新发展格局下我国能源产业发展的若干思考

郭水文

〔摘要〕 改革开放以来，我国能源产业在经济内循环和外循环中发挥了至关重要的作用。为了积极服务和融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，我国应积极推进能源技术革命为构建新发展格局提供源动力，创新能源商业模式为构建新发展格局提供促动力，优化能源供应布局为构建新发展格局提供内驱力，加强能源国际合作为构建新发展格局提供外驱力，从而使能源产业更好地融入新发展格局中。

〔关键词〕 新发展格局;能源产业;国内大循环;国际大循环

〔中图分类号〕F124.5〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）06-0051-06

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期推动高质量发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，并强调构建新发展格局是应对新发展阶段机遇和挑战、贯彻新发展理念的战略选择。能源产业是国民经济的基础性产业，也是现代化产业体系的先行部门和动力支撑，人类社会的重大进步无不伴随着能源产业的重大变革。当前，我国已经成为世界上最大的能源生产国和消费国，2020年我国一次能源生产总量达到40.8亿吨标准煤，能源消费总量达到49.8亿吨标准煤〔1〕。构建新发展格局的战略选择对我国能源产业的发展提出了新的要求，如何积极服务和融入新发展格局，已成为当今我国能源产业亟需思考的重要问题。

一、改革开放以来我国能源产业在经济循环中发挥的作用

构建新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通。按照马克思主义政治经济学的观点，经济循环主要是指社会再生产全过程，即生产、分配、流通、消费各环节国民经济活动的往复循环。按照国家统计局编制的中国投入产出表可知，能源产业主要包括煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、石油和煤炭加工业、电力热力生产和供应业等行业〔2〕。能源产业主要行业的生产、分配、流通和消费对于经济循环的正常流转至关重要。

（一）国内大循环时期我国能源产业的作用（1978-1985年）

新中国成立初期，受当时国际环境的影响，我国选择了独立自主、自力更生的发展道路。除了早期与苏联和东欧国家建立了经济联系之外，我国经济主要是以国内循环为主。为了实现赶超战略，我国把国民经济发展的重点放在重工业上。与此相对应，我国能源产业则主要沿着以煤为主、相对独立的方向发展。在1978年党的十一届三中全会作出将党和国家的工作重点转移到经济建设上来的历史性决策之后，我国国民经济得到了快速恢复，能源需求也随之快速增长。在1979年西方国家经历了第二次石油危机之后，我国政府开始更加重视能源供应的安全问题。1980年，我国成立了国家能源委员会，负责管理石油工业部、煤炭工业部和电力工业部，并统筹能源安全供应问题。1982年，党的十二大把能源进一步确定为经济发展的战略重点之一。自此之后，我国能源的开发和建设受到高度重视。

在煤炭行业方面，1982年12月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（草案）》明确提出了建设以山西为中心的能源重化工基地。1983年4月，国务院颁布了《关于加快发展乡镇煤矿的八项措施》，并且于1984年和1985年分别提出“有水快流”和“国家、集体、个人一齐上，大中小煤矿一起搞”的方针 〔3〕。以上的这些政策措施在短时间内极大地提高了我國的煤炭产量。1978年，我国原煤产量还只有6.18亿吨，而到了1985年我国原煤产量就达到了8.72亿吨。这一时期的煤炭供求关系趋于缓和，煤炭为国民经济发展作出了重要贡献〔4〕34。

在电力行业方面，我国自1970年以来一直面临缺电的局面。为加快电力行业发展，1981年的政府工作报告提出，要因地制宜发展火电和水电，逐步把重点放在水电上。1985年5月，国务院出台《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，鼓励地方、部门和企业投资建设电厂。同年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出，能源工业的发展要以电力为中心。以上这些政策措施大大促进了电力行业的改革和发展。1980年底，全国电力装机容量为6 167万千瓦，到1985年末全国电力装机容量为8 705万千瓦，五年时间增加了2 538万千瓦〔4〕228。

在油气行业方面，1978年，我国原油产量达到了10 405万吨，成为世界产油大国。然而由于此后两年国家投资与勘探工作量的减少，导致了1979和1980年的原油产量一直徘徊在1亿吨左右。于是，国务院在1981年对石油工业实行了“1亿吨原油产量包干”政策。此政策极大提升了全国石油产量，1985年我国原油产量达到了12 488万吨，比1981年增长了近25%〔4〕218。1978至1985年，我国国内原油供大于求。我国政府为了解决对外开放引进先进技术和设备所需的外汇短缺问题，在这一时期每年把1/4原油用于出口，并把以此换来的外汇用来大量引进外国尤其是日本的先进技术和成套设备，这为改革开放之初的国内经济循环和国际经济循环奠定了基础。

（二）国际大循环时期我国能源产业的作用（1986-2008年）

20世纪80年代中后期，发达资本主义国家为了摆脱经济“滞胀”问题，加快了将劳动密集型产业向劳动力成本更加低廉的发展中国家转移的步伐。面对这一局面，我国实行了走“两头在外、大进大出”的国际大循环道路的策略，即发展以加工贸易为代表的劳动密集型产业，通过出口创汇和吸引外商直接投资，换取资金和技术，从而使经济运行由国内大循环扩大到国际大循环。国际大循环战略的实施促进了沿海地区经济的繁荣，使我国对外贸易获得了前所未有的发展，进出口成为了拉动我国经济增长的发动机。加工贸易的迅速发展推动了我国城市化和工业化的进程，城市工业部门能源消耗的比重迅速上升，能源总体供给开始出现不足。1993年，我国由石油净出口国转为净进口国。为了确保国际大循环的顺利发展，我国一方面加大对资源富集区的资源开发和能源运输通道的建设，另一方面逐渐将以煤为主的能源发展战略转向“因地制宜、水火并举、适当发展核电”的多元化能源结构发展战略。20世纪90年代，长江三峡、西煤东运、西电东送等一系列跨世纪工程应势而生。进入21世纪后，西气东输工程又成为拉开西部大开发的标志性项目。2001年12月我国加入世界贸易组织后，随着关税规模的大幅下降，我国对外贸易再次迅速发展壮大，我国经济进入了国际大循环为主与国内循环为辅的新阶段。根据世界贸易组织统计数据显示，2002年我国对外贸易规模位列全球第五位，占全球贸易总规模的比重为4.7%;到2007年我国对外贸易规模的全球排名上升到第三位，占全球贸易总规模的比重也达到了7.7%〔5〕。与此同时，随着市场规模的扩大，我国加大了对汽车产业和房地产业的扶持力度，由此带动了钢铁、水泥、玻璃等高能耗产业的快速增长，我国也再次面临能源瓶颈的制约。

在煤炭行业方面，受高能耗产业需求的快速拉动，煤炭市场需求开始显著上升。2002年，国家决定放开电煤价格;2003年，国务院印发《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，决定要利用国债资金重点支持大型煤炭基地建设，促进煤电联营，形成若干个亿吨级煤炭骨干企业。在市场的强劲拉动和国家政策的支持下，煤炭产业集中度进一步提高，“十五”期间扭转了“九五”期间大型煤炭基地建设规模严重不足的局面，煤炭产量年均增速达11%，有力保障了国民经济的发展。由于大型煤炭基地建设的迅速推进和大型现代化高效矿井的陆续投产，西部省区原煤产量大幅增长，我国煤炭生产中心加快了西移。为了满足环渤海、长三角、珠三角等地快速增长的煤炭需求，我国加快了铁路和港口运输通道建设，逐渐形成了以铁路直达、“铁路+海运”为主以及公路、内河运输为辅的格局。

在电力行业方面，亚洲金融危机之后我国的电力需求急剧变化，年均电力需求增速超过15%，导致了从1997年的电力供过于求到2003年的电力短缺，甚至在2004年出现了用电高峰期24个省级电网不同程度的拉闸限电现象〔6〕。于是从2003年开始，我国加大了电站建设投入，并且在2005年出台了《中华人民共和国可再生能源法》，从而使风力发电、光伏发电迎来了快速发展的契机。2007年，我国风力发电取得了突破性进展，当年的风电发展规模相当于以往所有年份的规模之和。同时，我国还加大了电力市场化改革，如2004年在部分省份开展了直购电试点，并且实施了跨省和跨区域电力交易，2007年在全国范围内开展了发电权交易。

在油气行业方面，从20世纪80年代末开始，我国对石油工业实施的“稳定东部，发展西部，加快海域”发展战略，使油气增储结构发生了重大变化，即西部和海域逐渐接替东部成为我国原油储量增长的主力地区。2001年为了扩大内需，我国政府在“十五”计划纲要中明确提出要 “鼓励轿车进入家庭”。 汽车消费在接下来的一系列相关政策刺激下快速增长，带动了石油消费的大幅增加。2006年，我国每天消费740万桶石油，这个消费量仅次于美国，是1996年我国石油消费量的两倍，但这其中还有46%的原油消费是来自进口〔4〕218。因此，我国政府将油气安全保障列入了国家能源战略发展的重要内容。“十五”期间，我国加大油气勘探，新增石油探明地质储量47.4亿吨，新增天然气探明地质储量2.47万亿立方米，并发现了13个亿吨级油田和8个千亿方气田，是油气探明储量最多的5年。此外，我国还建成投产了长达4 000余公里的“西气东输”工程以及具有战略意义的中哈跨国油气管道工程，有力保障了我国内循环的发展〔7〕784。

（三）从国际大循环向新发展格局过渡时期我国能源产业的作用（2009年至今）

2008年美国次贷危机引发国际金融危机后，主要发达经济体复苏长期乏力，世界范围内单边主义、民粹主义、贸易保护主义等逆全球化思潮逐渐抬头，全球贸易活动开始降温。我国过去通过“两头在外、大進大出”融入国际大循环的发展模式面临着新的挑战。为应对国际金融危机给我国经济带来的冲击，我国政府推出了“四万亿”经济刺激计划，这一举措虽然有效避免了经济增长率的急剧下滑，但同时也给经济发展带来了一些不可避免的负面影响。党的十八大以来，我国政府主动适应新常态，深入推进供给侧结构性改革，着力打通生产、分配、流通、消费等环节的各种堵点，提升了供给体系对国内需求的适配性。从2012年到2020年，我国对外贸易依存度从47.3%下降到31.7%，国内大循环活力呈日益强劲之势〔5〕。随着内外部环境的重要变化、能源供需矛盾的缓和，我国能源供给侧结构性改革和能源转型发展得以加速推进。尤其是2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出了 “四个革命、一个合作” 的能源安全新战略后，我国能源发展进入了新阶段，为国际大循环向新发展格局的转变奠定了良好基础。

在煤炭行业方面，2009年我国的煤炭净进口量超过1亿吨，首次成为煤炭净进口国，自此我国由传统的煤炭出口大国成为煤炭净进口国。为了增强煤炭供应能力，我国继续稳步推进煤炭大型基地建设，进一步提高煤炭产业集中度、优化煤炭供给结构。到2015年底，14个大型煤炭基地产量约占全国总产量的92.3%，比2010年提高了4.3个百分点;全国年产30万吨以下的小型煤矿7 000多处，比2010年减少了4 000多处，产量比重由21.6%下降到10%左右〔7〕840。煤炭市场化改革也取得了重大进展，2012年12月国务院办公厅印发了《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，决定自2013年起取消已实施16年的电煤价格双轨制，提出煤炭企业和电力企业自主协商确定电煤价格，国家发展改革委员会不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架，至此电煤价格已经完全放开由市场调节。与此同时，为了进一步提高煤炭资源利用效率，2014年10月财政部和国家税务总局联合开展了煤炭资源税费改革，清理涉煤收费基金，并将煤炭资源税由从量计征改为从价计征。

在电力行业方面，出于环保和绿色可持续发展等方面的考虑，我国进一步扩大了可再生能源开发利用规模。自从2007年我国提出建设“风电大基地”以后，我国到2017年底已正式规划了十大风电基地。风电基地的规划和建设不仅极大促进了我国风电产业的规模化发展，也促进了风电开发成本的快速下降。在太阳能发电方面，从2009年开始，我国实施了“金太阳”示范工程和“光电建筑应用示范项目”，从此光伏发电进入产业化发展阶段。到2020年底，我国风力发电量和光伏发电量分别占全部发电量的6.1%和3.4%〔4〕228。2015年我国超过德国成为全球第一大风电和光伏装机大国。同年，中共中央国务院出台的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，拉开了新一轮的电力体制改革。目前，我国建立了多个省级及以上电力交易中心，各省区输配电价改革已基本完成，启动了8个现货市场建设试点，推进了483个增量配电网改革试点，注册售电公司超过4 500家，实现了全社会电力资源优化配置〔8〕。

在油气行业方面，为了提高供应保障能力，我国积极实施“资源战略”。截至2015年底，我国石油累计探明地质储量372亿吨，常规天然气地质资源量68 万亿立方米，页岩气勘探开发取得突破性进展，“十二五”期间新增页岩气探明地质储量5 441亿立方米，西北、东北、西南和海上四大进口战略通道布局基本完成〔7〕783。“十三五”期间，我国新增石油探明地质储量50亿吨，新增常规天然气探明地质储量3.5万亿立方米，新增页岩气、煤层气探明地质储量分别为1.5万亿立方米、500亿立方米〔7〕798。为了扭转油气对外依存度不断攀升的局面，2019年国家能源局制定了油气行业增储上产的“七年行动计划”。为了进一步改革油气体制， 我国目前正在推动放开上游勘探开发市场，开展多轮油气探矿权竞争出让，组建国家油气管网公司，推动原油期货成功上市，“X+1+X”市場体系即将形成。

二、新发展格局下我国能源产业面临的新形势

2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上明确提出，要“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。党的十九届五中全会把“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”正式写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。新格局的构建对我国能源产业的发展提出了如下新要求。

第一，从能源生产的角度来看，区域能源与经济发展之间不协调的矛盾依然突出，成为影响新发展格局构建的关键因素。我国能源资源空间布局长期不均衡，能源供需与资源禀赋呈逆向分布。有关统计数据显示，山西、内蒙古、陕西和新疆等地区的煤炭储量合计占全国煤炭储量的70.27%〔9〕;陆上常规石油地质资源量主要分布在华北、西北和东北油气区，合计占全国陆上常规石油地质资源量的90.29%;陆上天然气资源主要分布在西北和华南油气区，合计占全国陆上天然气资源量的75.31%〔10〕;水能资源集中分布在西南6省市区，约占全国可开发水能资源总量的70%。在能源供需方面，相较于中部、西部地区，东部地区能源消费规模更大，能源供应主要依靠外省调入，能源供需平衡还存在部分时段的紧张现象;川渝及华中等地区的煤炭运输存在瓶颈和时段性煤炭供应紧张;华中等地区天然气冬夏峰谷差的不断拉大，造成其季节性、时段性供应紧张风险;华北、华东等地区迎峰度夏期间空调负荷增长较快，其电网负荷高峰期面临供电紧张态势。

第二，从能源消费的角度来看，新发展阶段下的终端用能特征正在发生显著变化。我国工业部门长期是能源消费的主力，但随着工业化进入中后期，工业领域在终端能源需求中的占比已稳步下降。工业部门能源消费量占终端能源消费量的比重已经由2010年的67.5%下降到2018年的56.3%，而同期交通运输部门和建筑部门能源消费量占比分别由2010年的13.8%和15.4%上升到2018年的18.0%和22.8%〔11〕。建筑和交通领域的用能方式更加多样，负荷特性更趋分散和灵活多变。以上这些变化对能源品质、传输配送、应用场景提出了更高的要求，使高效满足多元化能源需求的难度日益增大。

第三，从能源运输和储备的角度来看，能源运输通道和能源安全保障等基础设施建设成为影响新发展格局的重要因素。由于资源赋存与能源消费地域存在明显差别，使得改革开放以来我国逐渐形成了大规模、长距离的“北煤南运、北油南运、西气东输、西电东送”能源运输基本格局。当前，煤炭运输重心进一步向陕西、内蒙古、山西和新疆等主产区和铁路运输集中，2020年全国煤炭铁路运量23.6亿吨，同比下降3.9%，占全国煤炭产量的60.5%，这对铁路运输能力和铁路综合运输效率的提高提出了新的要求〔12〕。2011年以来，经过十余年的建设，我国原油和天然气管道布局已基本完成，但是目前全国油气管道整体密度不高，重点区域互联互通的难题仍有待化解。随着可再生能源的大规模发展，区域内集中式电源与分布式能源发展不协调的矛盾开始显现，尤其是如何应对用电尖峰负荷成为区域电力保供的焦点问题。另外，我国能源应急储备体系的建设相对滞后，石油应急储备的规模至今尚未达到国际能源署建议的90天“基准线”;储气库建设经过近二十年的努力攻关，刚刚进入快速发展初期，天然气基础设施依然存在较大不足;电力系统的灵活性亟待提升，其调峰能力目前还难以适应可再生能源大规模并网消纳的要求。

第四，从能源技术的角度来看，自主创新取得重大突破仍有一定难度，难以达到新发展阶段下能源科技自立自强的要求。电动汽车、动力电池、页岩油气、核能综合利用等技术和产业在我国具有巨大发展潜力，但是其核心技术、关键装备及材料均不同程度地依赖进口，从而制约着能源产业的规模和发展速度。深层页岩气、三代核电、重型燃气轮机等领域的关键技术长期以引进消化吸收为主，燃料电池关键材料、锂电池隔膜制造及重要设备密封等技术还存在瓶颈。综上，我国短期内能源技术依靠自主创新取得全面突破难度不小，而从国外引进先进技术进而消化吸收再创新的模式又面临国际政治关系调整、知识产权保护加强以及核心技术出口限制等诸多新挑战。

三、新发展格局下我国能源产业发展的对策建议

（一）推进能源技术革命为构建新发展格局提供源动力

从历史的角度来看，每次能源技术革命，最终都实现了关键性能源要素价格的快速下降，从而引发了工业革命。发达国家正是凭借能源技术革命实现了工业革命，进而建立了现代化的产业体系。建立现代化的产业体系是构建新发展格局、促进经济高质量发展的重要动力，因此，推进能源技术革命可以为构建新发展格局提供源动力。具体说，一要强化国家战略科技力量，深入推进国家科技重大专项实施，部署启动新的重大科技项目，加快建立能源核心技术和关键装备国产化和自主化创新体系。二要完善能源技术创新?投融资机制，支持和鼓励能源企业联合地方政府、金融机构和社会资本等共同设立产业引导基金，加快推动科技成果应用转化。三要加快培育能源技术要素市场，促进其体系建设，健全能源技术科技成果市场化配套政策。四要尽快完善能源技术标准体系，建立完整、有效的材料、部件、系统等检测体系，为能源技术和产品应用提供基础保障。五要加快推进动力电池系统、电力电子核心装备、重型燃气轮机、储能系统、深海油气勘查开采平台等装备与技术的国产化和自主化，助力国产能源技术在更大范围内推广应用。

（二）创新能源商业模式为构建新发展格局提供促动力

构建新发展格局必须依托我国超大规模市场需求、多层级消费市场和国内统一大市场，创造有利于生产、分配、流通、消费各个环节更多依靠国内市场的发展环境，打造内生新动力，形成供给创造需求、需求引导供给的更高水平的动态平衡。当前新发展格局下“新型消费体系”的构建，对终端用能方式提出了更高要求，亟需创新能源商业模式。为此，要打破地域限制，鼓励多元主体参与电力市场交易，完善电力中长期市场和电力现货市场的衔接机制，探索开展容量市场、金融输电权、电力期货和衍生品等交易;要加快推动油气、煤炭矿業权流转市场建设，继续强化矿业权退出与出让制度，对油气、煤炭等资源矿业权完全采用招投标，全面推进矿业权的公平流转;要依托能源交易平台，实现能源自由交易，推进虚拟能源、货币等新型商业模式。

（三）完善能源供应布局为构建新发展格局提供内驱力

国内大循环是国内国际双循环的坚实基础，而能源供应是实现国内大循环的重要条件和物质基础。完善包括能源生产、能源流通、能源储备在内的能源供应布局，可以有效推动国内大循环的发展。为此，要优化能源供应布局，充分考虑区域资源禀赋特征，保障重点能源供应，从而为构建新发展格局注入有效动力。西北和华北地区的资源丰富、能源品种齐全，应建设大型综合能源基地，重点保障全国煤炭、石油、天然气以及可再生能源的供应。华东、华南和华中地区的一次能源资源相对匮乏，应优先发展可再生能源和核能，加强能源输送基础设施建设，规划和建设好区域性能源储备基地。东北地区的风光资源、天然气资源丰富，应重点保障可再生能源和天然气供应。西南地区的水能资源和天然气资源丰富，应加大水电基地和天然气生产基地开发，加强跨区输电通道建设。

（四）加强能源国际合作为构建新发展格局提供外驱力

国内大循环是国际大循环的根本，国际大循环又为国内大循环向更高层次发展提供动力和支撑。加强能源国际合作是实现全球资源配置进而促进国际大循环的重要手段，可以为国内国际双循环提供外驱力。为此，我国要在与其他国家实现能源互联互通合作的基础上，进一步加强在煤油气和新能源等领域的深度国际合作。一要不断提升合作水平、创新合作模式，从以传统的煤油气等化石能源为主进一步向水电、风电、太阳能发电、核电、氢能等新能源领域合作转变，发挥新能源领域全产业链优势，推动以产品出口为主向能源装备、技术、标准、服务“四位一体”的更高层次合作转变。二要继续加强在高附加值先进炼化领域、深海油气勘探开发和非常规油气领域的国际合作。三要积极参与全球油气贸易与市场体系建设和交易规则制定，持续完善贸易网络，努力提升国际油气市场话语权和影响力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕国家统计局.中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报〔N〕.人民日报，2021-03-01（10）.

〔2〕国家统计局国民经济核算司.2018年中国投入产出表〔M〕.北京：中国统计出版社，2020：12.

〔3〕本刊评论员.科学发展助推煤炭强国——解读《煤炭工业“十二五”发展规划》（一）〔J〕.中国煤炭工业，2012（05）：17-21.

〔4〕国家统计局能源统计司.中国能源统计年鉴2019〔M〕.北京：中国统计出版社，2020.

〔5〕关志雄.中国经济新常态〔M〕.王京滨，等译.北京：中国经济出版社，2017：138.

〔6〕蒋 菡.大面积电荒：考验经济增长方式〔N〕.工人日报，2005-07-27（05）.

〔7〕《中国经济发展史》编写组.中国经济发展史（1949-2019）：第2卷〔M〕.上海：上海财经大学出版社，2020.

〔8〕章建华.深入贯彻落实能源安全新战略 为全面建设社会主义现代化国家提供坚强能源保障〔J〕.电力设备管理，2021（01）：18-19.

〔9〕薛黎明，王豪杰，朱兵兵，等.煤炭资源可持续力评价与系统协调发展分析〔J〕.经济地理，2020 （01）：114-124.

〔10〕郑 民，李建忠，吴晓智，等.我国主要含油气盆地油气资源潜力及未来重点勘探领域〔J〕.地球科学，2019（03）：833-847.

〔11〕郭焦锋.能源要革谁的命？〔J〕.中国石油石化，2021 （01）：38-39.

〔12〕国家统计局.2020年中国煤炭工业经济运行报告〔EB/OL〕.（2021-10-12）.http：//lwzb.stats.gov.cn/pub/lwzb/zxgg/202107/W020210723348607038720.pdf.

责任编辑 徐 芳