检察机关提起环境民事公益诉讼中的举证责任分配

王昊宇

(湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081)

我国环境民事公益诉讼制度起步相对较晚，发展稍显滞后，目前仍处于摸索阶段,亟待出台相关法律法规予以完善。针对由检察机关所提起的环境民事公益诉讼，我国现有立法均未对其应适用的举证责任分配原则作出明确规定[1]。“举证责任倒置”规则长期适用于环境民事公益诉讼中是否合乎法理？这一问题在理论界和实务界持续引发热议,专家学者们亦从未停止过反思[2]。

一、问题的提出

以全国首例检察机关作为公益诉讼人提起的公益诉讼案为例。该案中，检察机关对侵权行为人的环境污染行为与损害结果存在关联性进行举证，且由其聘请的专家就案件相关的专业问题向法院陈述专家意见。如果就该案检察机关的举证能力进行分析，此时检察机关作为公权力主体,其举证能力已远超普通环境民事公益案件中原告的举证能力。但该案中法院选择适用举证责任分配规则仍为“举证责任倒置”原则，即符合起诉条件等相关程序性事实的举证责任由检察院承担，被诉行政行为的合法性举证责任则由被告负担[3]。本案最后的裁判结果为：由于被告一方无法证明侵害行为与损害结果之间不存在因果关系，因而败诉。

上述司法实践中，在对检察机关所提起的环境民事公益诉讼案件做裁判时，法院仍沿袭传统行政诉讼中的“举证责任倒置”原则[4]。但经上述分析，检察机关作为原告与被告的举证能力势均力敌,甚至在一定程度上强于被告。在如此情况下，法律仍将对侵权行为与损害结果之间无因果关系的举证责任强加于被告，能否切实保障双方当事人诉讼地位平等？诉讼平衡是否会被打破？在实践中，出于维护诉讼公正价值的目的，若不区分案件具体类型，做不到具体案情具体分析，一味盲目适用“举证责任倒置”规则，如此“一刀切”方式，有违司法公正[5]。致使被告诉讼地位处于弱势的情况，对诉讼中的“武器平衡原则”有无违背？基于上述情况，我们不得不反思，对检察机关提起的环境民事公益诉讼中的举证责任究竟应当如何分配？

二、检察机关环境民事公益诉讼举证责任分配之司法现状

(一)分配规则笼统零散且司法适用不一

当前，我国环境民事公益诉讼实践随新《民事诉讼法》《环境保护法》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等的出台，对原告资格、受案范围、管辖、和解以及调解之类的具体适用均进行了具体细化的规定。然而，我国现阶段法律对于证明责任分配的规定却极为含糊，不具体不充分，存在诸多不一致之处，实践上亦存在许多难以解决的问题，亟待相关法律或司法解释澄清和阐述。新《民事诉讼法》以及新《环境保护法》也未能明确解决举证责任的分配问题，修法成效并不尽如人意。

立法体系规定笼统，司法实践也不尽相同，各地适用情况混乱，一定程度上可能导致法官对自由裁量权的滥用。新《民事诉讼法》和新《环境保护法》短期内不太可能进行修正，最高法先后颁布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，意在加强该制度的可操作性，以确保能够公平、公正地审理环境民事公益诉讼案件。然则在举证责任的分配问题上，仍是 “浅尝辄止”，未从根本上予以解决。我国现有相关法律均未对环境侵权案件中举证责任的分配给予明确详尽的规定。举证责任和举证标准的划分并不明确，致使其在相关诉讼案件出现诸多混乱。

(二)举证责任倒置的适用基础发生改变

一方面，“当事人诉讼地位失衡”发生扭转。环境侵权诉讼中的原告相较于被告处于弱势地位，其诉讼实力在法律规则应用、经济水平、信息技术等方面存在较大差异。而环境民事公益诉讼中，无论在专业水平、经济能力、资源支持或是法律规则适用方面，由检察机关担任的原告皆具优势，公民个人根本无法与之抗衡。即便被告为实力强劲的大规模公司，双方诉讼实力无甚差异，在证明因果关系时，若与普通环境侵权诉讼中一般无二，仍采用举证责任倒置规则，极易导致矫枉过正，因被告所需承担的诉讼要求大幅提升，致使双方当事人的诉讼平衡被再次打破。相较于普通环境侵权纠纷中由普通民事主体担任的原告，由检察机关为主体的环境公益诉讼的原告综合实力更为庞大，必能与被告匹敌抗衡，实现原被告双方诉讼地位平衡。被告作为环境侵权者，多处于被管理监督之下，未能有与作为原告的检察机关相抗衡的能力，难以与之匹敌。

另一方面，“原告举证能力的强弱”发生变化。原告自身收集证据能力较弱的情况多出现在普通环境侵权诉讼中，加之原告距离证据本身较远，因而较难获取证据，致使举证困难情况屡有发生。而在检察环境民事公益诉讼中，作为原告的检察机关在信息获取和证据收集方面更为专业，所遇障碍自然更少。而且，作为生态环境施害方的营利性公司和企业通常担负着提供物质基础和服务于公众的社会职能。在这种情况下，适用传统的举证责任倒置可能会使环境侵权从个人承担责任转移到由集体承担责任[6]。故此，应当明确检察环境民事公益诉讼的重点应是将环境侵权责任的“真凶”绳之以法，而绝非徒寻 “替罪羔羊”。

三、检察机关环境民事公益诉讼举证责任分配之法理依据

(一)法律依据:现有立法未明确规定适用“举证责任倒置”原则

首先，对于检察环境民事公益诉讼案件中应适用“举证责任倒置”的举证责任分配原则这一说法，我国现有立法并无明确规定。《侵权责任法》第六十六条(1)《侵权责任法》第六十六条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”确立了举证责任倒置原则。《环境保护法》第六十四条(2)《环境保护法》第六十四条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”在此处充当了指引条款的角色，其就污染环境以及破坏生态的侵权责任作出明确说明，并指引向《侵权责任法》。《侵权责任法》第六十六条规定的证明责任倒置适用范围仅包括环境污染侵权纠纷，而不包括破坏生态侵权纠纷[7]。生态破坏类案件的具体规定也未在《侵权责任法》中得到体现。不难发现，《侵权责任法》与《环境保护法》之间的衔接并不尽如人意，其立法衔接中仍存有含糊纰漏之处。

其次，《侵权责任法》第六十六条中明确指出了举证责任倒置适用的案件范围，其应为环境污染侵害他人人身、财产权益类的环境民事私益诉讼案件，而检察环境民事公益诉讼案件并不在此范围内，其是以保护社会公共利益为目的的，如此想当然地适用于该条款是缺乏法律依据的。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条(3)《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“本解释适用于审理因污染环境、破坏生态造成损害的民事案件，但法律和司法解释对环境民事公益诉讼案件另有规定的除外。”将环境侵权责任纠纷案件范围界定为污染环境与破坏生态两类，其确是对《环境保护法》第六十四条的一种回应，不过就《侵权责任法》来说，是否有一定程度的扩大解释？

最后,作为调整民事诉讼行为之基本法,任何民事诉讼行为都不得与《民事诉讼法》相抵触。《民事诉讼法》第六十四条(4)《民事诉讼法》(2017 年修订)第六十四条：“……当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。……”规定:当事人对自己所提出的主张,有责任提供证据。在检察环境民事公益诉讼案件中，为充分保障其诉讼目的实现，主张积极事实一方应当就其主张进行相关举证。因此，检察机关应对侵权行为与损害结果之间的因果关系进行举证证明。此正是对应“谁主张，谁举证”的一般举证责任分配原则。

(二)理论依据

1. 法律要件分类说

法律要件分类说中最具有影响力的是以德国法学家莱奥·罗森贝克为代表“规范说”，其将对事实的分析纳入法律要件的范畴之中，主张权利存在一方当事人应就权利发生的法律要件存在事实承担举证责任；否认权利一方当事人应就权利妨碍、权利消灭以及权利排除的存在事实举证。就理论而言，检察机关必然为提出侵害发生的一方当事人，按照“规范说”检察机关应就侵害发生的法律要件事实承担起相应的举证责任，以保障双方当事人获得同等保护，体现公正与效率的价值观[8]，而不应在检察环境民事公益诉讼案件中适用“举证责任倒置”的举证责任分配原则。

2.保障“诉讼平等对抗精神”实现

适用举证责任倒置的条件中有一项为“诉讼中原告就某种事由的证明出现举证障碍”。就检察机关是否“就某种事由的证明出现举证障碍”，德国法学家普尔斯提出“危险领域说”，以保障诉讼平等对抗精神。检察机关并未就因果关系证明出现举证障碍，就不应由被告负担由此产生的因果关系举证责任(5)《民事诉讼法》(2017 年修订)第六十四条：“……当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。……”。检察机关作为公权力主体，举证能力远超普通环境侵权诉讼的原告，加之其更便于与其他公权力主体共享交流资源，降低其取证的时间与空间成本，因而不会陷入举证障碍。若仍适用“举证责任倒置”的举证责任分配原则，是减轻检察机关负担而加重被告举证责任，不符合诉讼平等对抗精神。

四、检察机关环境民事公益诉讼举证责任分配之完善构想

(一)检察机关环境民事公益诉讼不再机械套用举证责任倒置的举证规则

由于环境民事公益诉讼针对的对象是污染者所直接导致的环境破坏,即其针对的是对公共利益的损坏,故此应当判定“环境侵权案件”未有其特殊性，关于其因果关系的证明比一般环境污染侵权案要简单容易。其实，关于举证责任中最为困难之处应为损害的金额和范围。在实际案例中，涉及损害结果时，许多民事公益诉讼案件都以虚拟的治理成本作为损害结果。更有甚者，只要求生态修复，并不透露具体的金额，比如著名的“康菲溢油”重大环境事故环境公益诉讼案。故此，在环境民事公益诉讼中，损害结果当为举证责任所重点指向的，而不应对因果关系再适用举证责任倒置的举证规则。另外，公益诉讼中的重心应为公益有无受损以及受损多少、修复所需耗费以及在此期间所蒙受的损失等诸多因素，其必得由原告举证才更为合适。环境民事公益诉讼以生态环境保护等社会公益为目的，而非私益诉讼中保护对象私人人身、财产权益。在环境公益诉讼中，被告对环境以及生态的侵害皆为直接侵害。故此，应将重点指向生态环境损害结果如何确定[9]。而对环境民事公益诉讼中“举证责任倒置”这类不适合适用于司法实践的理论，应逐步淡化。

对于由公权力主体检察机关所提起的生态环境保护公益诉讼，应适用 “谁主张，谁举证” 的一般的规定，即由检察机关来承担损害行为、损害结果以及行为和结果之间因果关系的举证责任。检察机关作为公权力主体，自身实力强大，诉讼资源本就极为丰富，专业技能非常卓越。这一举证责任制度对于防止公权力滥用诉权、保护被告的诉讼权利也尤为重要。

此外，通过对判决文书的审查可以看出，在绝大部分的检察环境民事公益诉讼案件里，检察机关对因果关系的证据进行了举证。

(二)通过专门立法规定举证责任

举证责任的分配对案件判决与维护公平正义起着举足轻重的作用，若仅仅依据司法解释而缺失法律依据的举证责任分配制度，是极不妥当、不严肃的。加之司法解释再三地扩大对举证责任倒置的适用范围，对实践操作也产生了较多麻烦。因此，建议在现有法律中对生态破坏、环境污染、资源保护的内涵予以明确，对其归责原则以及责任构成要件明确说明，并重新制定与现行环境民事私益诉讼不同的环境民事公益诉讼举证规则。鉴于该类案件具有直接侵权的典型要素以及作为原告的检察机关其举证能力处于优势地位，为更好地保障诉讼公平正义，不应继续适用“举证责任倒置”的举证规则。

另外，在如何妥善处理举证责任分配问题时，应改变当前“一刀切”的方式，转变为以案件类型作为重要依据，全面考量案情实际情况和举证难度，从而进一步判断举证责任是否应当倒置，以及有无倒置或适度转换的必要性[9]。合理划分举证责任将在最大程度上使得原被告双方在进行司法辩论时拥有平等框架，以保障案件的审理效率并推动其公正审理。除此之外，检察机关大多与环境侵害行为人有一定的接触基础，在举证的过程中，能够更为方便地调查和掌握环境施害者环境违法行为之证据。

因此，一旦检察机关作为环境民事公益诉讼的原告，会给诉讼双方力量带来巨大改变，使原被告双方诉讼地位平等，诉讼实力相当。故此，在对举证责任进行划分的过程中，检察机关与被告应该被视为法律地位相同的主体，必要时还可根据不同案件的不同情况，对弱势一方被告适当倾斜，以维护程序公平价值[10]。应明确，若所需收集掌握的证据在检察机关职权范围内，则被告无需承担举证责任；在法庭已批准被告申请的前提条件下，检察机关应提供已经收集到的证据，并履行相应的举证责任，以期实现原被告双方举证能力的有效平衡，确保程序公平并保障司法公正。

(三)严格规范法官在举证责任分配中的义务

1.适度控制或监督法官的自由裁量权

任何权力不受限制必将滥用。在我国的司法实践中，仍有法官滥用裁量权的现象。站在保护当事人利益和生态环境的角度，应逐步完善法官的司法裁量权。一方面，应逐步加强立法控制司法裁量的范围。明确立法，确定举证原被告双方的举证责任分配规则，并划定相应的证明标准，如此确保在面对不同个案时，法官可灵活分配诉讼主体的举证责任，亦可对权力滥用现象进行有效规制。另一方面，进一步完善法官的司法裁量的监督方式。针对环境侵权案中原被告双方举证责任不清的情况，为防止出现“同案不同罚”的情况，需制定较为灵活的分配机制。

2.恰当行使法官的释明权

由于检察机关在法律素养、专业知识、诉讼水平等方面均领先被告，原被告双方诉讼地位实际上并不平等。如，由于被告法律知识匮乏,其可能并不知道何为举证责任分配规则,不清楚何为主观证明责任、客观证明责任,不晓得应当提供证据来支持自己的观点等。诉讼双方的诉讼能力明显失衡，被告难以与作为原告的检察机关相匹敌，实质上对抗关系是极不平等的。诸如此类现象，法官若不能够恰当行使释明权，易使得举证能力本就较弱的被告一方出现举证困难甚至败诉。故而，法官应在遵循辩论主义的基础之上，必要时进行适当介入，行使释明权，提醒并引导当事人提供诉讼资料，以便作出公正的裁判。故而，为保障原被告双方平等对抗，运用立法或司法解释的方式明确法官释明权至关重要，以期引导当事人及时、高效履行其证明责任，实现当事人诉讼地位平等。

当前，我国检察环境民事公益诉讼举证责任分配的立法体系相对不健全，对相关法学理论的研究也相对薄弱。在由检察机关这一特殊公权力主体提起的环境民事公益诉讼案件中，不加区分、盲目照搬一般环境侵权诉讼中“举证责任倒置”的处理方式绝非良策，不利于司法公正的实现。检察环境民事公益诉讼的举证责任分配制度亟待完善，应在研究其相关法学理论基础之上，对举证责任分配制度进行更加深入的研究，以此促进立法完善，彰显司法权威。