绿色发展理念下责任审计服务城乡基层治理的路径探析

张理想

【摘  要】在推进可持续发展总体战略中，坚持以绿色发展理念引导审计工作服务城乡基层治理，即全面发挥责任审计监督职责，进一步释放审计在推进国家治理体系完善和治理能力现代化中的重要保障效能，对城乡经济发展与基础社会治理进行持续性“常态体检”，为促进我国加快转变经济发展方式、优化城乡基层治理模式、实现城乡绿色可持续发展作出应有贡献。

【Abstract】In promoting the overall strategy of sustainable development， adhering to the concept of green development to guide the audit work to provide service for urban and rural grassroots governance， which is to fully play the supervision responsibility of responsible audit， to further release the important guarantee effectiveness of audit in promoting the improvement of the national governance system and modernization of governance capabilities. It carries out continuous "normal physical examination" for urban and rural economic development and basic social governance， and makes due contributions to the promotion of China's accelerated transformation of economic development pattern， optimization of urban and rural grassroots governance mode， and the realization of green and sustainable development of urban and rural areas.

【关键词】绿色发展;审計;基层治理

【Keywords】green development; audit; grassroots governance

【中图分类号】F239.45;D630                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）02-0099-03

1 引言

城乡基层治理是一项复杂的综合治理工程，需要财政、教育、文化、住建、规划、审计、公检法等多部门协同、多层次参与、多系统推进。近年来，我国城乡基层治理工作进展成效良好，城镇化规模及发展速率令世人瞩目，基层社会治理制度进行了诸多深刻变革，城乡协调发展成为推动国家经济增长的重要动力。但与此同时，城乡基层治理进程中同样面临着不少新情况、新问题，需要在发展的同时予以重视和解决。十九大报告中指出，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。坚持以绿色发展理念统筹推进城乡基层治理，就是将发展理念和政府职能转变、优化经济增长点、完善基层治理模式等系统工作统筹全盘考虑，有计划地引导城乡发展治理走向可持续发展的道路。在这一过程中，必须充分发挥审计这一国家治理工具的重要作用，将生态环境质量不断提升、国家生态环境安全不断稳固及经济社会可持续发展不断深化作为基层治理和城乡发展的目标，以环境保护审计作为审计的重点内容，进一步释放审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要保障效能，进一步促进加快转变经济发展方式和城乡基层治理模式的优化。

2 绿色发展理念与城乡基层治理的三重维度

第一，在时间维度上，二者实现了当前与长远的统一。

实现当前发展与长远发展的统一，需要以战略眼光从全局视野把握好绿色发展理念与城乡基层治理的总体脉络和发展趋势。绿色发展理念是党在结合中国特色社会主义建设实际的基础上，对于马克思主义科学发展规律、人类社会发展规律的进一步升华，是应对当前全球生态环境现状及我国经济发展新常态下统筹当前与长远发展的战略布局。绿色理念为城乡可持续发展指明了道路，同时，也在治理模式和治理理念上对城乡基层治理和国家治理产生了一系列重大影响。在绿色发展理念下，城乡基层治理工作也应该以全局视野，从国家发展战略的高度评价现阶段的基层治理模式，以能否满足城乡可持续发展作为判断依据，对基层政府管理模式、政府职能、多元化社会治理体系及治理制度等重新进行审视。从政府部门角度看，对城乡基层政府部门来说，需要将绿色发展理念真正融入基层治理和城乡发展工作中，基层治理中的政府行为要符合绿色发展理念的要求、符合人民群众长远利益的要求;从管理制度看，现行基层治理相关的法律法规要符合绿色发展理念要求，要健全绿色发展的相关扶持政策和整体规划;从生产经营行为看，生产者要把绿色理念融入产品生产和销售的各个环节当中，消费者应将绿色理念贯穿到消费行为中，监督者真正将绿色发展作为市场经济监督职能履行的价值取向。这些都是从历史发展的维度，正确认识当前与今后的发展关系，以对历史负责、对人民负责的担当和情怀将绿色发展理念融入城乡基层治理中。

第二，在价值维度上，二者实现了发展与稳定的统一。

发展与稳定的统一，是价值维度上绿色发展与城乡基层治理的一致追求。作为有机整体，改革开放以来，我国的经济体制由计划经济向市场经济过渡和转变，不断探索和完善社会主义市场经济体制，经过几代人四十多年的不懈努力，中国目前已一跃发展成为世界的第二大经济体。在这一过程中，发展与稳定的动态平衡面临着各类不断涌现新问题、新矛盾所带来的挑战，如何释放稳定作为发展催化剂的作用，又充分发挥发展作为稳定压舱石的效能，需要在把握基层治理现状和社会主义发展规律的基础上提出和践行更为科学的发展理念。面对当前经济社会发展和城乡基层治理进程中暴露的资源过度开采、生态环境恶化问题，在发展与稳定中必须从价值维度牢牢守住绿色发展的底线，实现绿色理念与城乡基层治理的统一。在决策制定阶段，要以政府政策的前瞻性和科学性作为价值追求，在绿色发展中树立国际视野和全局意识，加强对当前城乡经济发展、基层社会治理形势进行客观全面分析，增加决策讨论和制定的协商层次，真正将绿色发融入政府决策中;在决策执行阶段，将维护绿色发展大局作为基层治理的治理红线，对政府、组成部门、治理对象及社会各界在绿色发展政策的制定和落实上、生产经营活动上、财政资金使用上存在的问题及时发现和解决;在事后监督阶段，充分发挥经济审计、纪检监督、工商执法等部门作用，厘清部门职责，充分发挥经济审计、纪检监督、工商执法作为在基层部门的治理作用，为城乡绿色发展保驾护航。

第三，在治理维度上，二者实现了秩序与活力的统一。

强调秩序与活力的统一，必须以辩证思维谋划和统筹城乡基层治理工作。面对我国当前所经历的前所未有之社会变革，要保证治理维度上秩序与活力的统一，就必须在推进国家治理的总体方向下深入推进依法治国，保证社会基本秩序的持续稳定，同时，以绿色理念为引领释放经济社会的发展活力。一是把握好城乡基层治理的整体规律，将绿色理念贯穿城乡基层治理的方方面面，重点对影响生态发展的重点领域、重点部门、重点资金进行管理;二是把握好城乡基层治理的联系规律，绿色发展的现实意义在于实现经济、社会和环境的可持续发展，因此，基层治理中能否正确处理生产、生活、生态三者之间的关系至关重要，必须以联系的眼光认识城乡发展、产业发展、生态环境，激发生产关系中的主动性、积极性、创造性;三是把握好城乡基层治理的发展规律，在秩序规则下释放发展活力，就是以绿色发展理念推动产业结构调整及优化资源配置，在完善基础治理体系中逐步建立循环发展的产业体系，实现绿色发展对城乡基层治理的经济反哺。

3 绿色发展理念引导城乡基层治理的现实基础

第一，构建基层治理的决策基础。

城乡地区作为国家治理的基层单元，如何在制度承接上处理好顶层设计与基层探索的关系至关重要，推进基层社会治理现代化本身就是一个顶层设计与基层探索不断实施与完善的过程。绿色发展理念是党治国理政经验的新概括，也是对中国特色社會主义理论的创新，以绿色理念引导的城乡基层治理作为新时代国家治理的新命题没有成例可循。因此，必须在承接顶层设计的同时结合城乡治理实际进行基层实践，因地制宜科学制定政府决策，发挥绿色发展理念对城乡基层治理的引导作用，重点解决资源短缺、环境污染、生态退化等问题。

第二，构建基层治理的执行基础。

绿色理念引导下的城乡基层治理工程涉及功能区划、植被涵养、污染整治、资源保护、产业调整等，参与主体涵盖政府监管部门、市场参与者、城乡居民等，主体多元、涉及面广、治理环节多。因此，要注重城乡基层治理中各项措施执行反馈的有效性，把控各领域、各环节、各主体之间的关联性，构建由政府牵头、各部门齐抓共管、社会多元参与的综合治理模式，通过加强对源头预防与过程监管的密切衔接，协同推进资源开发、环境治理、绿色供给，实现社会各界生产方式、生活方式、消费方式的绿色转变。同时，加大对污染防治专项资金征收、管理和使用情况的审计力度，核查排污费核定、征收、预算安排、拨付、结存结转等基本情况是否存在少核定、不核定、减免缓征和挤占挪用截留等方面的问题，各级财政投入的各类污染防治专项资金规模、构成以及拨付、使用、结存及资金使用效益等情况，对踩“红线”、越“底线”行为坚决打击，严防出现“破窗效应”。

第三，构建基层治理的制度基础。

发挥好城乡基层治理的末端治理效果，必须统筹发挥约束监管与激励引导的协同作用，形成长效机制。一是严格执法监督，建立源头严防、过程严管、违法严查，覆盖城乡领域、各行业、全过程的治理体系及监管流程，以齐全的评价指标、合理的产业政策、完善的法治体系、严格的刚性约束保障基层治理的法治效果;二是注重激励引导，通过税收调节、财政补贴、专项信贷等经济政策工具，进一步健全和优化绿色发展治理机制，引导市场主体向绿色生产和绿色消费倾斜，调动绿色理念引导基层治理的积极性。

4 绿色发展理念下责任审计服务城乡基层治理的实践路径

第一，围绕关键少数，筑牢责任审计服务城乡基层治理的决策基础。

只有实行最严格的制度、最严密的法制，才能为生态文明建设提供可靠保障。要加强对污染整治、资源保护、产业调整等方面重大政策的跟踪审计，及时发现和解决政策执行过程中出现的问题。同时，进一步完善领导干部自然资源资产离任审计制度，从责任审计反向推动领导干部固化绿色发展意识养成、尽职履职，以审计的震慑作用和查究作用规范和惩处领导干部违法行为，更好发挥审计在城乡基层治理中的重要保障作用。

第二，加强刚性约束，筑牢责任审计服务城乡基层治理的执行基础。

要发挥责任审计的刚性约束作用，重点对环境影响评价审批平台、环境执法检查案卷、污染事件举报台账、环境监察台账、环境信访台账、重大疑难环境问题处理处置记录、会议纪要、领导批示、上级环保部门督办件等资料进行认真核查，通过审计调查确定当地重点企业、重点建设项目履行环境影响评价手续情况，核实是否存在未严格执行环境影响评价报告中提出的整改意见和建议、未经环境影响评价就开工建设等方面的问题，加快建立和完善企业“黑名单”制度，对纳入“黑名单”的企业按要求严格完成整改任务、规范企业环境管理行为。

第三，完善长效监管，筑牢责任审计服务城乡基层治理的制度基础。

将制度优势转化为治理效能，是审计有效服务城乡基层治理的关键环节。一是完善生态环境保护审计结果公开制度，推进信息公开，发挥好社会舆论和公众的监督、问责及警示力量，形成社会各界关注审计、热心监督的浓厚氛围;二是完善生态环境保护审计结果运用制度，要将环境保护审计结果与领导人员管理任用紧密结合，把环境保护责任审计的结果与其他硬性考核指标等同考虑，作为领导提拔任免和晋升的重要依据，促进各级领导干部自觉将绿色发展作为城乡发展及基层治理的指导理念，把各项国家生态文明建设政策和制度落到实际施政行为中。

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