风险管理视域下的高校基建廉政风险研究

|严加亮|东华大学 纪委办公室，上海 200051

随着高校规模的扩大和“双一流”建设的加速，高校基建项目投入不断增加、自主权力不断扩大。同时，高校基建领域违规违纪违法案件也屡见不鲜。以“中国裁判文书网”为数据库，统计分析高校腐败犯罪裁判文书信息，研究发现2007年1月至2019年12月高校十大腐败犯罪高发领域发生的案件中，基建工程类腐败占比最高，达到21.35%[1]，且窝案串案现象突出。这类案件不仅破坏了高校改革发展、污染了高校政治生态，还损害了高等教育的公信力。2021年1月,中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议提出：“聚焦政策支持力度大、投资密集、资源集中的领域和环节，坚决查处基础设施建设、项目审批等方面的腐败问题”。2021年3月教育系统全面从严治党工作视频会提出：“坚决查处学校基础设施建设、项目审批、招生就业、科研管理等方面的腐败问题。”由于基建项目具有政策性强、资金投入多、利益驱动大等特点，易发生腐败犯罪。高校科学配置基建领域权力运行，建立健全廉政风险防控机制，对于高校基建领域廉政风险防控具有重要意义。

一、高校基建廉政风险点的排查

高校基建工作是综合性较强的工作，包括项目立项、可行性研究、规划设计、地质勘探、工程施工、竣工验收、工程结算等流程，涉及多个决策和审批环节，各个环节都可能存在权与利的博弈。研究结合风险管理理论对高校基建廉政风险进行分析，寻找防范和化解廉政风险的措施。现代意义上的风险管理理论和实践始于20世纪30年代的美国，先后经历了传统风险管理阶段、现代风险管理阶段和全面风险管理阶段[2]。风险管理主要是指管理者为降低风险而实施风险识别、风险评估及风险控制的过程，目的是以最小的代价最大限度地分散、转移和消除风险[3]。

风险识别是风险管理的基础，只有正确识别所面临的风险，才能运用有效措施进行防控。高校基建业务具有专业性强、涉及部门广、周期长、流程多等特征，可能出现的廉政风险众多。结合风险管理，以高校基建工作的业务流程为主线，将整个流程划分为6个阶段。在参照《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防控手册》和剖析高校基建领域违规违纪违法典型案例的基础上，排查出不同阶段内的廉政风险点。

在第一阶段“高校基本建设项目决策”中，排查出以下3个廉政风险点：①对基建项目前期调研、论证和总体定位的清晰程度，包括项目规模、功能定位、造价标准、投入和收益评估等方面内容。②项目管理制度健全程度，包括工作制度的建立、工作流程的设计、决策权力的制约等方面内容。③工程项目管理人员资质与项目自身特点的匹配程度，包括管理人员职业道德、技术水平、职业资质等。

在第二阶段“项目招标”中，排查出以下8个廉政风险点：①建设单位招标标段划分风险，包括项目化整为零、以工期紧或特殊技术为由规避公开招标等。②招标信息发布和公开的规范程度，包括招标信息公布时间、范围、途径和方式等。③招标文件的编制，涉及招标文件编制内容的严密性、合规性、工程量清单描述等方面。④招标控制价格编制合理程度。⑤回标分析合理合规程度。⑥投标单位道德风险，包括有无相互串通、围标等方面。⑦建设部门干预程度，包括聘请评标专家、管理部门发表意见等方面。⑧评标专家的职业技术和道德水平，包括业务水平、公正评标等方面。

在第三阶段“合同签订”中，排查出的廉政风险点为合同条款内容不合理变更，包括中标单位通过拉拢相关人员修改或故意遗漏招标文件中不利的合同条款等。

在第四阶段“施工”中，排查出以下5个廉政风险点：①工程设计不合理变更，包括施工单位采用不正当手段说服设计师或建设部门工作人员，通过变更设计来增加造价等。②签证风险，包括施工单位虚报工程签证的工程量、材料品质和规格，建设部门管理人员未能严格按照规定程序进行签证等。③工程进度款支付风险，包括建设部门管理人员违反合同约定，超额或提前支付工程进度款等。④工程材料设备采购风险，包括大宗材料、设备没有按照招标程序采购，工程材料、设备批价偏高，向施工单位推荐材料、设备生产商、供应商等个人获利情况。⑤施工监督风险，包括施工单位拉拢工程监理、投资监理，项目监管乏力等。

在第五阶段“工程验收”中，排查出的廉政风险点为工程验收风险，包括未按照工程质量验收标准、验收程序进行验收等。

在第六阶段“竣工结算”中，排查出的廉政风险点为竣工结算风险，包括施工单位高估冒算，伪造、涂改结算资料，施工单位收买结算审计人员，造成审定造价误差大，建设资金流失等。

二、高校基建廉政风险实证分析

基于廉政风险点排查，结合风险点的特征，能够对风险不确定性程度和风险可能造成的损失进行量化评估。结合透明国际和香港测评实践，尝试运用“行为测量法”对高校基建工程项目的风险进行测评。“行为测量法”是基于这样一种认识：腐败行为是可以直接测量的，腐败行为本身是真实的，不仅从事腐败交易行为的当事人拥有完全的信息，腐败分子的身边人也可能知悉其腐败行为信息。行为测量法基于人们真实的生活经历，抽样人群可能是“所有人”，他们对自己亲身经历的腐败行为拥有较为全面的信息，或是能从可靠途径获得关于腐败行为的信息。Yates和Stone提出的风险结构三因素模型，可转化成一个操作化的公式[4]：

R=p*C，式中：

R为风险程度(或统计意义上的风险损失)；

p为风险发生的可能性；

C为风险的危害性。

本研究采用问卷的方式调研了23所高校337名与基建业务相关的工作人员。其中，专职从事基建业务的管理人员107名，办理过基建业务的使用单位人员105名，纪检监察人员38名，审计人员33名，外聘基建工程监理23名，其他办理过基建相关业务的人员31名。按照“低”“较低”“中等”“较高”“高”五个等级分别对风险的可能性及其危害性进行评定，分析风险产生的影响和呈现的特征。

(一) 廉政风险可能性和危害性的特征分析

经统计，6个阶段整体廉政风险发生可能性均值为3.2。分别计算6个阶段内每阶段廉政风险发生可能性均值，值域为[2.4,3.7]。其中，“高校基本建设项目决策”阶段风险发生可能性均值为3.7，为6个阶段中最高，表示该阶段发生廉政风险的可能性最高。在该阶段中，“项目管理制度健全程度”廉政风险点的可能性均值是3.9，为所有廉政风险点中最高值。在“项目招标”和“竣工结算”阶段的风险发生可能性均值分别为3.5和3.4，也呈现出较高的廉政风险可能性。剩下的3个阶段廉政风险发生可能性均值低于3。其中，“合同签订”阶段风险发生可能性均值为2.4，为6个阶段中最低。

(二) 廉政风险程度分析

虽然在分别对“廉政风险发生可能性”和“廉政风险的危害性”进行分析的基础上，获取了风险的部分特征，但仍无法表征风险程度。根据“行为测量法”，通过R表征廉政风险程度。R=p*C，其中，R为风险程度，p为风险发生的可能性，C为风险的危害性。

在6个阶段里，由于各阶段内排查出的廉政风险点数量不同，难以将不同阶段风险程度直接比较。尝试通过K值来评估和比较6个阶段的廉政风险程度，某阶段的K值等于该阶段内廉政风险点“实际风险程度值的总和”相对于“理论上最大的风险程度值的总和”的百分比。通过K值大小表征不同阶段风险程度，K越大，表示越接近最大的风险程度，风险程度也就越大。

表1 各廉政风险阶段的K值表

三、高校基建廉政风险防控措施

高校基建廉政风险防控是在对高校基建领域廉政风险点排查和实证分析的基础上，将廉政管理与风险管理结合，针对基建权力的运行和各环节中存在的廉政风险进行防范和控制，探索防控路径与措施，通过综合施策、系统施策，积极化解廉政风险。

(一) 有侧重性地对风险程度较高的阶段投入更多行政资源，提高廉政风险防控的整体效能

高校基建项目6个阶段的廉政风险程度K值不等，不能一概而论、一视同仁。在行政资源投入上，应向较高风险程度的阶段倾斜。将风险程度K值高于整体值48%的3个阶段视为廉政风险程度较高的阶段，在廉政风险防控中应放在更为突出的位置。其中，“高校基本建设项目决策”阶段的风险程度最高，且该阶段内3个风险点全部呈现出较高的风险程度。针对该阶段特征，高校在基建项目决策中要落实好分级决策机制，规范决策权力运行，明确学校党委常委会、校长办公会、基建工作领导小组、基建管理部门以及使用部门等的决策内容和范畴，规范议事程序和规则，对重要决策事项做好会议记录和纪要。严格执行“三重一大”决策制度，推动对基建项目的规模功能、投入收益、造价标准等重要事项的科学化、民主化决策。针对“竣工结算”阶段廉政风险特征，要构建层层把关的机制，明确验收标准、程序和职责，形成工作机制。在完成基建工程后，施工单位应先自我开展验收，编制竣工总结报告；外聘施工监理单位根据竣工总结报告开展检查，对建设工程质量把关，查找发现问题，督促整改到位；以上两步完成后，高校基建管理部门再组织使用单位、消防安保、资产管理等相关职能部门，进行正式验收[5]；审计部门根据基建管理部门提供的工程结算审价送审材料，勘察现场，审定工程造价。针对“项目招标”阶段廉政风险特征，基建管理部门应对招标采购部门编制的招标公告、资格预审文件及招标文件进行初审，并提交财务部门、审计部门和使用单位进行复核；招标采购部门要严格按照规定委托满足资质的招标代理公司进行招标，由招标代理公司按照规定进行招标、评标和定标。

(二) 科学设定权力，完善管理制度

高校基建廉政风险发生可能性的整体均值为3.2，在高校基建廉政风险划分的6个阶段中，均值高于3.2的有3个阶段。结合可能性特征分析，可针对性地采取有效措施以降低廉政风险发生的可能性，如：通过科学设定高校基建权力，避免权力集中在某位领导或者某个部门；通过建立健全管理制度，规范权力运行；推进基建工程项目决策、预算、施工、审计的分权机制，在机构设置、职能分工、岗位设置等方面科学设定权力。高校发展规划部门负责对基建项目进行可行性研究，财务部门对项目预算进行审核和把关，招标采购中心负责招标项目建设单位，基建部门负责工程建设的实施管理，审计部门负责对项目建设的全过程跟踪审计。同时，各部门要不断健全本部门内的分岗设权、分级授权、分事行权、定期轮岗等权力运行机制。完善管理制度，推进各项工作有章可循。不断建立健全基建管理、工程立项管理、工程招标采购管理、合同管理、项目实施管理、签证管理、档案管理等制度及实施细则，规范基建项目实施过程中的决策、执行、监督行为。结合工作实践，定期对现有的管理制度进行分析、研究和修订，不断完善基建管理制度体系，使管理制度成为可执行的办法、可操作的措施。

(三) 有效开展监督，形成监督合力

高校基建廉政风险危害性的整体均值为3.8，在高校基建廉政风险划分的6个阶段中，各阶段的廉政风险危害性均值集中在[3.4,4.2]。应结合危害性特征分析，整合高校相关职能部门综合施策，形成监督合力，加强对权力运行的监督，降低滥用权力造成的危害。一是要落实职能监督。基建管理部门在负责对建设项目进行管理的同时，要加强对员工廉洁自律的教育管理和监督，加强对重点环节的监督；审计部门要关注建设项目的工程造价，也要参与对招标文件编制、合同签订、工程款支付会签等工作的把关和监督；财务部门要对工程建设资金来源和工程款支付的合规性进行监督；资产管理部门要督促做好工程建设项目的固定资产入账工作。二是要落实党内专责监督。高校纪检监察部门应督促职能部门压紧压实监督责任，对重点部位和关键环节做到“监督的再监督、检查的再检查”，监督检查 “三重一大”决策机制落实情况，防止个人专断、搞“一言堂”情况的发生。加强基建廉政风险防控的日常监督，对于工作突发性变动可能引发的基建廉政风险，应督促有关单位向纪检监察部门做好报备。处置好反映基建领域相关问题的信访举报，对可查性较高的问题线索做到一查到底，做好以案促改，对容易发生、普遍存在的问题深入剖析原因，堵塞漏洞。三是要落实民主监督。推动基建工程信息公开，提高权力运行的透明度；在项目前期论证、招标、竣工验收等环节，邀请专家代表、教师代表、学生代表等参与，进行民主监督，推动权力公正公平运行。

(四) 加强思想政治教育，筑牢防腐拒变防线

马克思说过：“不可收买是最崇高的政治美德”[6]。结合廉政风险特征分析，只有不断提高基建人员的思想政治水平和职业素养，不断筑牢防腐拒变防线，才能从根本上降低廉政风险。要结合党史学习教育，根据从事基建工作人员的特征，开展有针对性的思想政治教育活动，提高基建工作人员党性修养，帮助其树立正确的政治立场、职业道德观念、廉洁观念等。加强业务培训，开展对重要管理制度文件的解读与宣讲，督促基建工作人员做到知责于心、担责于身、履责于行；结合高校基建廉政风险可能性、危害性和风险程度特征的实证研究，对相关风险点和表现特征进行深入剖析，对廉政风险情况做到心中有数，提高对风险的防范意识和判断能力。开展常态化廉政教育，将廉政教育与职业道德教育结合起来，融入党员干部的民主生活会和业务学习培训研讨中；运用身边事教育身边人，分析研究高校基建领域腐败案例，增强廉政教育的感染力、说服力、冲击力；坚持破立并举，旗帜鲜明地纠治歪风邪气，同时弘扬正气新风，传承良好家风，积极营造风清气正的氛围。

在推进高校基建治理体系和治理能力现代化过程中，加强廉政风险防控是重要的内容。在运用“行为测量法”研判廉政风险特征的基础上，高校要立足实际，科学合理地分配行政资源、设定权力、健全制度、监督权力，持之以恒地加强思想政治教育，才能有效防范廉政风险、筑牢廉政防线。