国有企业合规管理的现实问题与体系构建

王玉 李麒

〔摘要〕 合规管理是依法治国基本方略的贯彻执行和习近平法治思想的应有之义。从我国国有企业依法治企的发展实践来看，合规管理是企业改革、行政监管和“互联网+”、全球化时代背景下的必然选择。合规管理在中国本土化的过程中，要充分考虑国有企业的特殊性，理顺现有管理体系，构建科学、高效的合规管理体系。其基本内容为：确立符合企业战略发展的合规管理目标;建立协同高效的合规管理组织架构;对合规管理进行流程再造;从内部制度、外部激励两个维度建立合规管理的保障机制。

〔关键词〕 国有企业;合规管理;合规管理体系;合规激励

〔中图分类号〕DF411.91〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）06-0070-05

2018年国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，推动中央企业全面加强合规管理、加快提升依法合规经营管理水平。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。2021年10月，国务院国资委印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》，要求中央企业着力健全合规管理体系，持续完善合规管理工作机制。当前，从中央企业到地方企业、从个别试点到全面部署，合规管理成为依法治企的新常态。但是，合规管理作为一种舶来品，在中国本土化的过程中，要使目标确立、组织体系、流程构造、保障机制等四个方面均符合国有企业的实际。

一、合规管理的基本范畴

合规，即合乎法规、合乎规范的意思。合规源于美国等西方国家的反商业贿赂规制，根据巴塞尔银行监管委员会（BCBS）发布的《合规与银行内部合规部门》、国际标准ISO 19600《合规管理体系——指南》等国际权威的合规文件，合规所指向的法规和规范的范围主要包括：法律、行政法规等;行业规范和自律性规定，如行业协会的要求、标准等;企业内部的规章制度;行业公认的道德准则和行为标准。企业合规的价值理论基础主要包含四个方面，即作为公司治理方式的合规、作为行政监管激励机制的合规、作为刑法激励机制的合规和作为解除国际组织制裁激励机制的合规〔1〕88。

企业合规在中国本土化过程中主要是作为一种公司治理方式，是企业依法治理、合规经营的体现。合规管理是企业通过制定合规政策，通过对法律法规的延伸和具体化、内在化，监督内部规范的执行，增强内部控制，对违规行为进行持续监测、识别、预警、防范、控制和化解合规风险的一整套管理活动和机制。根据我国《中央企业合规管理指引（试行）》，合规管理是包括制度制定、風险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。

二、合规管理的现实依据

（一）国企改革的合规管理新常态

从2018年“推进国企改革”到2019年“加快国企改革”，再到2020年“提升改革成效”、2021年国家提出国企改革三年行动，体现了国家对国企改革的顶层设计和提升国企改革成效的要求，合规管理成为国有企业可持续发展的新常态。首先，国有企业现代企业制度改革、国有资产监管体制改革要求国有企业充分发挥法治在企业治理中的作用。其次，混合所有制改革改变了原有的经营和管理机制，对企业自身的风险防控和合规经营的能力提出了更高的要求。再次，在不断推进多种所有制形式公平竞争的市场环境下，只有做到更高水平、更深层次的依法治企，企业才能提高市场竞争力，实现以法固基、以法强企。

（二）行政监管的合规管理新要求

在新的国内外经济、政治环境下，我国行政监管体制的新要求是企业推进合规管理的动力之一。2017年，中国证监会发布了《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》，确立了对证券类公司的强制合规制度。同年，国家发展改革委、中国人民银行联合印发了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》，明确将贿赂、欺诈、串通等不合规行为、不诚信行为列为惩戒范围。2018年，国务院国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》和《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，将合规经营情况纳入年度考核，对违规经营造成国有资产损失的中央企业有关经营责任人进行责任追究。这些行政监管的新要求直接促使企业全面推进建立合规管理体系。

（三）“互联网+”时代的合规管理新思路

企业是“互联网+”时代的重要载体，其发展和管理呈现出复杂特点〔2〕，对依法治企提出了新的更高的要求。“互联网+”时代给企业带来了科技革命和产业变革的新机遇，传统企业和新兴技术企业的大规模战略合作使得不同领域打破了壁垒，实现了跨界融合、共享创新和协同发展。这就要求传统国有企业提升管理效能，强化精细化、信息化管理，把风险防控和合规管理的理念作为企业管理的核心，纳入企业项目管理、合同管理、资金管理、投资管理、信息管理等全过程，使合规管理成为“互联网+”时代企业发展的重要保障。

（四）全球化国际环境下的合规管理新选择

近年来，中国企业的海外投资增长迅猛，但是，由于长期以来国有企业的市场主体意识较为薄弱，现代公司法人治理结构不够完善，市场开拓和创新能力相对不足，中国企业“走出去”进行海外拓展的战略风险日益突出。在新国际环境下，中国企业只有主动适应新国际规则，增强风险意识和竞争意识，提高应对歧视性干预、法律问题政治化等国际环境问题的能力和水平，才能在“走出去”的过程中既不触碰红线，也能走得稳、走得远。

三、合规管理的实践状况

（一）我国合规管理的立法实践

我国的合规管理最早开始于金融业。2006年中国银行业监督管理委员会发布了《商业银行合规风险管理指引》。2007年中国保险监督管理委员会发布了《保险公司合规管理办法》。这两份规范性文件的出台，开启了“中国式合规”的制度法制化进程。随后，在证券监管、贸易监管和税收监管等行政监管领域也出台了相关规定。随着合规管理工作的深入，我国逐步引入了合规管理的国际标准。2017年12月29日，中国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布了ISO 19600《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017），成为中国企业开展合规管理的重要指导性文件。2018年美国制裁中兴事件〔3〕引起了国内关于合规管理的讨论和国家监管层面的关注。为了提高企业的合规管理能力，2018年11月国务院国资委印发了《中央企业合规管理指引（试行）》，同年12月，国家发改委、外交部、商务部等联合下发了《企业境外经营合规管理指引》。这些合规管理文件的出台为合规管理从模糊的轮廓发展到具体的步骤方法提供了法律依据。

从地方合规管理的立法来看，上海、重庆、江苏等省市国资委陆续发布了地方国企合规管理指引。各地方国资委在沿用中央关于合规管理指引的基础上，根据各省市的企业特点，进行了相应的调整和创新。例如，江苏、内蒙古等地将党委会纳入合规管理组织机构;重庆等地对重点合规领域进行了拓展和延伸，细化了海外合规风险的高发领域;江苏、上海、广东等地增加了合规咨询、论证、成果转化以及容错免责等运行机制。这些细化的措施都为合规管理体系的有效实施提供了保障和依据。

（二）我国合规管理的企业实践

2016年4月，国务院国资委下发《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》，将招商局集团、中国石油、中国移动、东方电气和中国中铁等五家央企列为首批合规管理试点企业。各试点企业形成了符合各自行业特色的合规管理模式。其中，招商局集团以“合规从高层做起、全员主动合规、合规创造价值”为理念，建立了贯穿决策层、管理层和执行层的合规管理体系。中国石油制定了《中国石油天然气集团公司诚信合规手册》，将合规管理纳入公司战略。中国移动启动了“合规护航计划”，形成了以合规管理办法为核心、相关配套制度为补充的“1+N”合规管理制度体系。东方电气以“总部搭建、专项试点、逐步推进”为原则，形成了《中国东方电气集团有限公司诚信合规准则》〔4〕。中国中铁以优化整合公司既有管理体系和资源为前提开展合规体系融合，制定了《中国中铁股份有限公司合规管理制度（试行）》。

面对日益复杂的外部环境和自身转型发展需要，地方国有企业也逐步开展了合规管理的探索。2013年世界银行对湖南建工集团有限公司作出“附解除条件的取消资格”的裁决决定，湖南建工集团自此开启了诚信合规体系的建设，颁布了《诚信合规政策和程序》《诚信合规管理办法》等一系列合规管理文件。江苏省是与上海、北京、四川并肩推动合规管理工作的先行省份，着力纾解国企“违规”之险。江苏交通控股有限公司作为合规管理试点企业，为适应高速公路运营管理和改革发展的新环境，以制度的“废、改、立”为切入点，以反舞弊专项合规管理为试点模型，形成了合规管理体系建设实施方案。同时，其他省份也逐步启动了合规管理建设，在国有企业中逐步推行。

从合规管理的立法实践和企业实践来看，我国进入了全面合规管理的依法治企新阶段，但是，我国的合规管理仍处于起步阶段，与合规管理体系已较为完善的跨国企业相比，仍存在诸多问題。这些问题集中体现在四个方面：一是合规管理的目标不明确，存在管理体系与企业战略目标脱节的情况;二是合规管理与现有的企业风险、内控管理体系交叉混同;三是合规管理的流程构建不科学，合规管理与业务的融合不足;四是合规管理推进的内外部机制保障不健全。

四、合规管理的体系构建

（一）合规管理的目标确立

企业的战略目标以价值创造和业务推动为核心，合规管理的目标要围绕企业战略目标确立，一般包含两方面：一是常态目标，即避免损失;二是终极目标，即创造价值。合规管理把合规的要求嵌入业务流程全过程，使企业的所有参与者都能遵守和执行各项制度、规范和要求，有效划分企业与员工、母公司与子公司以及企业与第三方之间的责任，避免因违法、违规和违约而受到行政处罚、刑事追究或产生违约损失。同时，合规管理本质上是建构了一种事先控制、规划和管理的机制，通过对第三方商业伙伴的筛选、评价以及对外投资中的尽职调查和风险管理，能够降低交易成本，增加盈利空间和机会。“只做合规的业务”〔1〕78或许会牺牲部分短期商业利益和商业机会，却能够为长期经营赢得更多的订单，实现企业的可持续发展。

（二）合规管理的组织建构

1.合规管理的核心组织机构。合规管理要建立自上而下、垂直领导、协同高效的立体管理体系，涉及决策层、管理层、执行层三个层面。其中，董事会设立合规委员会作为合规管理的最高负责机构，负责合规重大事项的决策，即决策层;首席合规官或由总法律顾问兼任的高级管理人员是合规管理的总负责人，即管理层;合规管理部门和其他业务部门是合规管理的执行机构，负责执行合规管理制度，即执行层。这一组织体系的构建要符合独立性、专业性和适当性原则。独立性是核心，即合规管理的机构和权力具有独立性，能够从政策制定、流程执行到合规调查、问责等开展独立的、权威的工作。专业性是基础，即合规管理的人员具有相应的专业能力，能够在合规管理过程中正确把握合规要求、执行合规制度。适当性是标准，即合规管理的组织设置要和企业的经营模式相协调、与企业的实际需求成比例，避免职能交叉、繁杂臃肿。

2.合规管理与其他管理体系的整合。我国国有企业在内部管理体系和职能设置上具有自身的独特性，目前，风险、内控、合规管理三套管理体系在国有企业应用推广，职能设置上有纪检、内控、审计、法务、合规、风险管理等部门，但在某种程度上存在职责边界不清、各行其是等问题。2019年12月，国务院国资委下发了《关于做好2020年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，要求中央企业进一步整合优化内控、风险和合规管理相关制度，构建相互融合、协同高效的内控监管制度体系。

三大体系的整合要从管理职能和运行机制上着手。在管理职能上，合规管理要求“董事会负责推动完善合规管理体系，研究决定合规管理的重大事项”，内部控制要求“董事会负责内部控制的建立健全和有效实施”，风险管理要求“董事会就全面风险管理工作的有效性对股东（大）会负责”。三大体系都强调自上而下的组织领导，要在各体系的架构基础上进行管理职能的优化、统筹和整合。在运行机制上，风险管控是三大体系的关键环节。合规管理关注的是“企业及员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性”，即合规风险;内部控制关注的是“经营活动中与实现内部控制目标相关的风险”，即内控风险;风险控制关注的是“未来的不确定性对企业实现其经营目标的影响，具体分为战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等”，即全面风险。三大体系的整合要抓住三大体系风险管控的关键环节，统一对这三类风险进行识别、分析和评价。通过管理职能和运行机制的整合，要实现“多合一”，以一套规划、一套成员、一套标准、一套工具、一份报告实现协同联动和联合监督，达到“1+1+1>3”的整合效能。

（三）合规管理的流程再造

流程再造是美国企业再造之父迈克尔·哈默提出的一种管理思想，它是指从根本上重新而彻底地去分析与设计企業程序，实现企业变革，使企业达到戏剧性的成长。合规管理是一项系统工程，要通过对现有体系的优化和重设，实现企业管理体系的流程再造。

1.合规标准的转换与执行。制度是合规管理的重要保证，作为企业合规管理的要求，只有将外部法律内部化和制度化，才能成为遵守的依据。企业要自上而下建立四个层级的基本制度体系：第一层级是合规行为准则，这是合规管理体系的纲领性文件，明确合规管理的价值、理念、原则和要求，如《招商局集团合规手册》。第二层级是基本合规管理制度，这是合规管理体系的组织管理制度，明确合规管理的机构职责、运行机制、考核监督和奖惩问责等，如《招商局集团合规管理规定》。第三层级是具体实施制度，这是合规管理体系的程序性制度，如招商局集团发布的《合规检查领域和对象的定性定量标准》《合规检查操作指引》等。第四层级是专项合规管理制度，是合规管理体系的专项管理制度，如招商局集团发布的《商业伙伴合规管理办法》《环境保护合规管理办法》等。

2.合规管理业务及人员的划定。合规管理是针对特定业务领域和人员范围的管理体系，涵盖企业商业行为和员工个人行为。在合规管理的业务方面，《中央企业合规管理指引》（试行）确定了市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴等七大领域的合规管理重点领域，这些领域都是外部法律监管的体现。如2020年2月，国务院国资委发布《关于推进中央企业知识产权工作高质量发展的指导意见》，要求中央企业全面推进知识产权工作高质量发展。2020年9月，国务院反垄断委员会发布《经营者反垄断合规指南》，为企业在反垄断合规管理制度的建立以及合规风险提示等方面提供了指导。2021年《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》颁布，要求在数据处理的全生命周期和个人信息保护方面做到合法合规。这些外部监管制度的出台都为企业划定合规管理的业务范围提供了参考依据和基本遵循。企业的合规管理范围要综合考虑企业自身的行业属性和业务类型，同时也要关注外部监管的更新、变化。在合规管理的人员方面，业务人员是业务制度和业务流程的执行者，关系着合规规则的落地实施效果。《中央企业合规管理指引（试行）》明确提出要对管理人员、重要风险岗位人员、海外人员等三类人员重点进行合规管理。企业要以职责运行为主线，通过对岗位重要程度、业务量大小、掌握权力重要性、违纪违法可能性等方面的综合分析，确定风险等级，科学划定合规管理的重点人员范围。

（四）合规管理的机制保障

1.内部保障：合规管理的制度体系。合规管理的内部制度保障体系主要包括合规管理评估机制和违规问责机制两方面。合规管理评估机制，即对合规管理体系的运转情况进行全面有效的审查和检测，对发现的制度漏洞和结构性缺陷进行修补和完善，这是合规管理持续性原则的体现。合规管理违规问责机制，即建立科学的评价标准，对违反相关合规义务要求的人员追究相关的责任，确保合规管理体系真正得到有效落实。这两大机制是合规管理有效实施的监督和保障。

2.外部保障：合规管理的激励机制。合规管理激励机制，是指企业在违法违规行为发生之后，可通过建立或者完善合规计划获得免予处罚或者减轻处罚，一般包括行政监管激励和刑事合规激励两大类。

行政监管激励，是指企业面对行政处罚时，可以通过已经建立的合规管理机制来作为免责或减轻行政处罚的抗辩事由，或者与监管机构达成和解协议，承诺在考验期建立有效的合规计划来免除或减轻行政处罚。例如：美国联邦贸易委员会与Facebook公司就数据保护问题达成行政和解协议。美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布了《经济制裁执法指南》，将企业合规计划的建立及有效性作为认定违规行为和处罚力度的考量因素。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定了对当事人应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形，为实施行政监管激励措施提供了法律依据。2015年中国证监会发布了《行政和解试点实施办法》，行政监管激励制度开始萌芽、试点。但是，我国目前在行政监管领域的激励范围十分有限，难以推动企业自主建立完善的合规管理体系。

刑事合规激励，是指刑事追诉机关对涉嫌违法犯罪的企业，可以基于企业合规管理体系的建立对其不予起诉、暂缓起诉、撤销起诉或者减轻刑事处罚。如美国建立了暂缓起诉协议制度和不起诉协议制度，通过设立考验期责令企业缴纳高额罚款和建立完善合规计划。英国、法国等国家也效仿美国建立了相应的制度。从各国的实践来看，刑事合规激励是合规计划在企业中推行的强大动力和法律保障。2020年我国最高人民检察院进行了企业合规不起诉改革试点，在上海、江苏等地方检察院开展了试点工作。其中，辽宁省人民检察院等10个部门联合印发了《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》，对污染环境罪、生产、销售伪劣产品罪等合规考察主体和重点考察内容作出了相应规定。深圳市宝安区检察院首创了“企业刑事合规独立监控人”制度。浙江省岱山县检察院出台了《涉企案件刑事合规办理规程（试行）》，确立了“企业认罪认罚—出具合规承诺—确定整改方案—合规监督员进驻—整改考察期—公开听证—从宽处理—合规整改”的刑事监管激励办案指引。试点地方在推进刑事激励和企业合规方面取得了良好成效，同时也发现，我国刑事合规激励制度在试点推进中还存在着理论支撑单薄、路径选择标准不明确、权力分配依据不足等诸多问题，需要在未来进行更深入的理论研究和实践探索，使合规管理体系在中国落地生根的过程中，能够真正得到有效推行，进而推动中国企业依法治企和可持续发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈瑞华.企业合规基本理论〔M〕.北京：法律出版社，2020.

〔2〕方世川，陈潇潇.“互联网+”思维下国有企业依法治企新常态研究〔J〕.管理观察，2015（17）：56-58.

〔3〕中兴公布美国制裁事件全过程〔EB/OL〕.（2018-04-20）. https：//stock.qq.com/a/20180420/023470.htm.

〔4〕李林蔚，陈文凯，秦 舟.合规管理体系建设研究〔J〕.法制博览，2020（10）：1-4.

责任编辑 梁华林