统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化研究

赵妍

摘 要：统一战线作为中国共产党治国理政的重要法宝，凝聚人心、集聚智慧、汇聚力量既是其根本任务和独特优势，也是其实现国家治理体系和治理能力现代化的使命和追求。统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化有其深厚的理论逻辑。S市在推动统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化中的实践中，形成了促进科学治理、形成合力治理、致力共赢治理、共铸同心治理的模式。当前，统一战线在嵌入国家治理现代化中还存在协同缺位、力量分散、研究匮乏、能力不足等问题，要坚持中国共产党的领导、坚持联谊交友、坚持智库建设、坚持与时俱进，推动统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：统一战线;嵌入式治理;国家治理现代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.006

[中图分类号]D613     [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2021）04-0037-06

面对新时代繁重的改革任务，习近平提出：“我们将拿出更大勇气、更多举措破除深层次体制机制障碍，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥统一战线优势，广泛凝聚共识。新时代统一战线如何发挥优势推进国家治理体系和治理能力现代化，成为当前统一战线理论研究必须面对的重大现实课题。

统一战线作为实现中华民族伟大复兴的重要法宝，要充分发挥其优势作用，需要在国家治理的整體框架下，将统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化中，依托既有政治建制，整合现有组织资源、人才资源、智力资源等，形成由党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，以嵌入的方式发挥优势，以嵌入的方法助推国家治理体系和治理能力现代化。本文以S市统战工作实践为视角，对统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化进行探讨。

一、统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化的逻辑分析

“嵌入性”这一概念最早是由匈牙利裔英国经济史学家卡尔·波兰尼（又译“博兰尼”） 在《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中提出，其主要用于分析人类经济行为与非经济的社会关系和社会结构之间的互动关系。此后，经过格兰诺维特、沙龙·祖金、迪马吉奥等学者不断拓展，这一概念的内涵逐步超出经济社会学领域，扩展应用到国家与地方关系、地方治理、政党权威、制度变迁等领域。特别是在21世纪伊始，以中国学者何艳玲、程熙、杨鸣宇等为代表，结合中国的基本国情和政治体制，提出了“嵌入式治理”的概念，主要是指使用自身的组织资源或者社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式对社会群体施加影响，进而将社会群体纳入有序化的政治参与过程。这一观点尤其强调来自不同背景的社会团体的利益同构和差异影响，以及建构嵌入式治理模式的路径、社会组织的嵌入型监管和建立社会纠纷大调解机制。中国特色社会主义进入新时代，学者们愈来愈认为，“治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[2]。将统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化之中，是新时代统一战线发挥在国家治理体系中法宝作用的需要，也是构建大统战工作格局的实际工作需要，更是统一战线与国家治理体系和治理能力现代化内在契合互动的需要。

（一）法宝优势：统一战线在国家治理体系中作用不可或缺

1.统一战线具有人才荟萃的智力优势。习近平指出：“统一战线人才荟萃、智力密集，可以说是一个大智库。”[3]根据《中国共产党统一战线工作条例》的规定，统一战线工作范围包括民主党派成员，无党派人士，党外知识分子，少数民族人士，宗教界人士，非公有制经济人士，新的社会阶层人士，出国和归国留学人员，香港同胞、澳门同胞，台湾同胞及其在大陆的亲属，华侨、归侨及侨眷，以及其他需要联系和团结的人员[4]。在这个广泛多样的群体中汇集了大量的专家学者和各方面的专业人才。以党外知识分子为例，其总数“约占知识分子总数的75%”“广泛分布在经济、科技、教育、文化、卫生等各个领域，他们具有较高知识文化水平，对前沿科技接触比较多，不少是科研骨干、学术大家、教育专家、文化名家”[5]。可以说，统一战线具有人员构成多、涉及领域广、专业能力层次高、知识理论水平强、联系面广的特点，汇聚了许多知识水平高、业务素质强、国内外社会联系广泛的代表性人士。他们的知识结构和能力素养能为科学决策提供专业化的指导和依据，有利于推动国家治理体系和治理能力的现代化。

2.统一战线具有民主协商的政治优势。2021年6月我国国务院新闻办发表的《中国新型政党制度》白皮书中指出，“民主党派是中国共产党领导下的参与国家治理的参政党”[6]，其基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。一方面，中国共产党与民主党派基于共同的政治目标就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商;另一方面，民主党派发挥自身的智力优势、人才优势对党委政府决策进行建言献策，开展民主监督，对决策执行中的问题进行校准和纠正，实现决策科学化，提升国家治理效能。

3.统一战线具有凝聚共识的组织优势。国家治理涉及代表不同利益的多元参与主体，以构建大统战工作格局为引领，在坚守政治底线的前提下，统一战线各级组织坚持求同存异原则，能有效实现利益整合，组成全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟，凝聚起磅礴力量，为统一战线在国家治理体系和治理能力现代化中发挥作用提供组织保障。

（二）整合资源：在国家治理体系中构建大统战工作格局不可遗漏

《决定》强调，要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，助推国家治理体系和治理能力现代化。点多、线长、面广是统一战线的特点，“要把这样一个数量庞大、构成多元的群体团结凝聚起来，仅仅依靠统战部门是很难做到的，必须营造全党重视、共同来做的良好局面，把党政、群团、社会组织等方方面面的资源力量充分调动起来”[7]。只有将统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化中，为构建大统战工作格局提供实证研究和路径选择，形成在党的集中统一领导下，从全局的高度完善各领域统战工作的顶层设计，统筹整合现有资源，形成大统战工作格局，才能更好地调动各方面主动性积极性，更好地贯彻落实党中央关于统一战线的重大决策部署，使统一战线凝聚人心、汇聚力量的优势更加聚焦、作用更加凸显，促进国家治理体系和治理能力现代化的实现。

（三）契合互动：统一战线与国家治理体系和治理能力相互促进不可偏离

1.统一战线与国家治理体系和治理能力现代化的参与主体的重合交叉性。《决定》指出，通过“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[8]，这里的“社会治理共同体”，既包括了“‘党、政、企、社、民、媒’六大主体”[9]，又包括了“传统的单一的政府主体扩展到公民、私营企业、自治组织、相关利益团体等非政府部门”[10]，构成了多元治理的主体，这在一定程度上与作为统一战线工作的12个方面对象有着主体的重合和人员范围的覆盖，也为统一战线嵌入国家治理提供前提保障。

2.统一战线与国家治理体系和治理能力现代化所追求价值目标的一致性。《决定》明确指出推进国家治理体系和治理能力现代化的终极目标就是实现中华民族伟大复兴，而巩固和发展最广泛的爱国统一战线是实现这一目标的重要途径。新时代爱国统一战线围绕中心、服务大局的定位是推进国家治理体系和治理能力现代化的依据，正如习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中所指出的，“统一战线是中国共产党团结海内外全体中华儿女实现中华民族伟大复兴的重要法宝”[11]。因此，二者在价值目标上具有高度的一致性。

3.统一战线与国家治理体系和治理能力现代化路径的相通性。习近平强调：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程……就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”[12]在历史发展的进程中，统一战线的优良传统就是平等对话、民主协商，从“三三制”政权的建立，到“五一口号”的发布、新政协的召开，到新型政党制度的确立，再到政党协商和人民政协协商的制度化、规范化、程序化，无不体现着平等的精神、协商的理念、民主的精髓。现代国家治理的重要方式就是多元治理主体以民主形式、借助平等对话的协商机制来实现，民主协商、民主管理、民主监督成为了实现国家治理的关键词。

二、统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化的实践模式

进入新时代，S市统一战线主动嵌入国家治理体系和治理能力现代化实践中，推动了当地党委政府重大方针政策的贯彻落实，厚植了民意基础和社会基础。2020年的抗击新冠肺炎疫情、打赢脱贫攻坚战、做好“六稳六保”工作、应对防汛救灾工作等，实际上就是S市在国家治理体系和治理能力现代化建设中的一场“大考”。S市统一战线广大成员始终同市委、市政府想在一起、站在一起、干在一起，探索出促进科学治理、形成合力治理、致力共赢治理、共铸同心治理的“S市实践模式”，奏响了S市统一战线深度嵌入国家治理体系和治理能力现代化的交响曲。

（一）深度嵌入疫情防控，促进科学治理

面对突如其来的新冠肺炎疫情，S市统一战线主动下沉一线，积极建言出力，维护民族宗教领域意识形态安全等，促进市域治理的科学推进。一是积极建言出力，发挥统一战线深度嵌入疫情防控阻击战的人才优势。据统计，在新冠肺炎疫情的阻击战中，S市6个民主党派市委会先后报送社情民意和建议信息133条，其中《采取网上实名预约的方式购买口罩》《在疫情防控期间取消尾号限行》等信息被采纳;有600余名党派成员奋战在抗疫各条战线，3名党派成员驰援湖北抗击疫情第一线;全市统战成员积极捐款捐物折合人民币达2.6亿元（其中，各民主党派和香港同胞各1 000万元，工商联2.12亿元，宗教团体300余万元），港澳同胞、海外侨胞在港澳、海外采购口罩、医用手套等防疫物资驰援S市抗疫，彰显了统一战线的人才、资源优势。二是维护民族宗领域教意识形态安全，发挥统一战线深度嵌入疫情防控阻击战的制度优势。S市加强民族宗教领域的意识形态教育，出台《关于全面深入持久開展民族团结进步创建工作   铸牢中华民族共同体意识的实施意见》。在疫情防控中，S市在全省率先暂停开放全市宗教活动场所，取消聚集性宗教活动，阻断了宗教活动场所聚集可能引起的疫情蔓延传播风险;依法制止、取缔4起非法宗教活动，坚决抵制境外宗教势力渗透活动，切实维护宗教意识形态安全和社会的和谐稳定。

（二）深度嵌入脱贫攻坚，推进合力治理

一是实现精准扶贫和促进乡村社会有效治理双丰收。首先，依托“百企帮百村”模式开展扶贫。组织63家商会结对63个建档立卡贫困村帮扶，开展教育扶贫、安居扶贫、消费扶贫、公益扶贫等帮扶项目100多个，6 356名贫困人口从中受益。其次，持续开展“四送品牌”扶贫。按照“一党派一品牌”定位，集中打造“法律志愿服务团”“黄丝带在行动”“思源工程”“1%工程”“健康宣讲团”“科学与和平”等社会服务品牌;开展“微心愿”“烛光行动”“名师下乡好书进村”“乡村音乐教室”等服务活动，提供科技、法律咨询和医疗义诊4 000余人次，取得了很好的效果。再次，采用“沉浸式”方式入村帮扶。统战部驻村帮扶工作队以党建扶贫、挂点帮扶、项目扶贫、产业扶贫为抓手，推进粗放式扶贫向精细化扶贫转变。以对口帮扶A村为例，贫困户人均收入2020年为19 142元，比2015年翻两番多，实现了整村脱贫摘帽、整村贫困户全部稳定脱贫。最后，发挥乡贤理事会作用，引导乡贤有序参与乡村治理，用乡贤“软治理”来破解农村“硬难题”，深入开展“人居环境集中整治百日攻坚”行动，促进乡村社会有效治理。激发近20万在外的企业能人引领帮扶力量，培育花卉基地、特色养殖、光伏产业、农产品种植等现代休闲农业，实现村落社区的整体性脱贫，形成“大社会扶贫”格局。二是开创民主监督与脱贫攻坚相互促进、相向而行的生动局面。从2016年起，S市各民主党派深入全市5个县区、14个乡镇、53个村社开展专项民主监督，走访群众和有关人员1 100余人次。各民主党派结合暑期谈心，在贵州学习中央统战部帮扶毕节试验区先进经验，将开展专项监督与助力脱贫攻坚相结合，通过对接供销、联系商超、“朋友圈带货”等形式，销售收入增加了600余万元。每年协调召开脱贫攻坚民主监督政党协商座谈会和情况通报会1—2次，为打赢脱贫攻坚战贡献了统战力量。

（三）深度嵌入“六稳”“六保”工作，致力共赢治理

一是保市场主体。面对疫情下企业订单减少、生产不足、员工减少等严峻现实，S市委统战部先后2次开展“战疫情、优服务、助发展”推动民营企业复工复产专题调查，在研判3 096份调查问卷的基础上，结合本市具体情况形成了关于有效应对疫情稳定经济增长的建议，第一时间形成《快报》，报送市领导，为相关决策提供参考。二是保就业。S市民营企业尽可能保证不裁员，如某集团在疫情防控期间连续三个半月向近500名员工发放基本工资，总共约1 600万左右，不让一人下岗;某餐饮集团因疫情不能回家的员工有420多人，公司总共给他们发放生活费120多万元，没有因为疫情辞退任何一名员工。

（四）深度嵌入防汛救灾工作，共铸同心治理

在防汛抗洪战役中，民主党派各级组织积极作为。一是直接参与防汛工作。有100余名成员直接参与巡查排查、值守大堤、险情检测、治涝排水、转移受困群众;组织了20余次送医送药送物资等志愿服务活动，并组建“中医志愿者工作站”，现场进行救治，为防汛一线捐赠价值达114.1万元的物资款项。二是积极建言献策。撰写《合理增设城区地下排水道抽水泵点位的建议》《关于尽快设置城区涵洞、隧道等低洼地段水位警示标志的建议》等30余篇社情民意，为S市打赢防汛救灾这场硬仗贡献了党派智慧和力量。

三、统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化的制约因素

（一）参与度不够高，协同缺位制约着“嵌入式治理”成效

“嵌入式治理”是一个同向发力、协同作战的过程，既要发挥统战部门作用，也要相关部门或单位的积极参与、大力支持和密切配合。但调研发现，对照党委政府及人民群众对统战工作的要求与期待，部分单位部门存在一些盲区误区，对“嵌入式治理”理解认识不深、对统战工作重视程度不高、对党外人士履职支持不够，存在说起来是一回事、做起来又是另外一回事的“两张皮”现象，多部门协同治理机制尚未建立健全。

（二）融合度不够高，力量分散制约着“嵌入式治理”深入

目前，S市各县（区）、镇（街）统战服务中心和统战同心站已初见规模，党派之家、非公有制经济人士沙龙室、少数民族人员服务室、华侨人士活动室等工作平台发挥了应有作用。但也还存在一些不足，如这些网点在开展活动时与原有社会治理体系结合不够紧密，力量发挥不均衡，网点间横向联系比较少，其“下沉基层、服务群众、共商议题、共促稳定”的优势还没有得到充分发挥。以“浅层嵌入”为主，“深度嵌入”不够，出现“位置嵌入”和“功能嵌入、资源嵌入、活动嵌入”不够深入的问题。

（三）关注度不够高，研究匮乏制约着“嵌入式治理”创新

国家治理体系和治理能力现代化作为崭新课题，与以往的“国家统治”“国家管理”等概念相比，国家治理内涵更丰富，也更具开放性、动态性和积极性，将其延伸到地方，就是推进市域治理体系和治理能力现代化，全方位助推地方高质量发展。目前统一战线对于治理体系和治理能力现代化的研究，一定程度上还是用传统路径和方法进行，对于在“参与主体多元化、利益诉求和思想认识多样化、国际国内形势复杂化”的新时代背景下，如何加强对治理体系和治理能力现代化问题的研究还不够多，尤其是关于市域治理体系和治理能力现代化的理论创新和调研成果还不够丰富。

（四）贡献度不够高，能力不足制约着“嵌入式治理”质量

新时代打造共建共治共享的社会治理新格局，必须充分发挥统一战线和社会主义协商民主的重要作用。以平等协商、对话交流达成共识，这需要各类治理主体积极参与其中，有序表达意愿。但在实践中还存在能力不足的情况，如参与主体的政治把握能力有待提高，参与治理的渠道有待扩大，一些深层次的矛盾和问题仍然没有得到解决，民主协商过程中平等协商意识有待提高等。

四、统一战线嵌入国家治理体系和治理能力现代化的路径选择

（一）坚持中国共产党的领导，提高“嵌入式治理”协同参与度

国家治理是复杂的系统工程，必须有坚强有力的领导核心。历史经验告诉我们，只有坚持党的集中统一领导，统一战线才能巩固壮大，推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持党的领导。将统一战线嵌入国家治理体系中，就是要进一步健全完善大统战工作格局，将党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，确保方向、道路的正确性。要提高相关部门、社会各界对“嵌入式治理”的认识，形成各方力量、各个部门共同参与、协同发力的生动局面。党的领导贯穿于国家治理的方方面面，是全方位覆盖、全过程影响，从而确保治理的方向。如在2020年的新冠肺炎疫情防控战役中，S市统一战线在市委领导下与全市人民一起积极献策出力，投身到联防联控、群防群治的人民战争中来，迅速有效的防控措施、广泛深入的宣传发动、踊跃主动的捐款捐物，彰显了新时代统一战线在“嵌入式治理”中的法宝作用。

（二）坚持联谊交友，提高“嵌入式治理”力量融合度

把尽可能多的人团结起来是统一战线存在和发展的根本所在。在推进国家治理进程中，社会必然会面临着一系列热点、难点、焦点和痛点问题，各方立场与利益交织，各方訴求与观点碰撞，要想获得绝大多数人的认同与支持，必须从政治上把握、从思想上引导、从行动上支持、从作用上衡量，深交一批在关键时刻为党发声、为党出力的“真朋友”“铁朋友”。中国共产党无论是作为国家治理体系的构建者、推进者，还是统一战线的领导者，都必须照顾同盟者的利益。要增强做好统战工作的政治自觉、思想自觉、行动自觉，正确处理一致性和多样性的关系，坚持求同存异，画出最大同心圆。充分发挥各类统战工作平台和基层自治组织接触面广、联系对象多、服务功能全的优势作用，与原有社会治理体系及力量紧密结合，形成组合拳，改变以往“应景式嵌入”“见缝插针式嵌入”等“浅层嵌入”状况，实现深度嵌入、机制性嵌入，达到活动嵌入、资源导入、功能发挥、服务社会的目的。

（三）加强智库建设，提高“嵌入式治理”研究关注度

统一战线具有人才荟萃、智力密集的优势，在推进国家治理现代化进程中发挥重要智库作用。新时代统一战线肩负着更为神圣的历史使命，面对崭新的治理要求和更加广阔的治理领域，要积极引导、组织广大统一战线成员踊跃参与到制度创新和治理能力建设中，通过参政议政最大限度集中民智，做到参政参到要点上，议政议到关键处，为国家治理体系和国家治理能力现代化提供智力支撑;通过培养使用党外代表人士，尤其通过统战智库这一重要平台，围绕国家治理现代化的重要问题和嵌入式治理的“时代研究”，特别是围绕市域治理体系和治理能力现代化的理论创新建言献策，提出真知灼见，为国家治理现代化提供深厚的创新动力。

（四）坚持与时俱进，提高“嵌入式治理”能力贡献度

提高嵌入式治理能力，需要统一战线各方面增强主观能动性和工作积极性，坚持围绕政治、经济、社会、文化、生态等重大问题及社会各界普遍关注的热点问题，积极反映所代表界别、所联系群众的利益、诉求和愿望，促成公共利益的实现，增强人民群众的幸福感和获得感。坚持中国共产党的领导，在多样化的观念中确立主导思想，在多样化的诉求中寻求最大共识，凝聚团结奋进的力量。要发挥我国新型政党制度的优势，加强与各民主党派的团结合作，扩大其参与国家治理的渠道，发挥各民主党派思想引导、理顺情绪、释疑解惑、化解矛盾等方面的优势作用，为基层社会治理献计出力，为增强社会信心、凝聚社会共识作出贡献。

[参考文献]

[1]习近平：中国将拿出更大勇气推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].（2020-11-19） [2021-05-20].http：//www.rmzxb.com.cn/c/2020-11-19/2718575.shtml.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2005：5.

[3]习近平.发挥统一战线优势   广泛凝聚共识[N].人民日报（海外版），2019-11-02（01）.

[4]中国共产党统一战线工作条例[M].北京：华文出版社，2021：7.

[5]开创党外知识分子统战工作新局面[N].人民日报，2021-07-29（12）.

[6]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国新型政党制度[M].北京：人民出版社，2021：16.

[7]尤权.坚持大统战工作格局[N].人民日报，2019-11-26（06）.

[8]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-16（01）.

[9]陶希东.国家治理体系应包括五大基本内容[N].学习时报，2013-12-30（06）.

[10]金荣.政府在國家治理体系中的角色定位及改革趋势[J].人民论坛，2014（3）.

[11]习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（02）.

[12]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（02）.

责任编辑：祝远娟