政府综合财务报告分析应用体系构建

朱义令

【摘要】基于权责发生制的政府综合财务报告综合反映了政府的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性， 为财务分析提供了良好的数据基础。 在分析政府综合财务报告内外部信息需求者及其需求的基础上， 构建与需求对应的资源配置能力、财政自给能力、运行能力、偿债能力和可持续发展能力五能力框架， 并进一步构建包含五能力、十二个子系统、二十七个评价指标的体系， 为信息需求者展现政府财务状况的全貌， 并以模块化方式为信息需求者应用提供决策支持。

【关键词】需求导向;政府综合财务报告;信息使用者;分析应用体系

【中图分类号】 F235     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）02-0082-6

一、引言

2014年8月31日， 第十二届全国人民代表大会常务委员会会议对《预算法》进行了修正。 《预算法》（2014）第九十七条指出， 各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。 2014年12月12日， 根据《预算法》（2014）的要求， 国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》， 指出各级政府财政部门既要编制本级政府财政决算报告， 反映年度预算收支执行情况， 又要编制政府综合财务报告， 反映政府的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性， 为评价政府受托责任、加强财政风险防范、开展政府信用评级、提高财政透明度提供信息基础。 到2019年， 政府综合财务报告编制试点范围已扩大到40个中央部门和36个地方， 并且12个地方开始试点编制上下级合并的行政区政府綜合财务报告。 2019年12月， 财政部修订印发了《政府财务报告编制办法（试行）》和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》， 进一步完善了政府综合财务报告和政府部门财务报告的编制方法。

根据《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》， 完善政府会计体系， 要完成四项主要任务：建立健全政府会计核算体系， 建立健全政府财务报告体系， 建立健全政府财务报告审计和公开机制， 建立健全政府财务报告分析应用体系。 目前， 前两项任务基本完成， 后两项任务仍在继续推进。 政府财务报告分析应用体系的构建是以政府财务报告的信息为数据基础， 运用各种分析方法对财务信息进行加工和应用， 其既是在编制基础上进行的积极探索， 也是建立政府财务报告公开机制的重要步骤， 还是践行政府综合财务报告改革的重要任务。

二、政府综合财务报告分析的基础

（一）制度基础

1. 基于权责发生制的政府综合财务报告。 按照现行制度， 政府财务报告包括政府部门财务报告和政府综合财务报告两大部分。 政府部门财务报告的主体是向财政申报预算的各个部门， 包括行政事业单位或社会团体， 是微观视角。 而政府综合财务报告由政府财政部门编制， 又包括本级政府综合财务报告和行政区政府综合财务报告。 本级政府综合财务报告是将政府财政、各个部门和其他被合并主体的财务报表进行合并， 综合反映政府的财务状况和运行绩效。 政府综合财务报告的数据来源包括财政总预算会计报表、政府部门财务报表、土地储备资金财务报表和物资储备资金会计报表。 政府财务报告分析应用体系也包括政府部门财务报告和政府综合财务报告两大体系， 本文将本级政府综合财务报告作为政府综合财务报告分析应用体系建立的数据基础， 全面反映一级政府综合财务状况， 政府部门财务报告和政府基础报表则是数据来源的重要补充。

2. “双基础+双制度”下的政府会计制度体系。 政府综合财务报告的编制基础包括基于收付实现制的《财政总预算会计制度》和权责发生制与收入实现制双基础下的《政府会计制度》， 两个核算基础并行， 使得政府综合财务报告信息错综复杂[1] 。 政府综合财务报告的编制不仅需要财政总预算会计的数据， 还需要将财政与向同级财政申报预算经费的预算部门之间、部门与部门之间、财政内部不同资金主体之间所有涉及内部资金往来的经济业务和事项进行抵销合并， 涉及不属于收入费用要素确认标准的项目则要予以冲减。 政府综合财务报告信息量大， 具有非常强的综合性， 为满足不同使用者的信息需求打下了基础。

（二）数据基础

1. 报表基础。 政府综合财务报告也是财务分析的报表基础。 按照《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》， 政府综合财务报告的主体是会计报表， 包括资产负债表和收入费用表， 删除了当期盈余与预算结余差异表， 另外报告中还包括会计报表附注、政府财政经济分析指标和财政财务管理状况等非财务信息。 政府综合财务报告需要将政府部门财务报表、财政总预算会计报表、土地储备资金财务报表、物资储备资金会计报表的相关项目进行合并抵销， 其包含的信息具有非常高的集成性， 是以整个政府为一个大会计主体进行合并处理后的综合信息。 但是， 这同时也使得部分会计信息无法直接获取。 例如， 财政总预算会计报表中的债务收入、债务还本支出等项目不属于政府综合会计报表中的收入或费用项目， 在编制调整分录时， 已经做了调减处理[2] 。 在进行财务分析时， 无法直接从报表项目获取政府当期偿还的地方政府债务利息和当期债务还本支出数额， 需要进一步通过基础报表获取。

2. 指标基础。 政府综合财务报告分析应用体系以政府综合财务报告为基础， 主要涉及资产负债表和收入费用表及相关附注， 不涉及预决算信息。 因此， 在指标体系构建中， 应以财务指标为主， 不包含预决算以及预算执行情况指标。

三、政府综合财务报告的信息需求者及其需求

根据需求的不同， 可以将政府综合财务报告的信息需求者分为内部信息需求者和外部信息需求者两大类[3] 。 内部信息需求者的主要需求是通过财务报告分析提供财政决策支持， 评估管理绩效， 包括各级政府、财政部门、监管部门; 外部信息需求者的主要需求是通过财务报告分析政府的受托责任履行情况和信用评级， 包括公众、债券评级机构、债权人和其他使用者。 信息需求者有着共同的信息需求， 希望通过财务报告了解政府受托责任的履行情况、运行情况和持续发展能力， 同时他们的信息需求又各有侧重， 服务于不同的应用目的。

（一）内部信息需求者及其需求

1. 各级政府。 各级政府是财政资金管理的决策者。 政府综合财务报告能解除政府的受托责任， 向信息需求者提供政府资产、负债、净资产、收入和费用等重要信息。 各级政府既是政府综合财务报告的提供者， 也是政府综合财务报告分析的需求者， 政府关注其整体运行情况， 尤其是资源配置能力、运行能力和可持续发展能力， 因为这是优化财务决策、预算方案和制定中长期财政规划的重要依据。

2. 各级政府财政部门。 财政部门是各级政府财政的执行者， 也是预算、财政资金汇集与拨付等的具体实施者。 各级政府财政部门对政府综合财务报告的真实性、完整性和规范性的初审负责。 财政部门的信息需求是从总体上判断财政的自给能力和运行能力， 为将来财务资源配置和财政资金的运用决策提供数据。

3. 上下级政府、上下级财政部门和审计部门。 上下级政府和上下级财政部门以及审计监察机构并不是内部信息使用者， 但是他们无论是获取信息的渠道还是信息使用目的， 都与其他外部信息使用者有着很大区别。 他们是同系统内的信息使用者， 获取信息的渠道更加直接， 信息使用目的是监督、检查和判断政府财务运行的合法合规性， 被称为准内部信息使用者[4] 。 按照公共受托责任理论， 上下级政府与财政部门之间属于内部受托责任， 因此， 将监管部门作为准内部信息使用者， 也有据可依。 上级政府更关注本级政府的运行能力和管理绩效， 以及政府财政资金使用的真实性和可靠性， 以确定转移性收入的金额。 下级政府和财政部门同样是本级政府综合财务报告信息的使用者， 他們更关注政府整体的财力状况、财政资源的配置能力和向下级财政转移支出的公平性。 上级财政部门更关注本级政府的运行能力， 以制定财政政策。 审计部门更关注政府财务信息的真实性和规范性， 以及政府的资源配置能力和债务管理能力， 尤其关注政府的偿债能力， 主要通过审计财务报告了解政府的债务风险。

（二）外部信息需求者及其需求

建立和完善政府综合财务报告制度是推动政府财政进一步公开化、透明化的重要举措之一。 政府综合财务报告分析应用体系的建立， 可以将政府财务活动置于公众的监督之下， 帮助外部信息使用者全面、系统、专业地了解财政资金的来源与去向和政府的运行效率和效果， 更深入地了解政府的治理能力， 这便是进行政府综合财务报告改革的主要目的。 政府综合财务报告的信息需求者及其需求见表1。

1. 公众。 随着公众越来越关注政府的治理能力和公共责任的履行情况， 其对政府财务真实性、可靠性和透明度的要求越来越高， 成为政府财务报告的直接信息需求者。 公众是政府的最终委托者[5] ， 他们想通过财务报告了解政府的运行成本、运行效率和偿债能力， 以及财政资源的保值增值情况和财务管理绩效， 同时他们也是政府运行的监督者。

2. 地方政府债券评级机构。 自2014年地方政府自行发债以来， 地方政府债券已经成为债券市场上的第一大品种。 地方政府债券上市前需要经过评级机构评级， 以此作为债券发行的重要保障。 地方政府债券评级机构使用政府综合财务报告的主要目的是评价， 他们最关注政府按时足额偿还债务的能力和意愿。 地方政府债券评级机构是第三方， 他们是政府综合财务报告分析的加工者， 并直接对地方政府债权投资人起到引导作用。

3. 债权人。 债权人既包括直接债权人， 又包括地方政府债券持有人， 既包括显性的债权人， 又包括潜在的债券投资人。 债权人最关注政府的偿债能力和收益性， 以及投资资金的安全性。

4. 其他信息需求者。 其他信息需求者包括其他评估评级机构、立法机关、经济分析师和媒体等。 他们多为间接的信息需求者， 也是信息加工者， 更关注政府的运行能力。

四、政府综合财务报告分析应用体系构建

2019年财政部修订的《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》中， 除了包括会计报表的编制方法， 还明确了政府财政经济分析和财政财务管理情况。 在财政经济分析中， 列示了二十个分析指标， 但是没有结合信息需求者的需求进行整合。

（一）总体思路

1. 模块化。 信息使用者的信息需求并不是完全分离的， 多个信息需求主体的需求存在交叉。 例如， 政府的偿债能力既会受到外部债券评级机构和债权人的关注， 也是内部信息需求者财政部门进行财政资源规划的重要考量。 因此， 政府综合财务报告分析应用体系可以模块化， 某个方面的能力指标构成一个模块， 不同的信息使用者使用时进行多模块的组合， 从而更加全面地了解自己所需要的信息。 具体来说， 可以分解成资源配置能力、财政自给能力、运行能力、偿债能力和可持续发展能力五个能力模块。

2. 数据易得性。 财务分析的基础是政府综合财务报告， 其经过数据的整合后， 能够从宏观视角反映政府的综合财务状况和收入费用的构成， 已经完成了政府与部门之间、部门与部门之间经济业务之间的抵销， 将不属于政府综合财务报告内容的项目进行了对冲处理。 因此， 数据基础应从政府综合会计报表及其附注中获取， 遵循数据易得原则。

3. 应用性。 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中指出， 要建立健全政府财务报告分析应用体系， 并明确了政府财务报告分析应用体系的构建以应用为导向， 政府财务报告是为财务信息使用者应用服务的。 因此， 政府综合财务报告分析应用体系应紧密结合应用目的， 与信息需求者的需求和决策目标紧密契合， 突出应用性和实用性， 让财务分析落地。

（二）指标选取

政府综合财务报告的信息需求者主要关注政府的资源配置能力、财政自给能力、运行能力、偿债能力、可持续发展能力五个方面， 本文结合这五个能力选取了二十七个评价指标， 为信息需求者提供决策参考， 具体如表2所示。

1. 资源配置能力。 资源配置能力包括资产结构和资产质量两类指标。 资产结构能够体现政府总资产中各主要资产的存在形态， 资产质量体现了利用资源提供公共服务的能力。

（1）资产结构。 流动资产占比能够反映政府的资金保障能力， 资金保障能力既是提供管理和服务的基础， 也是政府正常运行的基础。 流动资产中货币资金是能够及时用于支付的财政资源， 体现了政府的财政实力。 固定资产占比反映了為政府运行服务的固定资产、在建工程和无形资产情况， 这部分资源体现了政府自身的运转能力。 公共资产占比体现了政府提供公共资源的能力， 公共资产包括公共基础设施、政府储备物资等， 体现了政府管理公共资源的能力和提供公共服务的潜能。

（2）资产质量。固定资产成新率、公共基础设施成新率和保障性住房成新率这三个指标都体现了政府使用和管理的主要公共资产的新旧程度， 指标值越大越好， 越接近1， 说明资产的折旧率低， 如果资产的折旧率高， 则说明需要耗费财政资金为资产更新换代或者重新购置资产。

2. 财政自给能力。 财政自给能力是对财政收入来源结构以及收入覆盖费用能力的考查。 财政自给能力主要考量收入结构和费用保障两个角度。 收入结构体现了财政资金的主要来源， 费用保障则体现了政府本期取得的收入用于费用支付的能力。

（1）收入结构。 税收收入主要来源于企业， 与当地经济发展情况和产业发展情况紧密相关， 税收收入占比可以反映政府财政资金来源的丰富性和稳定性[6，7] ， 是体现财政自给能力的主要指标。 税收收入来源充足是财政的有力保障， 因此政府应努力培育税源增长点， 稳定税收收入。 非税收入包括一般公共预算收入中的非税收入和政府性基金预算收入， 土地使用权出让收益也包含在其中， 非税收入是税收收入的重要补充。 税收收入占比和非税收入占比共同体现了财政收入主要来源的结构。 增量债收入比实际上是当年增量债务收入与收入总额的比值， 该指标也能体现财政自给能力。 由于财政总预算会计中， 发行地方政府债券会使得债务收入增加， 在双分录记账方法下， 还会使得应付短期或长期政府债券增加， 在编制政府综合会计报表时， 由于债务收入并不属于财政收入， 将债务收入做了抵销处理， 但是当期应付长期和短期政府债券年度增量能够体现当期新增债务收入扣减当期债务还本支出后的净增加额。 增量债收入比并不是偿债能力指标， 而是外部取得的新增收入与自行取得的总收入的比例， 该比例越低， 说明财政自给能力越强。

（2）费用保障。 费用保障系数是用当期总收入除以当期总费用， 用以判断政府取得的收入能否支付运行费用。 财政自给系数是对费用保障系数的改进， 其扣除了政府间转移性收入和转移性支出， 用以衡量政府自身收入对费用的保障能力。 该指标值越大越好， 若大于1， 则说明本期财政收入能够覆盖本级费用， 财政自给能力强。

3. 运行能力。 运行能力是对政府运行效率和运行效果的考查， 主要通过收入费用表的相关数据获取。 政府综合财务报告中的收入与费用没有配比性， 收入主要源于财政收入， 而费用则是财政资金的去向， 主要用于公共支出。 收入费用表中费用是按照费用的经济性质分类的， 能够体现财政资金具体的支出项目。

（1）费用结构。 刚性支出占比是对政府刚性支出结构的衡量。 工资福利费用、对个人和企业的补助费用和商品服务费用是政府公共支出的主要流向， 也是政府的刚性支出。 尽管折旧和摊销费用也属于刚性费用， 但是不需要在当期支出， 因此不包含在内。 工资福利费用是向财政申报经费的各行政事业单位员工的各类劳动报酬， 商品服务费用反映了政府本期购买商品和服务发生的各类费用， 这些刚性支出是一般公共预算支出的主要去向， 在特殊情况下， 会优先保证刚性支出， 刚性支出占比体现了政府主要运行成本的结构性占比。 收入费用率是一个综合指标， 综合体现了本期费用总额占收入总额的比例， 该指标值小于1， 说明财政收入可以覆盖费用， 能够满足当期费用支出需求。

（2）费用控制。 费用降低率是对政府运行能力的考查， 在减税降费的大背景下， 政府的财政压力越来越大， 除了开源， 还要节流。 如果费用降低率是正数， 则说明政府整体费用开支有所下降。

（3）投融资能力。 投资收益反映了政府本期因持有各类股权债券投资所实现的收益或发生的损失， 以及国有资本投资获得的利润和股利。 投资收益增长率指标体现了政府的投资能力， 该指标值大于0， 说明投资收益呈增长态势。 财务费用是指政府本期有偿使用相关资金而发生的未资本化的费用， 财务费用增长率体现了政府的融资能力， 若该指标数值为正， 则说明政府的融资能力增强。

4. 偿债能力。 偿债能力是政府综合财务报告分析的重点， 也是外部信息需求者共同关注的指标， 偿债能力的强弱直接影响着政府运营的安全性。 随着2014年地方政府自行发债的开启， 地方政府发债及其用途备受关注， 公众、地方政府债券发行机构以及地方债投资人都非常关注政府的偿债能力。 偿债能力包括现实偿债能力、持续偿债能力和债务风险预警三个子系统。

（1）现实偿债能力。 现实偿债能力即短期偿债能力， 是指需要在一年之内偿还的债务。 现金比率的计算公式中只包含货币资金， 扣除了其他流动负债和流动资产指标， 这是因为一年内到期的非流动负债的主要构成是即将需要偿还的应付长期政府债券， 是地方政府债券需要还本的部分， 金额较大， 对偿还能力要求较高。 该指标反映了能够随时支付的货币资金对短期大额债务的保障程度。 流动比率是用流动资产除以流动负债， 反映了政府流动资产偿还流动负债的能力。

（2）持续偿债能力。 资产负债率是总负债与总资产的比值， 反映了政府偿付综合债务的能力。 应付长期政府债券占比是衡量政府财务风险非常重要的一个指标， 应付长期政府债券可以划分为1 ～ 3年、3 ～ 5年和5年以上三个到期期限， 反映政府将来要偿付的债务本金。 该指标值越大， 说明政府的财政压力越大， 未来偿付的压力越大。

（3）债务风险预警。 债务余额限额比是债务余额占新增债务限额的比值。 财政部《关于印发〈新增地方政府债务限额分配管理暂行办法〉的通知》（财预[2015]225号）规定， 要规范新增地方政府债务限额， 防范债务风险。 各级地方政府新增债务限额是由财政部通过分析地方财政实力、债务风险系数和債务管理绩效等多方面因素测算得出的， 能够充分衡量地方政府的偿债能力。 因此， 该指标体现了政府的举债空间， 该指标值小于1， 说明地方债务余额未达到限额， 债务风险可控。 总负债变动率反映了总负债的增长速度， 该指标值大于0， 说明债务规模持续增加， 财务风险增加。

5. 可持续发展能力。 可持续发展能力用以考查政府的公共服务能力和中长期可持续发展空间。 较好的可持续发展能力不仅体现为深厚的财力支撑， 还体现为较好的持续造血能力， 以此反映政府财政运行的良性循环。 可持续发展能力包括收入稳定和发展持续两个方面。 收入稳定说明政府财政环境良好， 能应对环境变化; 发展持续则说明政府财力雄厚， 能在不确定的外部环境下维持财政支出。

（1）收入稳定性。 收入增长率是对收入稳定性的考查。 该指标值越大越好， 表示收入能够持续稳定增长， 是政府财政资源丰富的信号。 收入盈余率是当期收入总额转化为当期盈余的比率， 该指标值越大， 说明政府可持续发展能力越强。

（2）发展持续性。 净资产增长率是对财政积累情况的考查。 净资产是资产减去负债后的余额， 包括以前年度的累计余额和当年收入减去费用后的新增结余， 该指标反映净资产的同比变动情况， 体现了净资产的积累程度。 只有当年收入减去费用后还有结余净资产才会增加， 净资产增长率大于0， 说明净资产持续增加。 净资产是历年累计盈余的汇总， 能够体现政府的家底， 而政府各期费用具有相对稳定性， 净资产保障系数是用净资产除以本期费用， 体现了政府财政总剩余对一个财政年度总费用的保障程度， 该指标值越大， 说明政府财政可以维持支出的时间越长， 应对风险的能力越强， 财政稳健性越强。 养老金结余变动率是根据政府综合财务报告附注计算得来的， 本级政府社保基金收支情况表中列示了上年累计结余、本年收入、本年支出和本年累计结余的金额， 以及企业职工养老保险和机关事业单位养老保险。 如果养老金结余变动率大于0， 则说明养老金有所累加; 如果小于0， 则说明养老金出现了缺口。 养老金保障是公众非常关注的事项， 养老金结余变动率指标是对公众的信息反馈， 当养老金结余连年出现负数时， 可能意味着养老金出现缺口， 并且缺口在扩大， 成为隐性负债。

五、结束语

就政府综合财务报告分析应用体系来看， 仅从财务信息角度分析不足以反映政府受托责任履行能力的全貌。 例如， 从政府中长期可持续发展能力来看， 收入的持续性决定着政府财政收入的稳定性和长期性， 但是在全国减税降费的大背景下， 税收收入占比可能会缩减， 但实际上是让利于民， 又是保证财政收入源源不断的基础。 因此， 还要结合地区的经济形势、区域发展空间、产业发展布局等宏观经济背景， 以及财政政策、财税政策等地区政策环境， 这样才能更加系统地评价政府综合财政经济状况。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 常丽.政府财务报告内部控制研究——基于权责发生制改革的视角[ J].会计研究，2016（3）：15 ～ 20.

[2] 黄志雄.政府综合财务报告编制问题与对策研究——基于事权划分与支出责任匹配的探讨[ J].中央财经大学学报，2018（3）：11 ～ 20.

[3] 李定清，廖洪斌，江雪真等.政府财务报告分析理论框架构建[ J].财会月刊，2020（15）：65 ～ 71.

[4] 张琦.公共受托责任、政府会计边界与政府财务报告的理论定位[ J].会计研究，2007（12）：29 ～ 34.

[5] 韦晓晴，孙国岩，封美霞.政府综合财务报告编报模式与质量评价研究[ J].财会月刊，2019（19）：76 ～ 82.

[6] 姜宏青，李科辰.我国政府财务报告分析体系构建研究[ J].会计与经济研究，2017（3）：18 ～ 31.

[7] 宋达飞，丛树海.信息需求视角下政府综合财务报告分析指标体系构建研究[ J].中央财经大学学报，2019（2）：13 ～ 23.