优化双城经济圈产业功能定位 打造新型城镇化发展标杆

陈迎春

“十四五”时期，成渝地区双城经济圈建设迎来关键机遇期。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在“推进以人为核心的新型城镇化”一节中，唯一明确涉及具体区域的发展任务就是“推进成渝地区双城经济圈建设”，并且与“建设现代化都市圈”和“推进以县城为重要载体的城镇化建设”编列在一起，为双城经济圈建设赋予了多个层次的城镇化任务。贯彻落实党中央战略部署，在成渝地区双城经济圈建设中探索不同层次的新型城镇化发展路径，需要遵循新发展阶段和新发展格局要求，以多元化的产业功能布局为支撑，实现高质量发展。

“建大圈”需要“组长链”，加快布局战略集群型产业功能

密切协作的产业功能是形成经济圈的基础。成渝地区双城经济圈拥有一亿人口，面积达到18.5万平方公里，需要在区域内构建起具有相当规模的产业功能组合体，让区域内的各类发展要素在产业协作中得到充分调用。我国已进入工业化中后期，产业门类十分齐全，已有产业集群的空间分布趋于稳定。成渝地区双城经济圈崛起成为新的区域增长极，需要立足已有发展要素的优势特色，探索形成具有较高发展能级的新兴产业功能组合体，引领形成链条较长、彼此关联的网状产业链，为城市群赋予战略集群功能。

要加快培育绿色能源战略集群。按照国家在2030年前碳排放达峰、争取2060年前实现碳中和要求，部署成渝地区双城经济圈率先达峰后下降、力争在全国主要城市群中率先实现碳中和的战略路径，推进能源产业和能源消费结构绿色化。发挥西南地区水资源和水力、地热等能源优势，建设大规模储能基地，发展储能材料和储能装备制造业，推动风、光等其他新能源跨区域输送存储、高效利用，带动分布式能源城乡一体化发展。适度开采页岩油气资源，提高天然气自我保障能力，完善提升甲烷转化利用技术，探索以“有机新材料+氢能”方式，实现天然气资源多路径、高附加值、低碳化利用。以“新基建”为契机，完善能源服务基础设施，以中心城市引领新能源汽车研发制造和市场销售。

要做大做强数字经济智能化战略集群。紧抓新一轮科技革命与产业变革机遇，以强化人工智能、量子信息、集成电路等关键领域国家战略科技力量为目标，深度整合、培育壮大成渝地区“硬科技”力量，构建在国内具有战略先导地位的数字经济相关产业集群。围绕“新经济”发展主题，探索数字经济智能化新场景、新应用。统筹建设成都、重庆国家新一代人工智能创新发展试验区，在人工智能基础研发、协作支持型研发、大数据应用产业、智能化公共服务与社会治理等领域形成优势特色。推动在天府新区、两江新区和成渝两市间高速公路率先建成车路协同基础设施，提高自动驾驶服务保障能力。

兼顾“高能级”和“低门槛”，注重产业结构的均衡协调性

发展不平衡不充分是新时代我国经济社会发展面临的主要矛盾。区域增长极作为我国经济社会发展的领军方阵，拥有高发展能级的核心地区，但同样面临核心地区范围有限、核心地区与周边地区发展梯度“陡峭”的问题。一些中心城市在产业准入、户籍政策、要素成本、管理机制等方面存在有形和无形的“高门槛”，不利于对周边省市的辐射带动。成渝地区双城经济圈的优势在于经济圈内的发展梯度差异相对平缓，在坚持以大都市圈和高能级产业集群驱动发展的同时，需要兼顾不同层次的城镇化，保持一二三产均衡协调发展，使小城市（镇）和乡村地区以较低的门槛享受城镇化发展红利。

农业、农产品加工和餐饮服务产业链在巩固糧食安全、提升人民身体素质和健康水平、降低全域各类要素综合成本、促进县域经济发展中始终起到基础作用。“十四五”时期，成渝地区双城经济圈在传承弘扬天府农业文化、打造巴蜀美食知名品牌、发展现代餐饮服务、培育形成绿色健康饮食理念等方面迎来更大机遇，产业链布局、城乡分工协作将进一步优化：都市核心区发展高品位定制化餐饮服务和标准化经济型便捷餐饮、半成品食材社区供应服务，卫星城镇相应建设“中央厨房”和食材冷链物流基地，中小城市发展包装食品、保健食品、特色调料、食品添加剂等加工业，县域产业园区侧重发展农产品批量初级加工、食材制备，全域种植养殖业保障绿色农产品供应，整个经济圈形成一二三产为一体的绿色食品产业链供应链，在不同发展能级的区域协同创造灵活多样、进入门槛较低的就业岗位，有力促进乡村振兴和农村人口就近城镇化。

全域旅游、全域康养是促进城乡协同和一二三产协同发展的关键突破口。践行“绿水青山就是金山银山”理念，需要统筹生态建设、环境污染防治、乡村基础设施建设、景观农业设计，重点在大都市周边营建美丽乡村，形成“近者悦、远者来”的宜人生活环境，淡化城乡界限，打造宜商、宜闲、宜育、宜养的都市圈生态协作功能区。以成都建设践行新发展理念的公园城市示范区和重庆建设“山水之城、美丽之地”统领全域生态建设，坚持构建山水林田湖草生命共同体，加强城乡建筑、林草等景观统筹设计，将人居环境有机融入雪山、碧水、林盘、田园构成的生态画卷。依托生态修复、基础设施建设养护、体验型农业、导游参观、手工艺品制作、家政物业服务等需求，创新乡村地区就业形式，带动乡村地区消费增长。

着眼“大格局”实现“差异化”，在国内国际双循环中突出区域经济优势功能定位

城市群在全球城市网络中的地位，是城市群国内国际发展能级的重要体现。随着新兴市场国家特别是东盟、南亚部分国家加快发展，世界城市的分布格局开始调整，我国对外开放的区域格局也在发生深刻变化。国家“十四五”实施川藏铁路、西部陆海新通道、沿边沿江沿海交通等重大项目建设，为成渝地区双城经济圈强化国内国际区位优势、实现高水平对外开放创造了更加有利的条件。在谋划产业发展的增量部分中，要着眼全球经济地理格局变化，立足新优势、开辟新路径，形成与沿海地区充分差异化的开放型产业结构。

要持续巩固向西开放高地优势。运用好中欧班列和航空物流等快速通道，扩大高附加值产品出口体量，涵盖电子产品、代工品牌服饰、高品质食品、花卉园艺、机电零部件及轻工产品、节能环保装备和新材料等欧亚市场适销品类，形成传统优势产业和新兴产业相结合的出口产品结构。推动轨道交通、工程建设产业集群“走出去”，在“一带一路”沿线国家以总承包总集成方式建设一批基础设施项目，促进国际节点城市间互联互通、世界城市提升区域辐射带动能力。

要重点加大向南开放力度。紧抓全面经济伙伴关系协定（RCEP）实施带来的战略机遇期，推动“中国—新加坡”南向运输通道提质扩容，建设“成渝—北部湾”南向出口产业带，引导成渝地区传统产业由区域消纳型向外向输出型转变。推动石化、冶金建材、精细化工、生物制药、农用机械、汽车摩托、大型成套设备等产业布局调整，形成面向东盟市场的产能结构和空间格局。在成渝地区建设一批进口热带优质农产品精深加工基地，建设进口食药品、服装、电子等东盟南亚高性价比产品在国内储运销售网络。在条件具备时继续推进西南地区与东盟、南亚重点旅游目的地间的旅游联盟，创办更多大型国际会展论坛，提升成渝国际商旅枢纽城市地位。

要加快构建面向国际网络空间和文化圈的数字化开放格局。不断坚定“四个自信”特别是文化自信，在我国国际影响力和文化软实力持续提升的战略机遇期，将成渝地区双城经济圈打造成中华文化对外传播交流窗口，建设以网络空间为载体的开放型文化产业体系。鼓励支持中华传统风格音乐创作、传统民族服饰设计制作、历史题材影视创作拍摄向成渝地区集聚，推出具有鲜明中华民族文化形象、巴蜀文化标记的动漫游戏。依托民族传统生产生活方式、山水田园诗歌画作和非物质文化遗产，吸引西南地区各族“网红”在成渝开设常驻或旅居直播基地。推动成渝文化和消费中心城市“线上形象”向城市品牌资产和实体产业价值转化，力争打造具有中华风韵、享有国际知名度的本土奢侈品牌。

用“人城产”推动“可持续”，畅通国内大循环的关键节点

推进以人为核心的新型城镇化，关键在于人的发展。坚持以人民为中心的发展思想，意味着人才成长、民生诉求就是推进新型城镇化的最大动力。成渝地区双城经济圈提升可持续发展、高质量发展能力，需要以“人城产”的逻辑优化产业布局，在既关乎区域经济活力又涉及社会公平正义的重点领域，不断探索创新，解决好大都市圈发展中的民生保障问题，为畅通国内大循环打消难点、打通堵点。

高度重视“教育—就业—家庭发展”循环。学习借鉴最发达城市经验，坚持大力吸纳拔尖人才从事教育、引入最有发展活力社会资本办教育、投入大量公共资源支持教育，以竞争机制全面提升從幼儿园到高等院校的教育质量，以国内一流教育水平吸引一流人才在成渝就业落户。大力提升3岁以下婴幼儿托育服务、公立学校办学质量，不断降低家庭养育和教育成本。积极发展远程教育服务，通过线上互动教学、集团化托管办学等方式实现优质教育资源均衡化。畅通小城镇、乡村地区优秀学生发现和选拔机制，为留守少年儿童入城接受教育创造条件。推动川渝基础教育同步改革，尽快建立“双元同构”教学考试体系，以“双城教育圈”支撑双城经济圈发展，解除人才双向流动中的子女转学“后顾之忧”。大力发展职业教育，依托校企联合培养机制，强化职教毕业生的就业保障和市场竞争力。通过合理调节收入分配机制、畅通人才成长渠道，引导人民群众积极转变就学就业观念，在双城经济圈率先形成办公室劳动与技艺型劳动同样增收致富、固定岗位就业与灵活个性化就业同受社会尊重的先进理念，促进社会分工多向流动、人力资源多样化发展。

稳慎构建“房地产—金融—基础设施建设”循环。坚持房子是用来住的、不是用来炒的基本定位，保持房地产业平稳有序发展。加强对热点区域房地产市场调控引导，以教育、医疗等公共服务资源均衡化布局为根本措施，稳定市场预期;制定针对性政策，引导企业总部、高层次人才适度集聚，实现在市域范围内总体均衡分布。探索国有资本以共有产权商品房、地企合建人才长租公寓等保障性住房形式实现长期保值增值。分批分片推进市场化的城市更新行动，引入社会资本，完善法治化征收和良性竞争机制，在老城改造、城中城边村落城镇化过程中切实增进民生福祉。加快探索农村集体建设用地相关制度改革，引导一部分房地产业金融资本和管理人才向乡村振兴、生态建设、物业管理、康养产业等相关领域多元化流动。

作者

国研经济研究院研究室副主任