERS UNIVERSITY））

“营商环境”这一范畴，是起源于世界银行的2002年进行的“Doing Business”项目调查。世界银行通过企业创立、建筑许可、财产登记、电力配备、信贷、投资者保护、纳税、国际贸易、合同执行和破产办理这十大指标给出对营商环境的基本判断。这些方面如果能够市场化，生产要素资源配置效率就比较高。对于投资者或对企业来说盈利的水平比较高。显然，良好的营商环境能够吸引更多的投资，对促进地方经济发展至关重要。营商环境好不好受很多因素的影响，从世界银行的这套指标体系可以做出大致的判断，而与这十个指标紧密相连的一个背景就是制度。制度性交易成本能不能降低是营商环境市场化能否成功的关键。

我国制度性交易成本的降低空间非常大。“重审批、轻监管、弱服务”等政府规制问题给市场主体在市场准入、公平竞争和有效运转等方面带来了不情愿承受的制度性交易成本。[1]因此，有必要对制度性交易成本的内涵、产生的原因及其在经济运行中的表现做认真梳理，为建设好营商环境提供政策依据。

一、制度性交易成本的内涵

制度性交易成本这个概念来源于交易成本。为什么说制度性交易成本对营商环境市场化这么重要呢？为此我们先要重温交易成本的基本含义。交易成本理论是由美国芝加哥大学教授罗纳德·科斯于1937年在《企业的性质》一文中最早提出的。直到1991年科斯教授获得诺贝尔经济学奖时，颁奖词里说他“发现并阐明了交易费用和产权在经济体制结构中的重要性及其在经济中的作用”。科斯指出交易成本包括企业签订合同而形成的契约性交易成本和运行公共制度而形成的制度性交易成本。[2]科斯提出的交易成本概念，由后来在2009年诺贝尔经济学奖得主威廉森在理论上进行了系统化构建。威廉森开创性地把交易成本的概念应用到对各种经济制度的比较和分析中。

制度性交易成本是指企业为了遵循政府的各种制度工具所带来的成本。诸如一些税收费用、融资成本，还有与沟通有关的协商与决策成本、契约成本、监督成本，也包括执行成本与转换成本等都属于制度性交易成本。[3]政府公共制度的缺位、越位、错位都可能造成制度性交易成本的上升。

制度创新是降低制度性交易成本的核心。制度创新必须根据制度产生的土壤，不能只是简单的制度照搬或制度模仿，结合国情特色，地方经济特色，因地制宜想法子才能切实解决问题，要从制度生态上考虑适应性，正确面对敏感问题，需要政府形成统一的“公共服务型”理念。减少政府对于企业经营的干预就能降低制度性交易成本，政府制定好的制度和政策就会有利于企业创新、提高供给质量、改善供给结构，最终提高全要素生产率，实现经济发展。

二、制度性交易成本产生的的原因

经济学最基本的主张是经济体系要建立市场机制，由市场通过价格机制对资源进行配置，认为市场表现出来的供求关系通过价格均衡实现买卖交换，从而能够实现资源配置的最高效率，提出了市场机制这只“看不见的手”具有自发调节的功效，认为政府干预越少资源效率配置越高，政府有职责保证市场运行正常，这也是为什么我们主张经济运行要加大市场化的经济理论依据。但是，经济学家早就提出了在市场失灵的情况下需要政府这只看的见的手来调节，这时交易成本就会上升[4]。根据这一理论，本文对制度性交易成本产生的可能原因做出以下归纳：

1.理性人失控的非理性行为

经济学研究的一个基本假设是人是理性的，理性人在市场交易时会做出理性的选择，但在交易过程中，交易人因为心里、智力、情绪等限制，可能在政策上、态度上以及行为上厚此薄彼，有偏差，这可能导致一方付出更大的成本甚至导致交易失败。

2.交易双方信息不对称

经济学家早就揭示了信息不对称可能会产生黑市交易和腐败等现象。显然交易双方中拥有较多有利信息的一方更容易获益，而那些信息少或没有信息的市场主体则无法参与交易。如果政府制定了有关企业的某一激励政策却没有充分宣传或公开渠道不畅，有一些企业可能会错过机会，而有些人得知这些消息，但可能不是最佳的企业，这就导致不公平的竞争，没有实现对企业筛选的优胜劣汰。

3.资产的专属所有权

经济学家指出企业家才能也是一种生产力，就如同科学技术一样能为社会创造财富。可见资产在不同的人手中会发挥不一样的效用。我国有公有资源的基础，特别是土地资源等为国家所有，那么由谁来使用资源发展经济，或者说能否实现所有权和经营权的妥善分离，让市场机制发挥主导作用呢？资产的专属所有权无疑会限制参与交易的企业数量和人才，必然成为制度性交易成本产生的重要原因。企业家如果达成交易进行经营，一年或几年之后在契约被终止的时候，投资于资产上的成本难以回收或很难转换其用途时，显然这容易产生沉淀成本。

4.信用与监督能否保障

参与交易的双方都要寻求各自的利益，自然会彼此封锁信息、或者不信任与怀疑，因而必然导致交易过程中的监督成本上升，从而降低经济效率。比如政府规定的中小企业贷款制度，无论是担保还是其他条件，必然会给企业带来制度性成本。如果这种监督发挥了作用，避免了企业的经济损失和信誉损失，企业的这个成本付出就是值得的，否则，就是付出增加，损失加重，得不偿失，企业不得不慎重。

5.政策不确定性和复杂性

由于客观环境等不确定性因素的存在，交易双方必须将未来的不确定性及复杂性纳入契约中，这就使得交易成本上升。政府与企业之间也是一样的，如果政府因为领导换届改变政策，或频繁调整，或下一任期不认上一任期的账，这都势必加重企业投资风险，或者间接导致投资缩减。所以说制度的不确定性和复杂性可能导致企业制度性交易成本的上升或难以达成交易。

制度性交易成本的产生也不止于以上几个方面，如果政府无法营造一个令人满意的营商环境，交易关系紧张，利益不一致，都将徒增交易困难及成本，政府的制度只有本着为企业服务，为促进资源效率提升着想，才能真正降低制度性交易成本。

三、制度性交易成本降低的基本逻辑模式

政府代表国家利益要履行职责，确保经济发展和社会进步。政府“放管服”改革就是要通过简政放权，提升政府服务职能，从而降低制度性交易成本，改进营商环境，促进企业投资和扩大经营。良好的营商环境才能有力促进市场对资源的配置，即实现营商环境向着市场化转变的改革目标。国家在进行营商环境建设中是通过“放管服”改革来降低制度性交易成本，从而改进营商环境，力争获得更多的生产要素，基本逻辑模式如图1所示。

图1 降低制度性交易成本改善营商环境的基本逻辑模式

“放管服”作为一个整体性的制度体系变革，是由顶层设计自上而下提升市场对资源配置程度的大手笔策略。“放”就是扩大市场准入之门；“管”就是促进公平的市场竞争；“服”就是减少交易环节，提升市场运作效率。因此，降低制度性交易成本是政府“放管服”改革的根本动力，“放管服”改革是政府降低制度性交易成本的基本手段[5]。

四、针对降低制度性交易成本的建议

1.持续推进政府职能转向“放管服”

制度性交易成本在我国依然存在，体现在“重审批、轻监管、弱服务”等政府规制性问题的存在，这是“降成本”任务面临的一个难题，下降的空间比较大。市场主体在市场准入、市场竞争和市场运转等环节承受着高昂的制度性交易成本[6]。为了实现营商环境的市场化，“放管服”就是要减少公共权力对市场机制的干预。改革必须深入到战略、制度和技术三个层面，战略是基础，制度是根本，技术是助推器，只有全面实施“放管服”改革才能在供给侧正真落实降成本[7]。

2.避免和监管政府职能部门和官员的寻租行为

在我国由于部分资源的所有权和经营权分离，地方官员代表政府履行所有权时，资源价格与市场定价有差别，把经营权交给谁谁就获利较多，政府官员因此容易滋生寻租行为。同时，政府对经济的干预可能造成寻租这样的非市场行为。拥有权力的官员在没有受到严格监督的情况下，难免为了满足私欲而发生寻租行为，而且随之产生的还有腐败。非理性监督产生的制度性交易成本表现为：滥收费使一些企业税收和费用相对过高；评估检测过多过滥加重了企业的负担；地方政府对市场监管存在选择性执法。不和谐的政府与企业关系因制度而扭曲，从而公平的竞争环境遭到破坏。[8]腐败是一种制度性行为，使政府本该发挥的职能“错位”，市场机制失灵，可见寻租行为的滋生和存在，确实增加了企业的制度性交易成本。[9]所以，国有资产应该依据市场定价而不是人为定价，市场化交易的竞标方式可以采纳。政策透明度和信息透明度的增加有利于避免寻租，杜绝腐败，严格的执政监管也能制约寻租行为。没有寻租事件发生也就等于制度性交易成本低下去了。因此，提升改革的持续性、稳定性、有效性和科学性，消除权力寻租的制度空间，这也是降低制度性交易成本的一个手段。

3.信息技术和互联网应用能够降低制度性交易成本

应该大力提倡建设“互联网 + 政务服务”的平台，这样能够为实体经济主体提供更多便利。如果诸多事项都能在线办理，势必减少寻求信息的成本，也能极大降交通、住宿等企业费用，从而有效减少制度性交易成本，必然也是优化了营商环境。解决信息不对称这类问题最好的办法是依靠互联网上的服务平台。在信息“堵塞”、新标准发布不及时、政策公开不到位、规范没按时更新、监管缺位等情况下，企业不仅要付出信息搜索成本、还要付出时间成本，最为不幸的是由于产品不合乎标准或不够规范而遭遇退货等损失，这都会造成资源浪费，社会成本都将连带升高。所以，政府应率先建立电子政务系统，借助云计算平台和大数据信息，使审批流程便捷畅通，通过互联网使企业注册、登记、信用等数据互联互通，努力推动非保密信息共享，更好发挥信息监管的效力，这既能打击不法行为又能扶持良好企业，为他们提升市场地位添砖加瓦[10]。

4.放手经营权让市场去配置资源

我国经济体制改革伊始就进行了所有权和经营权的分离的热切讨论和探索，把经营权交出去是政府搞活国有企业的明智选择。同样，简政放权也是激发企业竞争活力，优化营商环境的重要举措。制度性交易成本产生的根基在政府，良好的政企关系应该使市场得以发挥对资源配置的决定性作用。这样一种局面的形成有利于促进竞争，破除狭隘的地方保护主义和垄断，通过供求关系决定的价格机制实现资源效率最大化。降低因政府职能发挥不当而导致的企业制度性交易成本，促进企业的发展，突破条块分割的行政阻碍，就会带来地方经济的整体发展。

5.保持政策的稳定以减少不确定性成本

稳定的政策能够减少企业投资的风险，并且能够增加企业家投资信心和投资规模。当政府掌握着大量基础资源并有较大的处置权时，政府可以决定把公共设施建设交给谁来做，并且政府制定如何选择企业的规则。企业为了赢得合同，需要在自身能力建设和政治关联经营之间取得平衡。企业在决定投资某个行业或增加投资规模时也要考虑是否符合政府的政策导向，要争取政策带给企业的利益，如果政策经常改变，那么企业无疑要承担不确定性带来的风险。例如民营企业经常通过慈善活动、行业协会和加入政治团体等途径构建政治关联，以期获得利益和保护。我国倡导的新型政商关系的核心体现在于“清”和“亲”，提倡政府为企业服务，建设良好营商环境，促进地方经济发展，并且已经取得了一定成效和经验。

6.减少非理性监督给企业带来的制度性交易成本

非理性监督是针对理性的监督相对而言的。理性监督应该是在市场失灵时由政府的监督来促进资源的合理配置。如企业经营对环境造成了破坏，政府监管会通过税收手段、政策手段、行政手段等制约企业行为。为了确保经济正常运行和维护各方利益，政府采取必要的手段和措施实施市场监管。如果政府职员没有调查研究，玩忽职守、主观武断，这都可能导致主观的非理性行为发生，从而增加了制度性交易成本。

五、结论

要想促进营商环境市场化最关键的就是降低制度性交易成本，好的营商环境对吸引投资，集聚生产要素有着不容忽视的重要作用。好的营商环境就是制度性交易成本低的地区或国家。政府要推广互联网使用，努力完善社会信息共享系统，降低企业搜寻成本、信息成本。政府还要监督企业不法行为，加大对各类违法以及不正当竞争行为的惩戒力度，降低企业维权、打假等成本，建立公平有序的市场环境。市场经济是信用经济，信用保障是市场经济运行的前提和基础。通过价格机制和供求关系发挥市场对资源配置的决定性作用，才能提高资源利用效率。进一步推进“放管服”改革，可以有效消减制度性交易成本对经济健康发展的不利影响，从而促进良性竞争，带来高质量经济发展。