双循环背景下海南自贸港的制度创新

魏龙 张敏 王磊

[摘要] 海南自由贸易港建设，是对经济特区制度的拓展，在构建“双循环”新发展格局中具有重要的示范意义。对比国际自贸港的发展经验，海南具备独特的优势。海南自贸港建设制度创新，要克服高水平开放的阻力、减缓区域竞争的压力、补齐产业基础和管理服务能力不足、深化经济体制改革，坚定推进要素有序自由安全流动的制度建设，制定符合外向型经济新业态新模式的制度和流程管理，提前谋划数字经济开放的相关政策和标准，构建自贸港制度创新的文化，在畅通国内国际循环方面发挥重要作用。

[关键词]“双循环”新发展格局  海南自由贸易港  制度创新

[中图分类号] F127    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）06-0065-06

[基金项目] 国家社会科学基金重大项目：构建人类命运共同体进程中国际经济规则重建的理论逻辑及中国的战略选择（19ZDA054）。

[作者简介] 魏龙，武汉理工大学经济学院教授、博士，研究方向：工业化理论和国际竞争战略;张敏，武汉理工大学经济学院博士研究生，研究方向：国际贸易学;王磊，三峡大学经济与管理学院，讲师、博士（后），研究方向：全球价值链理论。

一、海南自由贸易港建设是从

“单循环”到“双循环”的重要举措

改革开放40多年来，我国不断扩大开放领域，取得了举世瞩目的经济成就。从设立经济特区到自由贸易试验区，区内对外经济活动采取较国内其他地区更加开放和灵活的特殊政策：通过创造良好的投资环境鼓励外商投资，对外商进出口设备、原材料的税费及企业所得税进行减免，提供针对外籍工作人员及其家属居留和出入境优惠等政策等。经济特区初期坚持以“两头在外”的出口加工、中转贸易为主，依托外资企业，重点发展外向型经济，形成了以“外循环”为主要特征的发展模式。

在新冠肺炎疫情全球大流行和贸易保护主义的冲击下，全球产业链、供应链正在发生重大深刻变化。我国亟需转变发展方式，调整参与国际分工方式，为此，構建国内国际双循环相互促进的新发展格局成为一项重大战略部署。在此大背景下，2020年6月《海南自由贸易港建设总体方案》正式出台。这是继海南全省建立经济特区之后的又一次高水平开放举措，也预示着海南将成为构建“双循环”新发展格局的重要示范区。一方面，海南背靠内地大市场，北部与粤港澳大湾区等经济发达地区隔海相望，可以加强与粤港澳大湾区、西部陆海新通道、东亚生产网络成员经济体的合作，形成国内经济大循环和亚太周边经济大循环之间的联通互动，打造区域新动力源和创新策源;另一方面，对我国调整贸易方向具有全局性意义。“双循环”将进一步促进中国未来对外开放长期格局的形成，为全球经济再平衡作贡献。

加快形成“双循环”新发展格局，是我国主动转换发展动能、反对贸易保护主义、推动经济全球化、更深层次融入全球多边经济体系的实际行动。从初期的海南经济特区建设到海南自由贸易区以及自贸港建设，是不断扩大各类生产要素跨境自由流动的过程，也是主动适应国际经贸规则、参与全球价值链重构的重要举措。

二、海南自由贸易港建设是

蕴含制度创新的新领域

改革开放之初，我国通过设立经济特区，实行优惠、灵活的经济政策，取得了巨大成功。深圳经过几十年的努力，已经发展成为一个经济繁荣、社会全面进步的现代化国际都市。从2013年9月在上海设立第一个自贸试验区至今，国内已复制推广设立了21个自贸试验区。通过建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，进一步使试验区成为各地发展外向型经济的重要抓手。自贸试验区成为我国改革开放的新高地和外向型经济发展的新增长极。

从经济特区到自由贸易港，海南完整经历了中国改革开放40年不断深化的开放阶段。从国际市场和国内市场连接的形式和内容看，要素流动自由化程度高低是“单循环”与“双循环”的重要区别。我国自贸试验区目前仅实现了货物的自由进出，尚未实现资金、人员及信息等要素的跨境自由流动。而自由贸易港则需要继续消除阻碍资金、人员及信息自由流动的相关制度障碍，其功能定位由单一的功能已经逐步转向多元综合性功能，呈现出“货物进出自由、投资贸易自由、资金流动自由、人员进出自由”的共同特征。与经济特区和自由贸易试验区相比，海南自由贸易港最大的特点，便是通过制度创新来实现全球生产要素的自由流动和资源配置优化。

“双循环”背景下的海南自贸港建设，以各类生产要素跨境自由、有序、安全、便捷流动和现代产业体系为支撑，以特殊的税收制度安排、高效的社会治理体系和完备的法制依据为保障，建设起点高、标准高。海南自贸港建设是中国改革开放进入新阶段后的新探索。

目前国际组织治理能力急剧下降，全球产业链、供应链环节部分受阻，中国既需要对接国际高标准的经贸规则，又需要主动参与国际经济新规则制定。海南自贸港的建设着眼于国内、国际两大市场，以加强国际生产要素流动和资源配置优化，畅通国内国际循环。海南自由贸易港的建设，需要进一步深化改革开放，加强制度创新，在经济、技术、贸易和投资合作领域创立新的规则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的规则制度，为海南自贸港的可持续发展提供制度性保障。

三、海南自由贸易港制度创新的条件

（一）海南自由贸易港的区位优势

世界知名的自由贸易港往往建设在沿海港口等物流交通中心，利用港口的区位优势，方便国际贸易船只进出港区。海南位于中国最南端，是中国的第二大岛屿，有琼州海峡将海南与内陆地区分隔开来。海南特殊的离岛式区位优势为其实施离岸贸易管理、边境管控提供了良好的条件，也降低了自贸港的建设成本。一些成功的自贸港如新加坡、中国香港、迪拜和鹿特丹往往选择离岛的建设模式。此外，海南岛地处热带北缘，气候宜人，生态环境良好，有着丰富的旅游资源，为建设文化旅游业、创建旅游康养新业态新模式提供天然的条件。世界知名的旅游胜地迪拜也是利用其天然的气候环境和地缘优势，大力发展旅游业，每年吸引来自世界各地的游客，使得迪拜的旅游业成为其重要的经济支柱。

（二）海南自由贸易港的国际通道作用

海南地处华南经济圈、北部湾经济圈、东南亚经济圈和东盟经济圈的汇集点，也是我国与东南亚地区的重要航运枢纽。独特的地理优势使得海南成为我国联通东南亚和南亚的重要桥梁。海南离东盟很近，海南自贸港建设可以有力推动“一带一路”南向区域合作，扩大我国对东南亚的经济贸易影响力和辐射范围，同时有利于提高我国贸易和投资的自由化水平，提升人民币的国际地位及在国际支付体系当中的接受度。爱尔兰香农是世界上最早从事出口加工活动的自由贸易区，处在美欧大陆中轴线上，其自由贸易区特殊地理位置发挥着作为连接北美、欧洲及中东的重要交通中转站的作用。中国香港作为全球三大自由贸易港也有着得天独厚的区位优势，地处中国南端，是太平洋和印度洋的重要对外开放门户。新加坡占据着“东方十字路口”的优越地理位置，也是世界各国和地区加强经贸关系的纽带。上述国际通道便利在海南自贸港也可完全实现。

（三）海南自由贸易港的产业基础

海南产业基础比较薄弱，经济发展水平与发达省市有差距。2019年海南人均GDP只有5.7萬元，仅相当于广东、浙江等沿海地区的一半左右。但海南旅游资源丰富，旅游业已成为海南的支柱产业和优势产业。海南已着手推进以海南自由贸易港建设为主线，以国际旅游消费中心建设为抓手，以创新不断夯实旅游产业发展基础，大力发展健康旅游、文化旅游、会展旅游和游轮、游艇旅游。海南在特色热带农产品的生产与出口贸易上也具有一定优势。海南不断强化农业的基础地位，大力发展科技农业、绿色农业，推进农业产业化经营。海南自贸港的建设将会为海南农业的发展带来更多机遇。随着海南“科教兴琼”和“人才强省”战略的实施，海南高新技术产业正逐步转变发展思路，一些高新技术产业如生物制药、新材料、现代农业和汽车制造等已经初显规模，对外贸易也呈现出良好的势头。

海南自贸港在金融领域相对落后。外资金融机构少，中外合资财务公司、外资券商、外资保险机构、外资产业投资基金更是空白，金融基础设施薄弱。香农自贸区具备完善的基础设施，通过利用其资源、区位优势，形成了农牧业、航空航天、港航交通、旅游管理四个产业集群。新加坡自由港非常重视基础设施建设，通过主动寻找自己的定位，立足在国际经济环境中具有优势的产业，主要发展转口贸易和金融服务，利用其有利的地理位置和先进的通讯网络，实现与世界各贸易、金融中心的密切联系。这些国际上知名的自由贸易港的成功经验，将会给海南自由贸易港的建设提供借鉴。

四、“双循环”背景下

海南自由贸易港制度创新的方向

海南自由贸易港建设被赋予更高水平的开放使命和战略定位。打造高水平对外开放、营造良好营商环境、推动深化改革和制度创新，需要在“双循环”格局下寻找制度创新突破方向。海南需要利用其特殊的区位优势和开放举措，率先形成国内经济大循环和周边经济大循环之间的相互促进，成为推进国际循环的重要战略平台。海南自贸港制度创新的方向需要着眼于对标国际经贸规则，扬长板、补短板。

（一）克服高水平开放的阻力

当今世界正处于大变革、大调整时期，单边主义、逆全球化思潮涌现，我国发展的外部环境正面临着深刻的变化。随着我国市场经济体制的加速转型升级，给国内环境带来前所未有的新挑战。改革开放到深水区，需要特区肩负先试先行使命。农业和服务业加大开放，金融市场开放，人员流动便利化以及数字经济领域的权利要求等，需要创新制度加以克服。

（二）减缓区域竞争的压力

与其他自由贸易港相比，海南自由贸易港的发展尚处在起步阶段。在周边临近区域，集中了中国香港、新加坡两大自由贸易港。新加坡、中国香港是世界上公认的开放程度最高的自由港，兼具国际贸易、转口贸易、加工贸易和国际物流等功能。这类自由港自由度更高，基础设施更加完善，有现代化港口支持体系，允许海外货物与资金自由出入，对多数货品免征关税。由于其成熟的自由贸易港发展模式及区位因素，将会给海南自由贸易港的发展带来相当大的竞争压力。

（三）补齐产业基础和管理服务能力不足

从世界自由贸易港发展的现实情况来看，自由贸易港的建设对所在地区的经济发展水平、基础设施、人才素质等方面都有较高要求。海南从整体来看还是一个欠发达地区，目前海南的港口无论是吞吐量还是基础设施、服务水平，都与国内外大型港口存在很大差距。受经济发展水平的影响，海南金融业的发展也较为落后，缺少大型金融企业和新型金融业务，严重制约海南离岸贸易和离岸金融的发展。此外，由于海南特殊的离岛地理位置，海南的教育水平一直落后于内地的诸多省份，存在劳动力素质不高等现状，也制约着海南自贸港建设。

（四）深化经济体制改革

单就制度特征而言，新加坡是独立的经济体，中国香港是单独关税区，均是主要国际经济组织和标准组织的成员，可以自行处理地区对外经济事务，因此这两个自由贸易港都有着特定竞争优势与发展路径。与之不同，海南在基本制度上与内地完全一致，没有属于经济主权对外缔约权力。海南自贸港既要考虑对外开放的制度约束，又要考虑与中国内地市场的制度衔接，需要扮演中国内地与世界其他地区沟通“桥梁”的作用，其发展路径又必须与中国香港和新加坡不一致，制度创新存在部分约束。因此，海南自贸港制度创新的一大挑战就是如何赋予海南类似香港特别行政区的更大开放自主权，又要将自贸港运行维持在国家制度的框架内。

五、加强“双循环”背景下

海南自由贸易港的制度创新

在加快形成“双循环”新发展格局背景下，海南自由贸易港建设将推动区域内各种要素与资源的优化配置，提高海南对外开放程度，同时，海南自由贸易港通过试点主动适应国际经贸规则，探索建立细分领域管理制度、服务标准和国际规则。目前，中国特色的自由贸易港建设正处于探索和开局阶段，需要结合自身的优势、吸纳国际自由港的经验，充分考虑制度特性，摸索出适合中国国情的自由港建设制度框架和规则体系，不断进行制度创新。

（一）主动适应国际环境变化，坚定推进要素有序自由安全流动的制度建设

海南自由贸易港的建立，应坚定地按开放型新高地的要求，形成法治化、国际化、便利化的营商环境，提出高于国内其他经济特区的要素流动新规，开放水平不断向最高水平的自贸港靠近。在全球资本信心不足、贸易保护主义抬头的大背景下，中国更应凭借自贸港的整体开放稳定预期，促进更多优质资本、人才进入。在“双循环”新发展格局下，一方面以国内大循环为主，提升产业链供应链稳定性和经济韧性，充分发挥我国超大规模市场优势。另一方面更要注重外部环境给海南自由贸易港建设带来的机遇。近期《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署，将为海南自贸港的建设提供重大利好。首先，RCEP协议的签订将促进商品、技术、人员、资本的加速流动，使得东亚、东南亚的经济活力进一步提升，世界经济重心将向这一区域转移。海南位于中日韩、东南亚、澳新经济板块的中心，在当前经贸发展趋势下，将逐步成为经贸交往的枢纽，协议的签订将提升缔约国之间的贸易往来，提高海运和空运的货物吞吐量的增长，海南的空运与海运事业有望因为RCEP而加速发展。其次，RCEP协议处于刚刚签订阶段，需要通过两年的时间完成所有成员国的批准程序后才能正式生效。而海南部分进口商品零关税、人员流动政策有望更早实施，海南应抓住RCEP协议的窗口机遇期，加速海南自由贸易港制度、政策的建设与落实，为内陆地区RCEP协议的执行提供可参考、可复制的示范效应和依据。

（二）依托优势产业，制定符合外向型经济新业态新模式的制度和流程管理

海南自由贸易港也是目前全球面积最大的自由贸易港。海南自由贸易港的建设应重点发展具有竞争力的优势产业，对畅通国际循环的新业态和新模式加以大力扶持和培育，形成海南自贸港的新竞争优势。海南广阔的土地面积、独特的地理位置和四季适宜的气候，是海南发展的天然优势。但目前应考虑如何利用海南独特的旅游资源延伸旅游业的产业链，从制度上、标准上和流程再造上提出新的设计框架，进一步夯实海南经济的基础，增强经济创新力和竞争力。如，海南自贸港建设中大幅放宽海南外籍人员出入境政策，目的就是方便国外游客来海南旅游，但如何真正地吸引外国游客，关键是需要提供海南高水平、差异化的相关签证、工作、居留政策。海南四季如春的气候，优质的自然环境，无论是短暂的休养还是安度晚年生活，都是最好的选择。海南可以充分利用这一天然优势，在旅游、工作、康养签证等政策上实施“一省（港）一议”，按极简审批模式再造管理流程。大力发展健康旅游、文化旅游、会展旅游和游轮、游艇旅游等旅游业衍生产业链，通过相关产业链带动其他产业的稳步发展，进一步夯实实体经济的基础，增强经济创新力和竞争力。

（三）未雨绸缪，提前谋划数字经济开放的相关政策和标准

海南数字经济发展起步晚，数字基础设施薄弱。自贸港建设涵盖了贸易、投资、金融、人员往来、货物流通、数据流动等领域的高标准开放举措，是制度性、区域性的全面开放。越来越多区域贸易协定（如CPTPP）都已将数字贸易、金融条款纳入其中。海南更应该分步骤、分阶段推进海南数字自由贸易港建设。补齐数字基础设施短板，加快推进数据中心、数据法规建设，积极参加区域和全球的跨境数字交易、监管规则的沟通，为国家层面的全面数字贸易协议谈判做好准备工作。数字经济作为拉动经济增长和社会发展的新引擎，将为海南自由贸易港的建设带来了新动能。海南可充分利用国内大循环的优势，力争在国家重点布局北京后积极争取在海南建设数字贸易实验区，形成“南北呼应”。通过引入新一代信息技术技术设施，加快海南在国家5G+工业互联网“512”布局中的產业公共服务平台、重点行业、应用场景建设，培育形成海南5G与工业互联网融合叠加、互促共进、倍增发展的创新态势。

（四）先易后难，形成自贸港制度创新的文化

海南自贸港建设适逢中国经济转向高质量发展阶段和全球多边开放体系遭受冲击的重要转折期，保持制度创新既是先试先行的必然要求，也是不断推进自贸港在构建“双循环”新发展格局中发挥重要的示范作用基础。政府和企业及社会各界对自贸港建设的制度创新期待和投入理应成为一种共同社会认知。

从基本制度设计上，海南自贸港既不同于以往国内自贸区，也有别于自主运行的单独关税区。在自贸区已试验并已成功复制的开放举措是较容易实现的，应立即实施;因为扩大开放领域和范围而必须从遵从国家制度约束和对外承诺的权衡，有序开放农业、金融和人员岛内自由流动;金融业在岸业务与离岸业务也应制定明确的分层次序开放措施。对接国家发展规划，海南应努力在2025年初步建立以贸易自由便利化和投资自由便利化为重点的海南自由贸易港的制度体系;2035年形成更加成熟自由贸易港制度体系和运作模式;到本世纪中叶最终建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。

海南自由贸易港的建设，是我国转变经济增长方式的重要举措，更是我国积极推进经济全球化、扩大开放的重要标志。海南自由贸易港制度创新，是提高海南自由贸易港的国际影响力，尽快建成我国开放型经济新高地的重要保障。海南需要率先在构建国内大循环为主体、国内国际循环相互促进的新发展格局中，扮演先行者、实验者、制度创新者角色，对我国经济进入新发展阶段后的高质量发展和体制改革的示范、引领意义无疑将超过经济特区、自贸区过往的若干实践。

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