成都市生活垃圾分类治理政策执行研究——基于史密斯的政策执行过程模型

王巡华

(西南民族大学，成都 610041)

前 言

垃圾分类是指按照特定标准对生活垃圾进行分类储存、投放和搬运，并转变为公共资源的一系列活动。习近平总书记在2019年6月3日对垃圾分类工作作出重要指示，要求我们必须养成垃圾分类的好习惯。成都作为经济迅速发展的新一线城市，拥有1 633万常住人口，在经济高速发展的背后，一个严峻的问题亟待解决：成都已成为西部地区最大的“垃圾生产城”，产生的垃圾总量位居四川第一、全国第五，并且以每年10%的速度递增。为解决这一问题，成都市政府从2015年开始出台了一系列关于治理城市生活垃圾的政策，积极开展城市生活垃圾分类治理工作，取得了一定的成效，但是相关公共政策在执行过程中依然存在许多问题值得我们深思。

1 理论框架

我国著名公共管理学家陈振明教授在其《政策科学》一书中指出政策执行是执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程[1]。政策执行作为实现政策目标的基本途径和检验政策是否正确的唯一标准，在政策执行过程中发挥着至关重要的作用。一项政策只有得到有效执行才有意义。实践证明，许多政策在实施过程中会受各种干扰因素影响，难以达到预期效果。因此研究影响政策执行的因素有助于保证政策有效执行。

1.1 传统的公共政策执行研究途径

政策执行研究是以1973年《执行》一书的出版作为标志。上世纪七八十年代，“执行运动”在以美国为主要代表的西方公共政策研究领域掀起了一股热潮。其中“自上而下”(top—bottom或top—down)途径、“自下而上”(bottom—top或bottom—up)途径、“政策/行动连续统”(policy/action continue)途径和工具选择(instrument—choice)途径成为当时研究政策执行的主要途径。

1.2 史密斯的政策执行过程模型

史密斯(T.B.Smith)作为最早研究影响政策执行因素并构建过程模型的学者，在1973年发表的《政策执行过程》一文中最早提出影响政策执行的四大因素，并描述了政策执行过程模型，如下图。

图 T.史密斯政策执行过程模型

2 成都市生活垃圾分类治理政策执行过程分析

2.1 政策宣传

政策宣传是执行过程的起始环节，有效的政策宣传有助于统一执行人员的思想认识，帮助执行者更清晰地认识政策本身和需要采取的具体措施。灵活运用各种宣传手段和工具，宣扬政策的意义、目标、方法和步骤，可以为有效的政策执行奠定坚实的基础。尽管成都市政府在推进生活垃圾分类治理宣传方面下了苦功夫，在《成都市生活垃圾分类实施方案(2018—2020年)》文件中明确提出制定生活垃圾分类宣传行动计划，全方位开展生活垃圾分类知识普及工作[2]。但是由于许多外在因素的影响，政策的宣传效果不尽人意，难以达到宣传的目的。据四川居民生活垃圾分类意识专项调查报告结果显示:成都市仅有17.4%的受访居民认为垃圾分类宣传教育做得“非常好”或“较好”[3]。

2.2 政策分解

一般情况下，最初推出一项政策时，仅仅指出了实现政策目标的基本方法。需要推出明确的政策执行“路线图”，对总体目标进行详细分解，最终使政策得到有效执行。成都市生活垃圾分类治理紧紧围绕新时代“三步走”战略目标，预计到2020年底，餐厨垃圾处理能力达1 000t/d以上，生活垃圾焚烧处理能力达1.8万t/d以上，基本实现原生生活垃圾零填埋。将该总目标分解为年度目标，具体的年度目标制定情况如下表。

表 2018～2020年成都市生活垃圾分类年度目标

续表1

2.3 政策监督

成都市政府规范监督考评机制。首先建立生活垃圾分类治理监督体系，主要包括：政府依法监督、社会公众参与监督和第三方监督等方式，健全市县乡三级监督检查机制。通过全过程综合监督体系，强化日常监督力度。其次将垃圾分类治理工作作为政府工作绩效考核的指标之一，定期开展垃圾分类治理质量评估，全市通报治理成效和情况。此外将垃圾分类治理工作纳入最美街道评选指标。通过上述3种方式，确保政策有效执行。由此可见，具体的政策监督工作是具有实际操作性的，并且具有客观真实性。

2.4 政策评估

2019年6月25日，成都市第十七届人大常务委员会第十一次会议听取了关于《成都市生活垃圾管理条例(草案)》的有关说明。这意味着成都成为继上海之后又一个通过人大立法方式强制垃圾分类的城市。由此，成都正式加入强制垃圾分类的队列，成都市生活垃圾分类政策取得的成效需要进一步进行评估。

3 用史密斯的政策执行过程模型分析政策执行中的问题

根据史密斯的政策执行过程模型，我们知道影响政策执行效果的因素主要包括：理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素[4]，运用史密斯的政策执行过程模型分析成都市生活垃圾分类治理政策执行应从以上4个因素入手[5]，具体分析如下：

3.1 政策本身的问题

从公共管理学的角度分析，许多政策在执行过程中难以达到预期目标。这与政策本身的缺陷有着密不可分的关系，因此分析政策本身对政策执行的影响有助于制定科学合理的政策。当前成都市发布的系列关于生活垃圾分类治理的政策缺乏具体明确性，仅提出大致的政策目标，缺乏可以通过定量分析进行可以比较和衡量的执行步骤。在分类回收体系建立方面，缺少标准的技术处理手段和规范的流程；在分类收集管理方面，缺少回收补贴政策和可回收物品详细目录清单；在分类运输管理方面，缺少运输等工作定价标准等。如果政策本身的内容含糊不清，界限模糊，政策执行人员则难以执行，容易出现随意变通的情况。其次生活垃圾分类治理相关制度在法律层面上鲜有涉及，缺乏相应的法律规范[6]。

3.2 执行机构方面的问题

3.2.1 执行机构间的沟通与协调。

及时有效的沟通是政策成功执行的重要条件，在执行过程中发挥着重要作用，有助于各级组织成员随时保持信息交流和传递，使其对政策目标有统一明确的认识。从纵向沟通来看，良好的沟通能使执行者准确的了解上级机构对政策的解释；上级机构对政策执行情况的反馈也通过该渠道获得。从横向沟通来看，一项政策发布后往往需要多个组织和众多执行人员分工合作，他们在执行政策过程中不可避免会产生意见分歧，及时沟通能消除意见分歧，保障政策高效执行。

3.2.2 执行人员的素质和工作态度。

2019年5月7日，成都市成立全国首批地方性专业化生活垃圾分类工作机构—成都市生活垃圾分类管理服务中心[7]。服务中心成立是成都市生活垃圾分类工作重大体制创新和制度保障，是成都向精细化、专业化、产业化发展的重要标志。生活垃圾分类虽然成都市设有专职机构，安排专业人员从事相关工作。但是政策执行人员的思想认识、知识储备、职业素质对政策执行效果有至关重要的影响。政策执行者缺乏专业培训，对需要执行的政策领悟不透，容易导致政策在宣传和执行过程中出现偏差，政策执行效果欠佳。

3.2.3 目标群体方面的问题

目标群体对政策的理解以及做出的反应也会对政策的执行效果产生直接影响，存在居民参与垃圾分类的过程中民众难以理解不断细化和调整的政策法规和多种改进政策的推进和落实难以得到所有民众的配合等问题[3]。据2019年8月7日四川社情民意调查网关于四川居民生活垃圾分类意识专项调查报告结果显示：受访居民辨识可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾的准确率分别为13.0%、14.4%、20.5%，总体辨识准确率仅为1.4%；日常生活中，表示生活垃圾做到了按要求分类投放、分类收集、分类运输的受访居民分别占12.1%、4.4%和12.1%[8]。反映出成都市生活垃圾分类治理政策执行过程中存在以下问题：首先，目标群体即成都市全体居民对相关政策知晓率较低，主动参与程度不高。其次，目标群体的行为很难受到监督，自律性不高，许多人认为环保是政府和环保部门的职责，和自己关联度较低，缺乏主动垃圾分类的意识。最后目标群体垃圾分类治理的知识储备不足，缺乏执行垃圾分类的能力，没有接受专业系统的训练，平时也缺乏接收相关信息的渠道。这些问题的存在使得成都市生活垃圾分类治理政策执行效果大打折扣。

3.2.4 政策环境方面的问题

任何一项政策在执行过程中都会受所处环境的影响和制约，政策的有效执行依赖适宜的政治、经济和社会环境。由于目前关于垃圾分类政策执行方面的法律缺失，没有一部正式的垃圾处理法律，政治资源匮乏；经济上基础配套设施不到位，垃圾分类处置能力不足，需要为垃圾分类投入更多的经济资源，优化经济环境；社会关注力度不够，虽然当下生活垃圾分类治理话题已经成为社会热点话题，但是目标群体对背后的价值观念不甚了解，只有投入更多的关注力度，使目标群体真正认识到背后的价值和意义，才能有效提高政策执行效果。

4 完善生活垃圾分类治理政策执行的途径

4.1 完善政策内容

完善政策内容首先需要国家制定垃圾分类治理相关法律法规、规章制度。从立法上保障生活垃圾分类治理政策有效推进和执行，并且通过立法规定政府、企业、第三方组织、居民等不同主体的职能职责，明确各主体的权利义务，完善监督考核机制和激励处罚机制，从制度层面规范城市生活垃圾分类治理管理体制，保证政策的正确性、具体明确性、资源充足性。

4.2 增强政策执行机构的执行力

4.2.1 增强政策执行人员对政策的认知度

政策方案不可能自发的被接受和执行，需要通过组织政策学习，使政策执行人员对政策有所了解，尤其是了解政策的价值、内容、目标和实施方法。通过对政策深入系统学习，更好地领悟政策精神，明确政策内容，把握政策制定的现实依据，才能使执行人员在执行过程中更好完成任务，并通过理论考试和实际执行过程等考核方式检验执行机构人员的宣传、学习成果。

4.2.2 提高政策执行人员的专业素养

政策执行人员应该主动学习，提升知识储备，提高业务执行能力。一方面，政府应该进一步完善公职人员培养制度，通过参加业务水平培训、技能大赛等途径提升公职人员自身素质。此外，作为政策执行人员，应该主动学习业务知识，了解政策内容，自觉提升执行能力。此外，政策执行人员要明确自身任务，有责任心，勇于承担责任。以身作则，自觉维护政策执行人员的良好形象。

4.2.3 增强执行机构组织间的沟通与协调

成都市生活垃圾分类管理服务中心作为成都市生垃圾分类治理的主管部门，除了完成自己的工作业务以外，还应该加强与上级管理单位、下级执行单位、社区等横向政策执行组织之间的沟通和协调，达成共识，保证整体目标一致性。不仅要将本单位职能工作做好，还要与社区等相关组织做好对接，做到各司其职、协同发力，增强各执行机构的凝聚力、执行力。

4.2.4 促进生活垃圾分类治理“三化”发展

目前，成都市生活垃圾分类治理正在努力朝着精细化、专业化、产业化转型发展。我国垃圾分类治理主要采取的仍然是政府主导方式，市场化程度依然较低。促进生活垃圾分类治理产业化发展一方面可以缓解财政压力，另一方面可以发挥市场优势，活跃市场经济。例如鼓励企业建造垃圾焚烧供热发电厂，在利益驱使下，鼓励市场加入到生活垃圾分类治理的队伍中来，投入企业资金，对生活垃圾进行分类处理的同时还可以创造经济利益和就业岗位，缓解政府压力。

4.3 调动目标群体积极性

垃圾分类治理政策有效执行离不开生活在这个区域的每一个居民，要保证政策得到有效执行，就不得不调动目标群体成员的积极性。一方面，垃圾分类政策执行要取得成效必须采取强制手段，加大惩处力度，监督机制在垃圾分类的早期，对于指导居民正确投放分好类的垃圾具有积极的指导作用[9],让每个目标群体意识到垃圾分类是每一个居民应尽的责任和义务。更重要的是政府要加强引导、宣传和教育，使每一个目标群体变被动为主动，自觉履行政府颁布的公共政策，让垃圾分类变成习惯。这需要长时间的培养大家的环保意识和观念，意识到垃圾分类要想取得成效需要大家人人参与的重要性。另一方面，需要普及垃圾分类和环保知识，提升政策执行可操作性和分类行为有效性。据调查发现，成都市受访居民中，表示愿意配合生活垃圾分类治理工作的人数占总人数的77.8%。成都市全面推行生活垃圾分类政策能够得到了广大群众的支持和认可，因此政府应该致力于为居民提供学习垃圾分类知识的途径，调动大家的积极性和主动性。例如可以通过针对不同年龄段的群众推广不同的宣传方式：通过学校课堂教育等途径向中小学生宣传垃圾分类知识；通过“网络媒体”“微信、微博等常用APP”的途径向年轻人推送垃圾分类常识；通过“电视广播”“手机短信”“单位、社区宣传栏”等途径来向中老年人推广垃圾分类知识。使居民在垃圾分类政策执行的过程中做到“有心无力”向“有心有力有效”的转变。

4.4 优化政策执行环境

4.4.1 优化政治环境

加强政府对生活垃圾分类治理政策执行的重视程度，吸引更多政治家的关注，打造良好的政治环境。根据十九大报告和《十三五规划》对生态文明建设的要求，通过设计完善的制度保障生活垃圾分类政策的有效执行，在党中央的高度重视，和人民群众的密切关注下，优化生活垃圾分类政策执行的政治环境势在必行。

4.4.2 优化经济环境

加强基础设施建设，创造良好的经济环境。增加资金投入，促进科学技术创新，培养专业技术人才，将垃圾分类治理高科技手段应用到现实生活中，例如：加快推进“互联网+”鼓励回收新模式，推广置换“高大上”的智能垃圾分类设备，提升处理能力和再利用能力，加快推进垃圾分类治理政策。

4.4.3 优化社会环境

通过发挥媒体和互联网的作用，营造积极的社会环境。成都市生活垃圾分类意向调研结果显示高达70%的人觉得垃圾分类势在必行，发挥媒体的宣传引导作用、垃圾分类知识科普作用让居民更多渠道的了解垃圾分类政策，学习垃圾分类常识，理解垃圾分类深刻内涵，为全民参与垃圾分类政策执行活动打下坚实基础。