“劝耕贷”发展问题及对策研究——基于界首市的调研分析

王晨语 张 倩 宋 燕

（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000）

多年来，国家出台了许多金融支农、惠农、强农政策，但金融资源总是难以配置到三农领域。新型农业经营主体生产经营规模的扩大受制于资金，“融资难，融资贵”的问题仍然存在，故农业信贷担保工作责任重大。2016年4月，省农业信贷担保公司在农村金融供给侧发力创新，推出了全国首创的农业信贷担保“劝耕贷”模式。截至2020年2月底，全省“劝耕贷”累计为21875户新型农业经营主体提供贷款担保总额101.6亿元。本文基于界首市财政局提供的“劝耕贷”贷款明细表，对表中数据进行处理和分析，总结出界首市“劝耕贷”的发展现状，分析现状背后蕴含的问题，并提出相关解决方案。

一、文献综述

随着“三农”经济的不断发展， 小规模农业生产已经无法适应农业发展的脚步，以家庭农场、农民专业合作社和农业企业为代表的新型农业经营主体展现出较强的生产力和发展潜力，已经成为我国农业发展的中坚力量。新型农业经营主体是在农户承包经营的基础上发展而来的，张照新和赵海（2013）将之定义为在经营规模、生产条件和经营管理能力方面具有明显优势的农业生产组织，将农产品的生产商品化，使得劳动生产率、资源利用率和土地产出率大幅度提升。但新型农业经营主体的发展脚步受到了生产效益低、管理体系不健全、人才供给不足等问题的阻碍。对于制约新型农业经营主体进一步发展的诸多问题，不少学者给出了各自的解决方案。张照新和赵海认为要从农业保险、政府扶持以及人才培养方面发力。黄祖辉和俞宁（2010）认为要加强公共投入和政策支持力度，营造农业创业环境，创新发展机制。截至2021年6月末，安徽省累计开展政银担业务4600.48亿元，发展势头旺盛。但制约其发展的难点逐渐显现。黄慧春提出，政银担三方合作存在协调度低，监管制度不完善的问题。杨松和张建（2018）认为民营融资担保机构也应该拥有准入资格。王媛媛（2018）以自身在担保公司工作的经验说明代偿补偿制度不完善，并且银行参与持续性弱。

现有政银担、农业政策性金融、新型农业经营主体的相关文献和研究成果十分丰富，然而关于“劝耕贷”的文献大多为相关新闻报道，缺乏理论和实证分析。本文以界首市的“劝耕贷”发展现状为抓手，分析了当前“劝耕贷”发展的难点以及相关对策，以期丰富“劝耕贷”的研究。

二、界首市“劝耕贷”发展现状

1.服务范围大，受益群体地区分布广

据界首市财政局工作人员介绍，目前界首市“劝耕贷”的服务范围不仅涵盖了农林牧渔生产产业，还涉及到了农业机械、农业技术技等农业服务领域，更有农田基础设施、休闲农业、观光农业等农村新业态。“劝耕贷”业务开展灵活，并不局限于传统农业的生产。只要符合“劝耕贷”条件，从事农业相关产业的适度规模经营主体都可参与其中。2019年成功获保的经营主体分布情况如表1，界首市的18个乡镇街道均有成功获保案例。

表1 各乡镇街道获保情况表

2.财政支持力度只增不减，但户均放款金额波动较大

界首市自2016年起开始实施“劝耕贷”试点工作，2018年全面推进“劝耕贷”业务的扩大，2019年省政府加快推动“劝耕贷”提质放量增效。2020年新冠疫情暴发，农业的劳动密集型特点突出，所受冲击较大，因此本年“劝耕贷”的发展脚步放缓。2021年经济逐步复苏，界首市加大对新型农业经营主体的支持力度，“劝耕贷”的放款数量呈现出爆发式增长。2021年前8个月就实现了对1137户进行担保放款的业务，总放款金额高达4.28亿元。据界首市财政局统计数据，自2016年9月至2021年8月，界首市共有1595户新型农业经营主体成功申请“劝耕贷”，提供总担保金额为8.20亿元。由表2“劝耕贷”获保情况的面板数据来看，“劝耕贷”发展情况有所反弹，但发展态势整体向好。

表2 2016年～2021年担保贷款情况表

3.申请贷款期限缺乏弹性

根据界首市财政局提供的“劝耕贷”申请主体信息表显示，申请1年期贷款的农户占申请总体的68.3%，申请3年期贷款的农户占总体的29.0%。据阜阳市2020年统计年鉴，界首市2019年农业总产值增加了558769万元，农林牧渔四个行业分别贡献了49.0%、7.9%、32.6%、1.6%。其中，小麦总产值占农业总产值的42.0%，玉米占了27.3%。由以上数据可以看出界首市的新型农业经营主体的生产偏向于生产周期较短的农产品。但也存在部分主体经营的产品生产周期长，资金回笼需要较长时间。在1595户“劝耕贷”申请主体中，只有2户的贷款期限表现出灵活性，其余主体均选择了固定的期限。

表3 贷款期限表

4.参与“劝耕贷”的银行主体数量逐渐增加，但增长幅度较小

2016年以来，参与“劝耕贷”合作的银行从最初的1家发展到现在的13家。界首市参与“劝耕贷”业务的银行主要为政策性银行、大型国有商业银行和农村商业银行，同时也有村镇银行这一新鲜血液的加入。其中近年来兴起的村镇银行——界首中银富登村镇银行有限公司于2019年12月首次参与“劝耕贷”业务，放款总额为140万元；该银行于2020年共发放14笔“劝耕贷”，总放款金额为870万元。参与“劝耕贷”业务的银行主体逐渐增加，但是覆盖范围仍处于较低水平，中小银行参与其中的积极性仍旧呈现出低迷状态。

三、界首市“劝耕贷”发展障碍原因分析

1.缺乏反馈机制

“劝耕贷”的信息遵循自上而下逐级传播的扩散规律，却缺少自下而上的反馈机制。反馈信息是一个机体进行自我修正的依赖。安徽省农担公司借助地方政府出台相关政策，地方政府将之落实，所有的信息都是自上而下进行传递。作为政策的实行对象，新型农业经营主体的反馈对于“劝耕贷”业务的调整具有直接的指导意义。当前，新型农业经营主体的意见只能反馈至乡镇政府，而乡镇政府可能会选择性上报，这就导致上级部门无法接收到真实有效的意见反馈，不能及时对“劝耕贷”业务进行调整。

2.宣传力度不够

很多新型农业经营主体对于“劝耕贷”知之甚少，缺少对于常规贷款方式以外的融资渠道的了解。在需要资金支持时，他们往往选择向农商行或其他银行寻求贷款，或者向身边的亲戚朋友借款。新型农业经营主体对于“劝耕贷”的认知停留在较浅的层面，一方面是由于当地政府、银行、担保公司各方机构的宣传力度不足；另一方面是当地新型农业经营主体的文化水平偏低，缺乏对于现行金融支农政策的有效认知，不懂得合理利用金融力量。“劝耕贷”主要依托组织传播和人际传播两个渠道进行传播。组织传播方面，政府的传播力度和传播效果为最佳，农担公司次之。相较来说，银行方面的宣传有更大的改进空间。人际传播方面，有不少新型农业经营主体表示自己是从亲戚朋友以及同行处了解到“劝耕贷”的相关政策。

3.可担保贷款金额偏低，无法满足较大生产主体的需求

据界首市2016年至2021年8月的贷款信息表显示，有将近90%的新型农业经营主体贷款金额低于100万元，并且成功获保300万元以上的经营主体仅1家。新型农业经营主体的规模化经营需要大量资金投入，特别是在一个农业生产周期结束时，需要进行下一周期的投资，而上一生产周期的资金尚未及时回笼，急需用钱，而“劝耕贷”大多数情况下无法满足其需求。不少新型农业经营主体再结束了一次“劝耕贷”的申请之后不再选择续贷，而是转而寻求其他渠道的资金支持。

表5 贷款金额情况表

4.放款期限较长，还款期限缺乏弹性

界首市“劝耕贷”从申请日起至放款日止，大约需要一个月的时间。乡镇街道对本乡镇上各类新型农业经营主体进行走访调查，为他们建档立卡，对提出申请的新型农业经营主体进行信用调查和项目审批，将符合要求的项目进行公开公示，由银行自由竞标，最后由乡镇政府和安徽农担公司择优选择承办行。承办行将从多个方面对新型农业经营主体进行技术尽调，同时省农担公司进行复合尽调。通过复合尽调的项目返回项目所在乡镇进行公示，接受熟人的检验。接着银行将对公示无误的项目进行放款审批，省农担公司完成签约手续。复杂的申请流程将耗费大量时间，可能无法满足申请主体急需用钱的需求。

“劝耕贷”贷款期限原则上为1年，到期需及时还款，否则可能被纳入失信名单。界首市的农业生产主要分布在玉米小麦等经济作物领域，具有很强的周期性。如果还款期限恰好处于新一轮的播种时节，经营主体不仅需要向农业生产中投入大量资金，还需向银行归还上一年的贷款，极为不合理。

四、界首市劝耕贷业务的完善

1.健全监督管理体系

（1）加强对乡镇政府推荐项目的监管

省农担公司以及政府部门不仅要关注到成功申请“劝耕贷”的主体，也要定期下乡走访，探寻是否存在有贷款需求却因各种因素被拒之门外的农户。乡镇政府掌控着“劝耕贷”的第一关卡，所有项目的申请都必须通过乡镇政府这一关。因此，乡镇政府的工作状态直接影响了“劝耕贷”项目的质量。省农担公司和政府部门的监管能够有效监督乡镇政府，在一定程度上避免寻租行为。

（2）建立动态检测机制，严格监督资金的使用去向

省农担公司与地方政府应适时走访“劝耕贷”主体，跟踪贷款的使用情况。“劝耕贷”性质上属于农业政策性金融产品，服务于新型农业经营主体，定位明确，资金安排有明确的标准和门槛。故其用途应严格限制在“三农”领域，禁止贷款流向农业以外的行业。原因有三：一是“劝耕贷”是宏观经济调控的政策性工具，为不具有足额抵押物的农民提供信用贷款，扩大农业生产边界。若原本用于“三农”领域的资金流向其他行业，则会导致农业领域资金的“缺位”现象，制约农业的发展。二是防止“劝耕贷”的跨行业流动破坏了政府与市场的分工合作。对于市场回报高的行业，可由市场进行调节。政府性资金则主要用于市场失灵的、私人资本不愿涉足的行业，比如“三农”。政府与市场分工明确，各司其职，应维护两者之间的关系，充分发挥政府及市场机制的作用，严禁“越位”现象的出现。三是为了维护行业内的公平竞争。“劝耕贷”执行1%的担保费率，融资成本不高于6.42%，是目前农业信贷领域融资成本最低的贷款。如此低的融资成本是为了拉动农业的发展，若其他行业涉足“劝耕贷”，不仅会造成本行业的不公平竞争，更会引发商业性担保公司之间的恶性竞争。

2.“劝耕贷”业务本身的调整

（1）开发简单易操作的“劝耕贷”APP

实现线上申请“劝耕贷”，增加线下申请业务的提前预约。目前“劝耕贷”已经实现了政银担三方的线上数据处理系统，能够实现信息共享。但农户申请端却还是依靠人工发力。因此可以开发“劝耕贷”APP，简化申请流程。APP的服务对象为文化程度相对偏低的新型农业经营主体，因此APP的应用应简单易操作。软件还可以增加“劝耕贷”的宣传新闻，定期邀请成功申请的农户进行经验的传授。同时设立政府信箱，为农户提供一个咨询问题的平台和渠道。

（2）结合农业生产周期，建立弹性还放贷机制

农业生产具有周期性，资金回笼更是有期限。因此对于生产周期较长的经营主体可以适当调整还贷期限，避免出现在急需用钱的档口却要还贷的情况。由于农业受自然天气影响较大，即便农产品收获具有周期性，但其周期也可能因为种种不确定因素出现紊乱。因此结合农业生产周期以及当年的自然条件，建立弹性的还放贷机制对于经营主体来说是百利无一害的。但支农资金有限，应合理配置资源。既要为经营主体提供宽松的可选择的还贷期限，也要充分利用资金。

将银行贷款利率与贷款时长挂钩。在一定的利率浮动范围内，贷款时间越长，利率越高；贷款时间越短，利率越低。由此一来，可以激发经营主体的还款动力，提高资金的流动速度，增加资金的使用效率，使资源配置更加高效。同时为经营主体提供了可选择的贷款期限，最大程度上发挥“劝耕贷”的效用。

（3）“劝耕贷”业务考核与奖惩机制

对于政银担三方人员，建立“劝耕贷”考核机制，打破职称晋升只上不下的机制。特别是政府工作人员，认为晋升之后“一劳永逸”，工作懈怠，不利于“劝耕贷”业务的发展。建立业务考核和奖惩机制，将“劝耕贷”业务量、贷款不良率等具体指标纳入考核范围。对于考核合格及优秀的人员实行职位晋升、发放奖金等奖励机制，同时对考核不合格的工作人员实行惩罚制度，将个人利益与团体成绩挂钩，激励各方工作人员积极上进。

对于申请“劝耕贷”的新型农业经营主体，根据产业成果进行奖补政策。能够按时或提前还款的农户下次优先发放贷款，对当地经济发展带来显著效果的以及带动当地村民就业的农户进行适量奖励。而对于因不正当原因拖欠贷款，情节恶劣者纳入失信名单，不再发放“劝耕贷”。

五、结语

作为一种创新农业信用担保贷款模式，“劝耕贷”有效加强了政银担三方之间的信息共享，让三方的合作发挥出“1+1+1＞3”的效果，但也出现了一系列的问题制约着“劝耕贷”的发展。针对以上难点，从健全监管体系、对“劝耕贷”业务本身进行调整以及建立政银担三方的考核及奖惩机制四个方面提出了突破瓶颈期的建议。其中监管体系的建立不仅要从源头处发力，加强乡镇街道向上推荐“劝耕贷”项目的监督，更要在过程中发力，对贷款的流向及用途等信息做好管理，防止支农资金流向其他行业。而“劝耕贷”业务本身的调整则需探索发展创新式“劝耕贷”，让“劝耕贷”与绿色、的发展理念产生联动；同时开发“劝耕贷”APP，实现贷款的数字化申请，打破新型农业经营主体的信息壁垒，提升业务办理效率，也为经营主体的信息反馈提供可行的渠道；建立弹性还放贷机制，不仅能够加快资金的流动速度，增加资金的使用效率，也能为经营主体提供宽松的还款期限。