河长制背景下流域协同治理问题探讨——基于共容利益理论

卫雪晴

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 问题的提出

1.1 河长制概述

所谓河长制，是指在我国的省、市、县、乡四级设立河长，由他们担负组织和领导相应河湖的治理及保护职责，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管六大任务。自2007年江苏省无锡市太湖流域真正意义上实现了河长制水环境综合管理模式以来，河长制作为水环境治理手段的一次成功创新大面积被推广至全国，截止2018年6月底，全国31个省(自治区、直辖市)已完成河长制的全面落成[1]。

河长制的蓬勃发展使我国水环境治理进入了一个新的层面，逐步扎根在我国流域治理的结构、过程等各方面，不仅在实践中延伸出了更加因地制宜的管理模式，也引发了学术界的广泛关注和研究。综合来看，目前我国学术界对河长制的探讨主要集中在对河长制的制度逻辑运行、政策扩散、绩效评估、困境问题等方面。尽管河长制从制度上具有十分重要的研究意义，但仅仅关注制度本身是不够的，更需要将河长制置于其作用背景即流域水环境之中加以分析，使其不断优化，成为维护我国水资源生态健康的坚实举措。

1.2 河长制与流域协同治理间的裂痕

我国流域治理主要以属地划分和分级管理原则为准绳，将流域自上而下逐级切割，将河流治理职责落实到地方具体的党政负责人身上，形成了由不同层级地方政府河长负责的流域单元[2]。河长制的建立本质上是流域分级分段管理的延伸，尽管具有权责到人、治污高效的优势，但同时具有明显的权力制度特征，使其存在实践上的灰色地带。

一方面，横向协同治理存在裂痕。我国《水法》在考虑流域整体性的基础上明确提出我国对水资源实施流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但与此同时，河长制的推行更侧重在属地治理方面，使得流域内不同区域间存在一定的利益冲突；而这种冲突在水污染治理方面表现最为突出，当同一条河流流经不同行政区域时，各级河长作为不同地方政府水环境管理的代表人就存在广泛的利益博弈，上游河长的治污效果直接影响下游河长的治理工作，如果上游放松管理、促其污染向下游转移，不仅会使下游治理结果事倍功半，还会加剧整个流域的治污成本。而在现实中，由于GDP是考核地方政绩和官员政绩的重要标准，一些河长出于“官本位”思想，往往会选择更利于当地经济发展的策略，长期以往，下游地区河长的治污动力受损，河长制的“最后一公里”将名存实亡。此外，由于行政区域的划分，使得处于同一流域不同行政区域的河长之间的信息交换相对封闭，往往造成资源要素的配置缺失、重叠或无效，呈现出流域治理碎片化的局面，不利于帕累托最优的实现。

另一方面，纵向协同治理存在裂痕。河长制在制度设计过程中从上而下实现“首长承包制”，意味着作为河长的各级党政主要领导人能够对流域上“条块分割”和职能上“各自为政”的下属职能部门的权责实施相当程度的自由干预和自主问责，存在极大的“人治”隐患。由于此利益纠葛，下级难以公正地为上级进行水环境治理考评，而上级为了逃避承担连带责任也难以保证对下级考评的公正性。“河长问责制”变成了行政体制内部的“自考”，使得纵向部门间的协同治理、互相监督变成了协作修饰与作假。

2 共容利益理论在河长制背景下流域协同治理的应用

公共选择理论学派的代表人物曼瑟尔·奥尔森认为，相容利益和排他性利益同时存在于集体利益之中，对排他性利益的追求会使得集体行动难以为继；当一个集团中人数超过一定规模，或者并无强制性等手段管控集团内成员的行为，有理性的、寻求自我利益的个人则会放弃完成他们相容利益，而采取所谓的“搭便车”行为。直至当排他性利益超过相容利益时，集团内会形成不同的小集团或个体，奥尔森称之为分利集团，他们追求瓜分集体利益而不是促进集体利益的增长，将行为重心放置在分蛋糕而非做蛋糕上。共容利益理论则是建立在利益集团的概念之上，奥尔森在《权力与繁荣》一书中提出“理性地追求自身利益的个人或拥有凝聚力的组织, 如果能够获得特定社会总产出增长量中相当大的部分, 同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失, 则他们在此社会中便拥有了共容利益”[3]。共容利益用其潜在的风险给利益相关者以内在动力，激励或迫使他们抑制自利、分利行为，关注集体产出的长期稳固增长。

奥尔森对共容利益理论的阐释，极易让人作这样的解释：当集体中共容利益存在时,理性的利益相关者或组织为了获得更多的利益、规避高额损失，就一定会致力于促成该团体总产出的增长。但是，在现实情况中,存有共容利益仅仅只是促成集体产出的充分条件；由于集体中各利益主体存在着经济地位、时空位置、观念立场上的差异，利益博弈结构也愈发复杂，因而导致了拥有共容利益并不必然促进集体产出增长的事实。

2.1 流域治理的共容利益：以水污染治理为例

流域作为水系的集水区，是具有整体功能的复杂动态生态系统；流域水环境具有环境资源和经济资源双重属性，它是介于私人物品和纯公共物品之间的准公共物品。

首先，流域水污染具有外部性。在我国，流域进行了行政区域意义上的划分，但其跨界流动、污染自然累积的基本特点并未改变。当上、下游，左、右岸，干、支流之间有任何一处发生质量或性状上的变化，其余各处并不会根据行政区划而变换其自然法则，整个流域循环系统都会发生相应的改变，呈现出明显的跨域特性和外部性特征。

其次，流域水污染作为物品具有消费的非竞争性和受益的排他性。流域水环境的治理成果无差别地提供给各主体消费，但由于流域水环境自然属性的存在，水污染治理成本极高，政府、企业、公众任何一方想要独立完成流域水污染的治理，都会陷入单一主体难以克服的困境，因此受益的排他性是基于治理成本的巨额化而存在的[4]。

因此，尽管流域水环境行政区域的划分使得单一政府可以选择采取“搭便车”的行为坐享良好水环境的收益，使下游邻近地区承担污染物的治理成本，但从长远来看，流域水环境的跨域特性和外部性会使得整个流域生态系统逐步发生变化，最终影响上游地区，造成无可挽回的损失[5]。

针对流域内跨界水污染问题，流域内每个区域都无法独善其身，只有上、中、下游地区对水环境进行合理的经济开发和保护治理，改善整个水生态，才能形成区域环境系统的良性循环，长期不断优化流域内各地区水环境。从这个意义上说，流域水污染治理的共容利益可以简化认为是上、下游地区可持续利用流域水资源[6]。

2.2 河长制下流域协同治理的利益主体及其利益分析

在流域水污染治理中，其利益相关者不甚其广，详细涉及到中央政府、流域各区域地方政府、企业、居民等多个主体。鉴于本文研究基于河长制背景之下，因此笔者仅对上、下游河长进行分析。流域上、下游河长是地方河流污染治理主体，承接主要的水污染管理职责，其相关的价值取向和行为选择直接影响了当地水环境的治理情况。

河长作为地方政府具体落实到水环境治理方面的代表，应从地方政府和地方全体成员的利益出发，保护好当地河湖优良水质和解决已存在的水污染问题，但正如奥尔森所说，“政府的所有行为并不总是促进社会财富的增长”。由于河长既是代表政府机构进行水环境治理的管理者，同时也是地方政府中的一名工作人员，公、私双重角色的扮演同样带来了双重利益的选择。刚性的行政边界与水生态环境负外部性之间的冲突，加剧了上、下游河长间的协作矛盾。一方面，工作性质要求河长们拥有大局观念，考虑流域水环境整体的治理状况，如水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，促使水环境质量的整体提升为城市带来更多的发展机遇，提升居民的幸福感和获得感；另一方面，作为政府机构内部的成员之一，具有如绩效考核、升职加薪等自身对政绩方面的利益追求，上级政府对当地水环境治理的认可度将直接反映个人的政绩表现。因此，可以将河长们的利益通过当地居民的认可度(TR)和上级政府对当地政府水环境治理的认可度(TC)来简要表示。

2.3 共容利益视角下的博弈结构分析

假设流域水生态系统上、下游各有一名河长在“谁利用谁补偿，谁污染谁治理”的原则下代表上、下游地方政府承担相应的水环境污染治理职责，由于所在区域不同，他们出于不同利益考虑可以选择合作和不合作两种方式。

从上游地区河长的角度上来说，当其选择不合作即消极治污时，上游局部污染物通过径流转移至下游地区，上游地区水污染状况必然获得了相应的缓解，其河长可以将治污成本放置短期见效的水环境管理工作中去，提升即时可见的水环境形象，从而提高居民认可度，但却面临着上级政府处罚的风险，损失了下游地区对上游的生态补偿(C)的同时还要对下游水域付污染赔偿(D)，并从长期看不利于水环境的发展；反之，当上游河长选择合作即积极治污时，可以获得下游地区的生态补偿、上级政府对水质的认可等，但面临的是长期投入治理，当地水环境形象及居民认可度难以在短时间内提高。此外，由于上游地区多为欠发达地区，因此地方政府更倾向于对经济建设的发展，导致上游河长们对治污工作的态度也有所倾斜，更强调短期获得回报，以此快速提升地方形象。

针对下游地区河长来说，在上游河长采取了流域水环境保护策略的情况下，其选择不予合作，即不支付上游生态补偿。在这种情况下，下游河长将免费获取水污染程度的降低，并可以将资源投入用作他处，但同时也会促使上游地区失去进行水污染治理动力，进而加剧下游水污染程度，并承受上级政府对下游不作为的惩罚。然而，因为下游地区资源更加充沛、发展情况更好，所以对生态环境的要求也相对较高，如果上、下游河长采取不合作策略致使水环境质量降低，将使得下游地区居民满意度降低，影响地区发展和地方政府形象。

当上、下游地区河长都选择合作时，上游河长的收益可以用TC+C-TR1表示，下游河长的收益可以用TC+TR2-C来表示；当上、下游河长都不合作时，其收益分别为TR1-TC和-TR2-TC；当上游河长采取合作策略，而下游河长不合作时，前者收益为TC-TR1，后者收益为TR2-TC；当上游河长采取不合作策略，而下游河长合作时，则上、下游河长的收益分别为C+TR1-TC-D、D+TC- TR2-C。

表 上、下游河长的可选策略

由上表可以看出，要想使理性的上、下游河长选择的策略互惠互利，在实现双方共容利益的基础上，保证双方在合作过程中能够实现各自利益最大化，就必须要在利益博弈的支付结构上满足合作收益大于不合作收益，进而规避双方的套利倾向，即满足TC+C-TR1> C+TR1-TC-D且TC+TR2-C> TR2-TC。当生态补偿处于合理范围时，下游河长在不侵害自身权利的情况下倾向于采取合作策略，但当上游无须因污染转移对下游进行经济赔偿时，上游更愿意采取不合作。如果上级政府不惩处下游河长不作为的行为，或当地居民对下游水环境持忽视态度，则下游河长很可能采取不合作策略来“搭便车”。故此，在上、下游河长的策略选择过程中，生态补偿、居民的态度、水污染赔偿额、上级政府的认可这4个参数合力决定着他们的行为取向。

3 河长制背景下促进流域协同治理的策略

河长制作为我国水环境治理的重要制度创新，极大程度上消除了我国“九龙治水”的混乱局面[7]，对我国生态环境保护无疑产生了巨大的前进意义，但在流域协同治理方面仍存在许多问题需要解决。未来，河长制的创新应当不断延续，强化共容利益、降低交易成本和交易风险。

3.1 强化河长制背景下流域协同治理收益

3.1.1 促进跨界水污染生态补偿与经济赔偿机制市场化

科斯定律认为，在某些条件下，经济的外部性或非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，进而获得帕累托最优。河长作为其所在流域的代理人，通过协商谈判确立横向的生态补偿机制与经济赔偿机制是解决跨界水污染治理问题的关键。针对牵涉主体较少的中小流域，上、下游河长可通过一对一协商的方式就补偿和赔偿事宜达成共识；针对主体众多的大型流域，尤其是跨越多个地区的流域，一对一的谈判显然并不适用，而应考虑引入市场机制，使生态补偿机制与经济赔偿机制成为一种可持续发展的资金管理机制为流域治理服务。具体来说，就是动员和激励流域内所涉及的地方政府和社会组织集中投入一部分发展基金[8]，使其成为生态补偿机制的初期资金来源，在各地方政府和社会组织的监管下，当有不达标水质出现时，进行惩罚性的经济赔偿，弥补发展基金的损失，同时中央政府可根据流域治理情况及时对发展基金进行财政补充维持其健康运转。

3.1.2 建立健全跨域协同治理激励制度

“理性”河长之间利益不相容的现实是导致消极治理甚至是“公地悲剧”发生的根本原因。以正式的激励制度强化河长间的协同动机，对主动进行合作的河长按照协同过程和成效给予物质及精神奖励，对消极治理、不加配合的河长进行通报惩处，使地方政府自身的声誉、信任等与跨域治水成效相挂钩，促进跨域河长间为了维护地方利益而采取合作策略。并且，针对积极合作的河长要赋予相应的权力，使其不仅能跨行政区域进行资源的调配，更能够在纵向层级上得到相关的支持。

3.2 建立正式协作治理规范以降低交易风险

3.2.1 加快建设跨域河长协同治理制度

通过法制建设促使河长们建立这样一种共识，即水环境治理的整体性要求分散化治理主体之间的协同[9]，正确树立河长在水环境治理中的角色定位。河长们在做好一段一长、分段负责的同时，也应当考虑到相关流域上下游、左右岸、干支流的状况，与上下级河长、同流域不同地区河长建立协同治理意识。并在合理赋权于河长的同时，通过正式的规章制度对协同治理的内容进行规定，落实多主体参与的权责分配，减少合作信用和协调问题带来的交易风险。

3.2.2 促进河长绩效评估制度科学化

目前，河长制要求将水治理责权赋予地方政府的主要领导人，客观上使得河长制的考核制度存在相当大的自主权，造成出现河长本身就是设定考核规则的管理者的漏洞。同时，河长的政绩作为地方政府的政绩之一，层级制的考核方式在地方政府内部极易产生“官官相护”的腐败现象，使跨域河长间的协作存在欺瞒和背叛的风险。此外，对水环境治理的考核着重短期成效而忽视跟踪评价，结果导向的考核标准与环境治理的长期性不相适应，促使河长治水眼光局限在当下，难以关注长远收益。

合理的河长政绩考核制度首先应对即时治理成效进行公开考评，增强考核的透明化程度；其次要关注河长在治水过程中的投入及后期水质的反弹情况；重视从流域整体治理成效进行考评，实行跨界巡河考核制度，对同一流域不同区域的河长实行互查，促进上下游河长的相互监督。同时针对地方政府纵向层级上的考核，应采取匿名考评制度，减少因权力纠葛带来的不公正结果，并引入第三方考评机制，保障考核结果的客观性。

3.3 构建多方联动的流域治理网络以减少交易成本

3.3.1 完善信息共享平台建设

进一步加强河长间的信息共享力度[10]，建立更全面、综合、智能的信息共享平台。当前，信息化、技术化建设已成为提升跨地区跨部门合作的有效手段，但大多仅停留在信息公示层面，没有充分实现信息的交流、互换和共享。为此，要加快完善信息共享平台的功能，实现信息监测、信息展示、信息分析、信息交流一体化，消除水环境治理因行政壁垒带来的独立性和封闭性，降低合作进程中的信息交易成本。

3.3.2 发挥社会主体的补充力量

流域治理不但是各级河长的职责，也是流域内每个成员、组织应该共同关注的话题。社会力量的支持不仅能够帮助降低跨域治理过程中的监督成本和实施成本，而且也促进了河长对流域治理工作的重视。

首先，提升公众参与水环境治理的意识，营造公众参与流域治理的社会氛围。由于个人的信仰和意识受到外部环境的影响并且具有时滞性，因此营造共同监管水环境治理工作的社会氛围是十分必要的。从立法层面将公众对流域治理的满意度纳入河长绩效考评指标，使公众明确参与流域治理是自身的权利和义务，受到国家法律的认可和保护，并对河长制的发展具有十足的意义。

其次，完善水环境治理信息公开制度，并在社区内开展相关的河长制知识宣讲和培训、座谈会、听证会等，提升公众参与监管的能力，使其能够对河长开展的工作进行真正的监督，打破参与壁垒。

再次，建立促进公众参与的激励机制，以精神激励为主辅以物质奖励的方式对主动进行水环境质量监督、提议的公众进行表彰，提升公众参与水环境保护的积极性。

最后，环保社会组织作为补充地方政府水环境治理的重要力量，需要加大培育力度。环保社会组织是流域治理体系中不可或缺的桥梁和纽带，衔接着政府、企业和公众等多个主体。地方政府应当大力支持环保社会组织的发展，使其成为政府进行水环境治理的战略合作伙伴，发挥其卓著的宣传引导和监督功能，使流域治理网络更加严密。