公众参与环境治理的类型学分析——基于多案例的比较研究

钟兴菊，罗世兴

(1.重庆大学 公共管理学院，重庆 400044；2.重庆大学 公共经济与公共政策研究中心，重庆 400044)

引言：谁缺席了环境治理？

1994年，中国审议通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展的白皮书》(以下简称《中国21世纪议程》)并提出“团体及公众参与可持续发展”，以此作为公众参与环境保护的开端。此后，又相继制定了一系列政策，原环境保护部于2014年5月出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，明确了公众参与的五项内容；2015年9月1日生效的《环境保护公众参与办法》对公众作为环境治理重要组成部分给予了最高位阶的特别法设计；党的十九大明确指出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”；2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出要“畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”。综上，公众已然成为环境多元共治的重要主体之一。然而，基于“政府主导型”治理模式的强大惯性，以公众参与为代表的社会力量发展受到一定程度的限制[1-2]，难以突破中国环境治理中凸显的“政府主动、企业被动、公众不动”困境[3]。环境治理法律体系建设的不断完善，为公众理性、合法、有序地参与环境治理提供了契机，但面对日益严峻的环境问题，公众参与却呈现出复杂的图景，有的公众选择自助式的“游击战”，有的公众选择沉默或事不关己式观望，有的公众基于地域性选择体制外的集体抗争，还有的公众以组织为平台选择有限的参与。由此可见，对环境治理中“参与失灵”的公众不能一概而论，在当前宏观整体性话语下如何对“公众”内涵进行再认识及对其主体类型进行划分？具有多元面向的公众如何与环境社会组织建立关联？在复杂的公众参与图景中，是否存在一个从个体化参与到组织化参与的整体演进逻辑？不同公众参与环境治理的核心要素是什么？不同要素组合是否构建了不同的参与实践类型？这些问题是本文关注的焦点，以下将从“个体化—组织化”参与环境治理过程视角及多案例比较研究展开分析。

一、文献回顾：多视角下环境治理的公众参与解读

从文献梳理可以发现，环境治理公众参与的研究主要集中于政策取向视角、环境心理学视角以及社会结构视角。

第一，政策取向视角下的“公众参与”凸显规范性文本界定与实践主体之间的断裂，对“公众”主体边界的界定模糊而笼统，忽略公众本身是一个充满利益区分和冲突的复杂构成。通过对20世纪70年代以来中国环境政策体系发展历程中有关公众参与的主体、形式与内容等方面的梳理发现，公众参与主体范畴从宏观模糊的界定逐渐转向微观多元化的利益相关主体，包括受到环境影响范围内/外的公民、法人、人大代表、专家、群众性组织、环保社会组织、新闻媒体、志愿者、行业协会、企事业单位等。既有规范性政策文本从“个体化+组织化”的集合性视角对“公众”进行解读，一定程度上遵循了国际通行的界定原则(1)有关公众主体界定，从国际层面来看，自1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》中首次提出人民和团体以及企业和各级机关共同保护人类环境，标志着公众参与环境保护的第一次高潮；继而在1992年联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程》中强调公众与社会组织的参与是实现可持续发展的基本条件，由此可见，公众主体范畴是一种集合性的视角，包括公众个体与社会组织等。。党的十九大报告明确提出构建多元主体共同参与的环境治理体系，特别强调“社会组织与公众共同参与环境治理”，为此，在环境治理实践中，公众与社会组织两大主体如何构建合作参与图景？基于集合视角下的公众参与到底是谁在参与？回答这些问题需要对公众参与环境治理的主体内涵与类型进行再认识。

第二，环境心理学视角认为，影响“公众参与”环境治理实践的是公众环境态度/关心、环境情感以及环境行为意向等内在心理性变量，外在的社会制度、文化观念等结构性因素仅发挥间接、短暂的作用。这一研究视角占主导地位的是社会心理学的研究，社会心理学基于环境态度/关心为关键变量，计划行为理论与经验实证[4-5]、环境素养模式(Environmental Literacy)[4]、负责任的环境行为模式[6]以及“价值—信念—规范”(Value-Belief-Norm Theory，VBN)模式[7-8]等理论视角揭示了公众环境行为复杂的内在过程与心理机制。该研究视角预设环境行为是个人理性选择的结果，过多关注行为人的主观特点，忽视了个体所处的外在情景因素对环保行为的影响，割裂了行动者心理与社会结构之间的关系。于是，有研究发现个人动机很大程度上受到外在环境背景影响[9-10]并尝试将外在因素(如人口学变量的性别[11]、受教育程度、社会经济基础[12-13]、资源获取、环境危害经历[14]、实施机会[15]等)直接纳入既有的心理解释模型，但仍未能突破“态度—行为”范式的行为主义模式的局限。随着公众环境意识与环境知识水平提升，加剧了公众环境行为意愿与环境行为之间的断裂[16-17]。公众参与环境治理的困境表明，传统心理学的行为决定论需要结合社会行动与认知理论视角，将心理性因素与结构性因素结合起来探讨环境治理实践中的公众多元化环境行为，且需要特别关注情景性因素。

第三，社会结构视角认为“公众参与”环境治理实践取决于社会性因素，将环境社会学引入环境行为归因逻辑的解释，重点考察社会制度、结构与文化等背景因素对环境行为的影响[18-19]，主要包括结构性与情景性两大因素：一是侧重从结构性因素展开分析，大量研究考察社会经济地位[14]、地区差异、政府治理与制度规范[20]、政府与社会组织的信任[21]、社区归属感[22-23]、社会互动[24]与非正式制度[25]、宗教文化[26]等因素以及各因素之间的交互作用对环境行为的影响；二是从情景性因素揭示影响环境行为的动因，包括环境污染状况[27]、环保设施资源[28](如循环再利用机制[29])、环境信息[30]、环境知识[27]、信任机制[31]以及地方性知识[32-33]与媒体使用[34]等因素。从社会结构视角看公众参与环境治理实质上是一种“公民权利”的宣称，在中国独特的“国家—公民”的环境行动框架中，公众参与环境治理的核心议题是公众与政府之间的互动机制与策略分析，如社会网络资源为本的“差序化”参与[35]，规避政治风险的“虚拟组织化”“去组织化”或“去中心化”[36]、以“健康因素”议题突破非理性的“去政治化”[37]、多重“理性互动”[38]等。也有研究侧重从话语实践与社会关系生产视角剖析公众参与环境治理过程中正当性、合法性以及可持续性[39]。尽管如此，随着公众参与渠道的拓展，在特定环境受害情景中,公众通常选择围绕事件的“非制度化”展开个体/集体行动，而大多数环保社会组织主动选择“隐身”而导致其功能缺位。心理动机、理性选择、结构情景和文化意义等不同取向的因素影响公众参与环境治理实践类型，同时从动态视角构建“个体化—组织化”演进的合作参与类型。

为什么在相似的制度环境中，面对类似的环境污染问题，公众参与环境治理实践会呈现如此大的差异？显然从既有的政策空间维度与心理动机层面无法解释该难题。首先，目前以“国家—公民”框架作为治理行动坐标系的研究缺乏对行动者“公众”主体更加细致的探讨，相关研究大多将公众视为均一同质的主体，关注国家与公众的关系，却忽视了公众内部群体的多元化差异，并且对“公众”名义下的环保社会组织与公众关系缺乏深入系统的探讨。其次，相关研究对当前公众参与过程中呈现的复杂类型的关联性缺乏系统性与阶段性分析。基于此，本文在澄清公众参与内涵的基础之上，基于特定的环境治理案例实践，结合心理性因素与结构性因素构建“受害相关—环境知识—环保使命”的分析框架，剖析公众参与环境治理过程中呈现的多元化主体与实践类型，试图从动态过程视角系统探索公众参与“从个体化走向组织化”的演化路径，并揭示以环境社会组织为载体的可持续参与路径选择，以提升公众参与环境治理的能力，为从“公众”维度进行环境的“分类治理”提供政策参考与经验借鉴。

为了便于后文的阐述分析，需要对“公众参与结果形态”进行说明，在本文中并非试图对参与成效指标的测量展开讨论，主要是对不同公众参与类型结果进行定性的判断与分析。既有研究以“诉求达成与否”以及“多大程度上促进了公民参与政策制订”作为检视参与成效的指标，并认为我国公众参与环境治理仍停留于无参与以及表面参与阶段[40-41]。本文从发生学视角判断参与行动发生与否及其可能存在的多元化形态，如“沉默的大多数”与“个体式参与”“集体抗争行动”“观望式参与”以及“可持续参与”等，其中，“沉默的大多数”与“观望式参与”的区别在于环境污染距离的远近，前者是污染核心区的受害者，后者是与污染距离较远的一般大众。“可持续参与”行动与事件性的“集体/个体化行动”最大的区别在于：一是前者具有组织化载体的参与，组织化程度高；二是前者的参与行动严格限制在法律框架内，是一种有序性、组织化以及持续性的社会行动[39]。

二、分析框架：基于过程视角的公众参与类型分析

为了系统地回答“谁缺席环境治理”的机制性问题，首先需要界定公众参与的内涵，划分公众参与的类型，梳理影响“环境行为”三大核心因素：“受害相关”“环境知识”“环保使命”，并基于此构建公众参与环境治理的类型与行动逻辑的分析框架，试图以动态过程视角系统呈现公众参与环境治理的主体意涵与实践类型。

1.公众参与的内涵澄清及类型划分

国内外既有研究对环境公众参与内涵界定凸显“重参与、轻公众”的特点，侧重参与过程、内容与结果等方面的讨论，而对公众主体边界缺乏科学的确定[42]。有关公众主体界定存在两种竞争性观点。第一，个体性视角的公众参与，认为公众是受到环境影响的社会组织、法人之外的个人，根据不同标准可以将公众分为专家、利益相关人和一般社会公众等[43-48]。第二，集合性视角的公众参与，认为公众是对环境决策感兴趣或受环境影响的所有人[49]，包括三个层次：一是个体层次，该层次与个体性视角相似，包括公民个人、自然人、一般社会公众、普通民众以及利益相关者/代表等[44,50]；二是组织层次，包括专业环保社团/社会组织、其他社会组织、感兴趣团体、法人、行业组织/协会、商业利益团体/企业以及学术科研机构等[51-54]；三是社会层次，包括大众媒体使用等[55-56]。为回应相关环境法规、政策文本的规定与既有研究对公众参与的界定，本文采用集合性视角对公众参与进行分析。

基于公众主体的多层次性，既有研究侧重从公众参与的内在要素以及外部影响因素两大标准划分参与实践类型，但对公众作为行动者的类型缺乏讨论：一是通过参与主体、渠道/途径、手段、深度/层次、阶段以及内容等内在要素对公众参与实践进行二分类或多分类划分，如以参与行动内容、形式将公众参与行为划分为私人环保行为和公共环保行为[57]，以参与主体将公众参与划分为自发型参与与程序型参与[58]，以参与主体与参与渠道交叉分类将公众参与划分为个人/群体的、体制内/外型参与[59]。二是以外部影响因素为标准对参与实践类型进行划分，其中外部因素又可以分为两类，一方面包括冲突性、治理嵌入性、环境质量、环境污染状态、历史传统、政治体制、参与权利、合作程度、信息不对称等制度结构性因素；另一方面包括环境意识、环境知识、参与动机/意愿、参与能力、信息知晓度、环境利益等公众主体层面的因素。不同因素间的组合作为公众参与实践类型划分的标准，如以参与意愿、能力和途径三大标准将公众参与环境风险沟通划分为八大类型[60]并产生不同水平的信任，以参与冲突性以及行动嵌入性交叉可以将公众参与划分为决策型、抗争型、程序型以及协作型四类[61]，以参与动机与自律程度将公众自愿参与划分为四种不同类型，即熟人型、臣民型、商人型以及公民参与[45]等。此外，在“强国家，弱社会”惯性视角下的环境治理研究中，参与环境治理的“公众”作为一种宏观整体性话语被视为均一同质的主体，忽视了公众内部群体的差异性。有学者以认知差异与抗争行动交叉分类得到“无知者”“隐忍者”“从众者”与“抗争者”四类行动者[62]。

公众参与环境治理是心理动机、理性选择、结构情景和文化意义等多因素共同作用结果，其实践主体与类型具有多元面向。既有研究对公众参与的影响因素分析缺乏系统性与情景适应性的分析框架，忽视环境治理过程中公众与环境社会组织的差异化的合作实践，尤其对公众参与形式的阶段性变迁动力、影响因素与行动逻辑等缺乏深入探讨。大部分研究中的公众参与分类以结果为导向，采用宏观的光谱分类法(二元/三元)难以全面回应公众参与环境治理过程中凸显的复杂形态；也有研究采用综合分类法，但仍是一种静态的行动结果类型分析，存在缺乏特定情境中以过程视角分析公众参与形式发展演变的影响因素与行动逻辑等问题。为此，本文以动态性与系统性视角构建公众参与环境治理分析框架，有利于回应环境问题的复杂性与多重交叠性。

2.“受害相关—环境知识—环保使命”分析框架

随着环境治理政策体系建设的逐渐完善，公众参与实践却凸显“参与失灵”的困境。公众参与“缺席”是环境治理的巨大损失，提升公众环境意识和环保行为，揭示其复杂的影响因素和机制是我国环境社会学研究的核心任务之一[63]。对“公众是否参与环境治理以及参与实践形态”的探讨，实质上回到了关于“环境行为”这一核心议题的讨论。

环境行为的研究经历了“忽视环境行为—作为环境意识维度—作为独立于环境意识的变量”[64-65]的历程，继而开启了关于环境意识与环境行为关系的讨论。西方大量经验研究表明，环境意识对环境行为的影响非常有限，二者存在着明显的落差和不一致[16,66]，并用“低成本理论”进行环境行为的归因解释[45]。在中国，大多数有关环境意识对环保行为影响的研究结论逐渐从“影响显著”[67-68]转变为“不一致”[69]，其主要从两大范式进行解释：一是基于微观个体性心理因素分析，认为影响个体环境行为的因素主要遵循“环境认知—环境态度—环境行为意向—环境行为”以及“价值观—环境关心—环境责任感—环境行为”两条主线，且环境态度/关心作为关键变量[70]，但该研究路径缺乏理论关怀与洞察，难以从深层的、社会结构性的因素解释群体环境行为。二是侧重宏观的社会性因素剖析，考察社会经济地位[71]、文化变迁[23,32,72-73]、制度政策[74]、社会关系网络资源[35]、环境知识[27,75]、环境污染状况[44]、地区差异、阶层分化以及信息分割[30]等结构性因素对环境心理因素与环境行为的影响，该研究路径仍难以突破占据主导地位的行为决定论，缺乏从心理性因素与结构性因素相结合的视角对环境行为进行系统性理论导向的实证研究。鉴于此，本文将建立心理性因素与社会性因素的关联，从动态过程视角探究基于污染地距离的受害相关、环境知识以及环保使命三大核心因素系统性影响公众环境行为的路径。

一是受害相关，作为公众参与行动选择的门槛因素。该概念借鉴饭岛申子对日本公害爆发阶段的环境问题进行研究而建立的受害结构理论视角，通过受害程度与受害水平两大维度分析环境问题中受害者的差异性[29]。污染风险距离直接影响受害者的污染受害程度，既有研究对污染风险分配的测量方法大致经历了“空间单位分析法与水平”(Unit-based method)—“距离分析法”(Distance-based method)—“风险/暴露分析法”(Risk/Exposure-based method)等多阶段演变，大部分研究认为少数种族的居住区和穷人社区长期以来不成比例地被选为有毒废弃物处理点等环境污染源核心区，生活在这些地区的居民缺乏危害认识以及不具有抵抗力，从而面临更高的健康风险威胁[76]。国内的实证研究得到同样类似结论，即低收入、低教育程度的农村居民距离大型垃圾场更近，可能遭受的风险更大[60]。研究进一步发现，受害相关作为环境背景因素有利于激发公众的环境自我效能感，促使其环境行为的出现。当环境质量恶化达到临界点时公众的责任感和危机意识开启并采取环境行为[44]。受到污染驱动的环境行为源于对特定环境问题的关注，大都是利己与暂时的被动应对[45]。也有研究发现，公众遭遇环境危害及风险水平与环境抗争行动之间没有一致性关系，甚至是反向关系[35,77]，因此表明与污染相关的受害距离并非参与行动的充分条件[78]，其间具有复杂的关系。本文以“受害相关”作为公众参与的门槛变量，验证了直接或间接环境受害经历导致公众所采取的环境行为有显著差异，即分布于污染核心区的生活贫困、社会地位低的受害者或利害相关者的环境行为与外围的一般公众的环境行为呈现差异形态。

二是环境知识，作为影响公众参与行动路径选择的关键因素。环境知识作为环境意识的基础，对环境行为具有显著影响。环境知识的多样性对环境行为产生不同影响[4,79]。相关研究通常将环境知识分为主观与客观两类，认为主观知识更容易激发公众的环境态度和行为[80]，并进一步将主观环境知识分为日常环境知识和专业环境知识，前者以公众日常生活经验知识为载体，而组织化专业机构的知识则属于后者，其具有较高科学性与准确性。不同类型的环境知识与环境行为之间存在差异化的强度关联[27,81]。有研究发现，生活环境污染会“迫使”公众采取更多的私人环保行为并能够有效促进日常环境知识向环境行为转化，增进个体与其生活环境之间的距离[82]，同时专业环境知识仅对公共环境行为有显著性影响[27]。也有研究认为，受害程度与环境专业知识呈负相关，日常环境知识难以转化为有效的环境行为。由于污染地核心区及周边的居民通常缺乏环境污染专业知识、社会关系网络，导致相关信息匮乏，对污染危害影响感知较弱，当遭受环境危害时较核心区域外的一般居民更容易成为“沉默的大多数”[35,78]，与此同时，在污染风险聚集区周围缺乏组织化的维权平台与途径，导致公众诉诸个体化的无序抗争或诉求性参与[55]。以环境知识为基础的环境意识提升能有效抑制公众的诉求性参与和抗争性参与，表明公众认同低成本的环境参与行为[45]，当前对特定类型环境知识与环境行为的关系解释仍缺乏深入的实证分析。本文中的环境知识将涉及两大维度：一是以个体化为基础的日常环境知识与经验(即低水平环境知识)；二是以组织化为载体的专业环境知识(即高水平环境知识)。

三是环保使命，作为影响公众参与行动可持续发展的成效维持因素，侧重于从结构性与心理性因素的综合影响视角对环境行为可持续性困境进行探讨。环境问题的公共性、公害性以及利益相关性表明公众环境行为必然从个体化无序参与走向组织化有序行动，从而避免“理性经济人选择”以及“搭便车”困境。由“差序格局”结构决定的资源配置与行为规则，使得环境受害个体倾向于采取自力救济行动而非持续性的组织化参与，且缺乏对宏观环境问题的关注。有研究发现公众持续关注垃圾焚烧问题是受良心的驱动，但“良心”具有强烈的文化属性，且难以以“私利”或“公益”诉求为标准测量“良心”的特征与强度。基于身份合法性与行动正当性压力，个体行动走向组织化行动，通过构建环保公益话语(如“搞环保”、绿色公民、环境公正、环保主义、可持续等)促使公众参与从微观“私利”走向宏观“公益”的可持续社会行动[39]，这些行动追求普遍性的环境价值而非某一社区或地区性的环境利益，更多是由环保组织发动的[83]。以环境社会组织为载体的公众参与以追求公共利益为导向，是一种“‘有远见的’而非‘短视的’自我利益,是一种有助于促进他人利益的自我利益”[84]。本文引入环保使命对环境行为可持续性进行分析，以组织化“环境关心”(2)在本文中的“环保使命”与环境(生态)态度、环境(生态)关心、环境价值、环境(生态)意识等多种概念具有相似性，但又有区别，其共同的内核是反映人们对人与自然之间关系的看法，具体而言，环保使命借鉴Dunlap等的界定，是指人们意识到并支持解决涉及生态环境问题的程度以及个人为解决这类问题做出贡献的意愿，参见：DUNLAP R E,JONES R E.Environmental concern:conceptual and measurement issues[M]∥DUNLAP R E,MICHELSON W.Handbook of environmental sociology.Westport, CT:Greenwood Press,2002.为基础，即人们意识到并支持解决涉及生态环境的问题的程度或者个人为解决这类问题而做出贡献的意愿[85]，强调对微观公众环境责任赋予组织化环境关心的表达与可持续行动的内涵；结合志愿者行动两大动机(即自我中心与利他中心)以及环境知识的个体性与组织化维度，将环保使命分为环保私利使命与环保公益使命，并认为后者是促进公众可持续参与的核心驱力因素。

既有研究表明，公众参与环境治理形态是多因素决定的结果，在参与过程中呈现多阶段的复杂实践图景。目前学界对公众参与环境治理成效的评估标准缺乏严格实证指标的测量，大多根据案例实证进行经验的质性判断，如邻避运动的成效主要考察其实现“生态现代化”(Ecological Modernization)的强弱程度[86]，也有研究对公众参与环境运动的生态和社会效果进行评估，即追问参与行动是否/多大程度能够推进更可持续、更公平的环境治理，可持续发展的条件包括参与行动组织化以及形成环保公益话语和表述[39]。为此，本文基于典型案例比较分析，以“受害相关”作为公众参与行为的门槛条件，以“环境知识”作为公众参与路径选择的核心因素，以“环保使命”作为公众参与成效维持的变量，构建“受害相关—环境知识—环保使命”分析框架，动态呈现三大核心要素组合勾勒的公众参与主体与实践行动的类型变迁轨迹，揭示公众参与环境治理的行动逻辑，以推动公众组织化的可持续参与实践。由于公众参与环境治理影响因素的复杂性与层次关联性，公众参与环境治理实践呈现两大行动逻辑(见图1)。

第一，“强受害程度+日常知识”导向的个体化公众参与路径，其核心问题是：为何公众参与要么沉默，要么无序参与？环境污染受害程度是公众参与行动选择的前提与门槛变量，当受害程度达到一定域限水平时(3)有关公众对环境质量恶化的域限值的理解，主要借鉴有关学者的观点：当环境质量恶化的预期达到了EAL(临界)点时,公众的责任感和危机意识就可能被启动,开始采取不同形式尝试修正决策者的大政方略以及将个体意见传达到决策者。参见：侯小阁，栾胜基.环境影响评价中公众行为选择概念模型[J].北京大学学报(自然科学版)，2007(4)：554-559.本文中并非侧重探究判断公众启动参与环境行动临界值的算法或规则，由于公众群体内部的差异性、个体承受度的多元化、地域的差异性以及环境设施负外部性的空间区位等因素均会影响个体受害程度的域限值，且该域限值具有主观与客观性双重指标刻度，因此，在本文中仅仅从高低维度来区分环境问题恶化程度，维度越高意味着公众受害程度越高，更加倾向于行动；反之亦成立。公众可能会选择个体化参与路径。受环境污染影响较强的公众群体，包括受环境问题直接影响的受害者以及间接影响的利害相关者。处于污染核心区的碎片化的公众相较专业化组织被赋予更多的“日常环境知识”属性，继而在公众个体参与环境实践中分化为两条路径：一是因为缺乏环境专业知识以及损害利益补偿的抵消效应[87]，导致受害者成为“沉默的大多数”而出现“台风眼现象”(4)“台风眼现象”源于气象学，是指因为台风眼外围的空气旋转剧烈，在离心力的作用下，外面的空气不易进入到台风的中心区内，所以台风眼总是很平静，晴空万里。心理学提出“台风眼效应”，即在时间维度上越接近高风险时段心理越平静，在空间维度上越接近高风险地点心理越平静，该概念通常应用于媒体报道中公众对灾难性事件的反应。在本文中，将“台风眼现象”理解为污染地居民所表现出的“迎臂效应”现象，由于利益补偿对邻避行动的选择具有一定的抵消作用，从而出现污染地居民参与环境抗争中的“台风眼现象”或“迎臂效应”。；二是在特定情境中的个体化受害公众为了自身健康或利益补偿诉求，运用日常环境知识选择“游击战式”或“运动式”的自力救济，而利害相关者基于环境的公共性发起的群体性抗争，往往是个体长期碎片化表达失败后走投无路的选择。然而，在群体性抗争运动中环保社会组织主动采取“集体不在场”或“集体缺席”策略[88]，从而导致公众缺乏专业知识引导与组织化的参与平台。个体化自力救济的参与呈现静态“不参与”或动态“无序参与”的极端图景。

第二，“弱受害程度+专业知识+环保使命”导向的组织化参与路径，其核心问题是：为何公众参与环境治理时行动实效不显著且不可持续？随着环境污染距离向外延伸，公众受害程度逐渐减弱，在环保社会组织专业知识的引导下，公众逐渐走向组织化参与的行动路径。在环保使命影响下，公众参与环境治理行动又分化为两种模式：一种是具有较强环境公益使命的知情公众，为回应环境知情权与参与权诉求而选择组织化的持续治理行为，实现一种有序的“使命式参与”；另一种是具有环境私利使命的一般公众，为了自我愉悦与能力提升的自利动机而选择参与“事件性”的环境保护宣教实践活动，即使通过组织化行动方式提升了公众环境专业知识与参与调研的能力，帮助其掌握了与政府沟通的渠道，在面对环境公共事务或环境污染事件发生时其却仍然表现为“漠不关心”，呈现一种典型的“观望式参与”，这也为近年来政府大力倡导的环境宣教活动成效不显著、不可持续的问题提供了一种合理的解释。公众组织化参与环境治理过程中呈现一幅“观望的大多数”淹没“环境使命共同体少数”的图景。

3.研究方法与案例介绍

本文采用多案例比较的研究策略。实际上，对公众参与主体类型与行动逻辑等综合性的分析，有必要通过多案例比较分析的方法构建公众参与的理想类型，以深入探究“公众参与失灵”现象的根由。与大样本推断统计不同，案例研究样本的选取并不遵循随机原则，而是根据典型性样本体现类型代表性进行案例选择[89]。本文根据分析框架采用“跨案例”类型层次分析法论证“受害相关”“环境知识”“环保使命”三大因素组合关系对公众参与环境治理实践的影响，在案例选择上遵循典型性原则，选择包括个体化公众与组织化公众的四个案例(5)对本研究中案例数量选择的说明：在理想状态下，案例数依据影响因素个数进行逻辑运算，即三个因素(分别存在两大维度)，所以应该选取23=8个案例才能进行充分的比较分析，但为了降低案例分析的复杂性与难度，本文以“公众参与结果状态”为标准对大量公众参与案例资料进行筛选与判断，最终确定选择四类案例(分别代表个体化参与以及组织化参与两大类)对公众参与环境治理行为进行比较充分的论证。进行类型代表性分析：即“退城入园”的公众参与模式、MY垃圾场抗争事件、河流守望者模式案例以及“滇池关爱日”环保的行动实验(见表1)。

表1 公众参与环境治理实践案例基本信息

本文中所使用的文本资料来自2017年7月、2018年6—9月、2018年11—12月以及2019年1月期间笔者围绕长江流域并对华东、华中与西南地区的多家环保社会组织负责人进行约35人次的访谈(6)本文认为，由于公众参与环境行动受到多因素的影响，其行动选择呈现多元化的路径取向，并且是一个动态演变过程。从过程发展阶段来看，个体化参与的无效性会逐渐转向无序化的集体化抗争，进而为了获得行动合法性选择以社会组织为主导的组织化参与模式。从政策规制分析发现，基于公众参与的相关规定构建了社会组织共同参与的合法性，所以案例选择以环境社会组织以及公众个体为基础，通过社会组织与公众的关系视角分析环境污染问题中的公众行为选择具有一定的合理性。,其中，对部分环保社会组织的核心负责人进行了多次深度访谈，对政府相关人员约10人次深度访谈以及对环保志愿者若干人次进行实地参与式观察与深度访谈。受地域和个案的局限，本文目的并非试图得出一个能推广到全国的普遍结论，但试图从特定情境中构建公众参与环境治理实践的理想类型框架与行动逻辑分析，以有利于深入探讨公众有序且可持续参与环境治理多重路径的逻辑特点与条件。

三、案例呈现：公众参与环境治理的实践类型分析

公众参与环境治理现状受“与污染距离相关的受害程度”“环境专业知识”以及“环保使命”因素的影响，以动态过程视角将集合性的公众参与主体以及实践划分为四大理想类型。在特定情境下，公众参与主体的差异性决定参与实践的多元化类型，本文以公众参与主体类型划分为基础，选取典型案例深入剖析公众参与环境治理的实践类型与行动逻辑。

1.公众参与主体与实践类型的基本框架

本文以环境污染距离相关的受害程度、环境知识以及环保使命三大因素的多水平维度为标准，按照公众参与行动从“个体化”向“组织化”演进的一般逻辑构建参与类型的连续谱系框架(见图2)，分别表征了中国环境领域中公众四大主体类型及相应的参与实践类型：①受害者的沉默式参与，抑或运动式参与；②利害相关者的集体式抗争参与；③知情公众的使命式参与；④一般公众的观望式参与，为理解我国公众参与环境治理实践提供了一个整体性与系统性的分析框架。

图2 公众参与环境治理的实践主体及类型基本框架

基于既有理论依据与经验考察，本文对识别公众参与主体实践类型提出三个假设前提：一是环境领域中的公众参与群体具有不确定性与复杂性，其所拥有的环境专业知识在不同情境中具有较大差异；二是环境污染发生地大多发生在经济不发达的城郊或农村地区，与此同时，该区域的公众具有受教育程度低、环境知识水平低、参与渠道与平台匮乏等特征，反之，与环境污染核心区较远的城市居民具有较高水平的环境专业知识以及环境受害风险感知等，所以后者更可能选择参与行动，也被称为“预防性环境抗争的城乡差异”[78,90]；三是公众参与行动是一个动态发展过程，呈现一种从个体化参与向组织化参与的非线性发展过程。

首先，公众参与环境治理实践主体与类型的基本框架以“受害程度”(或环境污染距离)作为第一层次(门槛阶段)影响因素建立横向坐标，并以“环境专业知识”与“环保使命”作为第二、三层次(阶段)影响因素构建纵向坐标，分别以高/低(或近/远)作为光谱两端构建多水平的类型分析框架。该框架与传统2×2维度对公众参与实践类型划分不同，进一步澄清了“一般公众”与“利害相关者”两大主体类型的“环境专业知识”水平差异的模糊化标准。其次，由于“环境专业知识”与“环保使命”因素对参与行动影响的程度与方向上具有一致性，所以将二者同时纳入纵向维度指标进行处理，与横向的“受害程度”因素进行多因素的组合分析，有利于进一步理解公众可持续参与行动的深层逻辑，该特殊处理方式一方面有利于提升分析框架的清晰性以及降低多因素(多维度)分析的复杂性，另一方面将“环境专业知识”的路径影响先于“环保使命”的路径影响纳入考察。本文认为环境污染更可能发生在经济欠发达的城郊或农村地区，受害者公众文化知识水平相对较低，借鉴“方圆法则”[51]划定公众与污染核心区的距离，由近及远原则下公众主体的理想类型分别为：①受害者；②利害相关者；③知情公众；④一般公众(为方便分析，此处编号与图1中的编号保持逻辑一致)，其受到环境污染影响的程度从高到低递减。但随着环保社会组织所赋予的“专业性知识”介入，公众的环境专业知识得以提升，环保使命从个体利益诉求转向环保公共利益使命，从而有利于公众参与走向组织化的可持续发展路径。以下将以典型案例为基础对公众参与环境治理的实践类型与行动逻辑进行深入剖析。

2.公众参与环境治理的类型图景与实践过程

本部分根据“受害相关”“环境知识”“环保使命”三大影响因素，以叙事方式勾勒公众参与环境治理从“受害者到一般公众”，从“个体化走向组织化”，从“沉默走向有序”的发展演变轮廓，以过程分析法对不同参与实践类型与特征进行提炼，呈现公众参与环境治理行动的全景图，从而全面而深入解读公众“参与失灵”现象的本质。本文以“受害相关”“环境知识”“环保使命”三大影响因素的先后次序对公众参与环境治理案例进行阶段性分析，公众参与在任何阶段均可能选择“退出”。根据参与阶段性演进构建公众参与的一般过程，最终形成“沉默的大多数”淹没少数“环保使命共同体”的“参与失灵”图景。

(1)原子化阶段：沉默vs运动式参与——“退城入园”模式(7)“退城入园”是指把同类企业、产业链条关联密切的企业在园区聚集起来，实现资源相互利用和保护相协调。为了适应我国城镇化的快速发展，降低城镇人口密集区的安全和环境风险，解决危险化学品生产企业安全和卫生防护距离不达标的问题，有效遏制危险化学品重特大事故，并且促进传统化工企业的转型升级，国家颁布了一系列政策推进化工企业“退城入园”的搬迁工作。到2025年，城镇人口密集区将现有不符合安全和卫生防护距离要求的危险化学品生产企业就地改造达标、搬迁进入规范化工园区或关闭退出。

公众参与环境治理整体上呈现一幅“不参与、被动参与、形式参与以及无序参与等”多元化的图景。为何污染地核心区周围的受害者成为“沉默的大多数”？在少部分公众参与环境治理的行动中，为何采取个体化的自力救济？为何公众参与大多是一种事件性而非连续性或习惯性的行为？在中国“退城入园”的工业园区建设背景下，公众参与的主体是谁？公众为何选择抗争，抑或选择沉默？其行动逻辑是什么？

①受害者：理性沉默vs英雄式“游击战”

当前，随着环境保护力度的持续加码以及城镇化的快速推进，为促进传统化工企业转型升级，国家颁布了一系列政策(8)国务院办公厅先后发布了《安全生产“十三五”规划》《关于印发危险化学品安全综合治理方案的通知》《关于推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造的指导意见》等政策性文件。推进化工企业“退城入园”的搬迁工作。对于地处城镇人口密集区的化工企业而言，“退城入园”意味着企业将从城镇走向乡镇和农村。

首先，在“退城入园”建设背景下受害者公众消失，公众参与成为一种“空心化”的参与。基于国家工业园区安全防护距离建设规定，越来越多的、具有天然优势的一线污染监督公众逐渐搬离污染核心区，污染也随之“消失”在公众的视野中，导致公众参与凸显“空心化”现象。

“按化工园区的规定防护距离是500米，现在园区周边拆迁是1～3公里以内的村子，但周边3～5公里的村民依然觉得有味道。现在周边村民非常少，而且文化水平确实比较低，一般都是中老年人，年轻人都出去打工了”。(访谈资料：20181116—CHC)

其次，也有部分“依恋故土”或“搬不出”的留守村民，他们成为园区环境最直接也是最无力的参与力量。通过走访了解园区核心区留守的老人对企业环境影响的态度发现，由于城镇化使大量“年轻一代、二代”进城，而留守农民“已经不再依赖水资源生产与生活”，他们与当地生存环境的关系纽带连接逐渐疏离，当遭遇环境污染风险威胁时大多选择保守沉默。

“在拜访过程中，很多农户的门敲不开，没有人。由于孩子到城市，农村环境与他们没有太多的联系。调查中遇到最大的困难是，村民不愿意留联系方式，也不愿意站出来发声，让他们签名或写倡议信是不太可能的，他们最多写一个名字，也不会留下联系方式，拜访完后，他们都会一再强调说：‘你可别说是我说的’”。(访谈资料：20190102—ZDG)

再次，工业园区中部分留守村民可能成为“与污染共生”的同盟军，在遭受环境危害后选择隐瞒或被动沉默。为了生计，村民可能成为园区工人，或者因为环境污染危害获得园区企业的利益补偿，通过利益或工作的“补偿效应”，公众既是环境污染的受害者又是施害者，在理性选择中以沉默策略获得利益最大化。

“如果他本身在园区里面上班，然后又举报这家工厂，基本上一百个工人里面能有一个就不错了，很多是互相帮助隐瞒”。(访谈资料：20190102—CHC)

“当地有很多居民知道这些线索，是因为他们拿了工厂的钱去帮工厂做这个‘工程’(也就是埋偷排暗管)，但是当你真正要去找这些线索的时候，他们又不可能把真正的一些东西告诉你”。(访谈资料：20180819—WYL)

最后，在“沉默的大多数”中不乏少数受害者为了自身利益诉求而发声，作为环保“卫士”“斗士”常年以信访举报或媒体曝光方式坚持以个体化自救方式进行参与。为了解决工业园区附近的居民小区环境污染问题，作为一个“环保斗士”，FYJ从2007年开启了长达四年的维权之路。

“小区空气污染非常严重，气味让人窒息，门窗都不敢打开。刚开始我们挨家挨户询问排查，到园区周边识别污染企业，多次走访企业与员工，询问生产情况并识别污染物，找到证据后无数次向环保部门举报，与企业谈判，通过媒体曝光，整个过程充斥着冲突、僵持、惶恐、激烈谈判、焦灼的等待，从刚开始的一群人，走到最后就剩下我一个人，这样伴随着与各方谈判的生活僵持了四年，回想起来我不知道是怎么走过来的”。(访谈资料：20180817—FYJ)

②自身利益的碎片化表达：“台风眼现象”vs“各扫门前雪”

在化工企业“退城入园”的背景下，污染核心区的公众参与实践呈现出两种不同的图景：一种是“沉默的大多数”形成的“台风眼现象”，既有受害者搬离污染核心区的“空心化”参与，也有部分留守村民的“无力”参与以及作为“与污染共生”同盟军的理性沉默等，从而出现污染受害者“不参与”现象；另一种是个体化的英雄式“游击战”呈现“各扫门前雪”的景象，由于高度分化的个体利益诉求，从微观层面发起的个体自力救济式参与具有“事件化”“个体化”以及“不可复制性”等特点，难以从个体化运动式抗争走向集体化的群体行动。在相似的受害程度背景下，对“个体利益诉求”的回应结果成为公众选择沉默还是个体化抗争的核心因素。虽然公众已然成为环境公共治理的应然主体，但大量研究表明低成本视角下的利己主义考察是公众参与环境治理行动的主要动因之一，公众参与行动的高度利益分化被认为是一种个体化的理性选择，难以形成目标一致性的集体行动。由于污染核心区受害者获得的利益补偿抵消了其环境权益使命，并且对环境风险缺乏认识，同时个体化运动式“游击战”存在风险高、成功率低等问题，大多数公众失败后便选择了放弃。为此，位于污染核心区的公众参与是一种空心化的、无力的参与以及“与风险共生”的沉默选择，凸显出沉默大多数的“台风眼现象”。

(2)集体化阶段：集体式抗争参与——MY垃圾场抗争事件(9)遵循田野研究的既有规范，本文对所调查的环境事件名称(除已经在媒体公开的事件外)以及调研所涉及的人物姓名做了技术处理。

污染核心区的受害者分化成为“沉默的大多数”和少数的环保“斗士”，由于“经济理性人”困境导致大部分个体化参与失败。然而，环境问题具有公共性与利益相关性，共同关注环境污染的利害相关者为了获得环境知情权与参与权，“不谋而合”地进行集体式抗争行动。

①利害相关者：“不谋而合”的集体呼吁

大量环境群体性事件表明，居于环境风险核心区周边的利害相关者，更容易发动从英雄式的“小打小闹”转向呼吁“人多力量大”的集体运动。经验研究表明，公众应对环境风险威胁的一般路径包括：英雄式信访举报与投诉—(若无效后)—上级部门行政复议—(若无效后)—媒体曝光—(若无效或不持续)—集体行动。当底层公众的不满积累到一定程度时，就可能诉求以非制度化(如暴力、抗争等)的方式解决。利害相关者为何选择一种“不谋而合”的集体行动？受害者的“游击战”式参与是否具有动态线性？以下将以MY垃圾填埋场事件为例展开分析。

由于长期受到污染风险的威胁，MY垃圾填埋场周围的利害相关者动员各方力量关注“共同问题”而发起一场被及时遏制的“集体性抗争”。在集体抗争的参与过程中，公众凸显缺乏环境知识以及与政府沟通技巧等问题。

首先，利害相关者对污染源缺乏专业的判断能力以及污染证据的收集能力。由于缺乏专业知识而难以对污染来源、表现形式以及影响后果进行准确的描述，同时缺乏调研收集证据的能力从而导致举报的证据遭到质疑。

“MY垃圾填埋场问题拖了五年没有得到解决，老百姓对臭气问题来源不知，对味道的描述说法各异，对臭味的基本形态、产生时间表述不清，就知道臭，跟各级部门举报都说臭。有关部门回应，垃圾填埋场臭是很正常的事情。为了澄清臭味来源与污染物特征，公众自发巡园做各种排查，拍了很多视频向政府举报，但数据的真实性受到质疑。政府的回应却是：没有问题，排放也达标，这时老百姓一下就懵了”。(访谈资料：20181116—LD)

其次，专家与公众的碎片化参与与“运动式”参与不利于污染问题的解决。为了提升调研数据的真实性，公众邀请具有环境专业知识的专家参与调查研究，但公众与专家对污染事件的非持续性关注导致环境问题的解决存在重复性与无针对性。

“在过去五年中，公众邀请MY附近两所大学的教授介入其中做调查研究，由于他们时间精力有限而没能持续跟进。与此同时，当地老百姓对于MY垃圾场的问题呈现碎片化与阶段性关注，这波人上了，另一波人又上，不断运动式重复，难以针对性地解决问题”。(访谈资料：20181116—LD)

再次，非正式的私人关系导致无效沟通，差异化的话语体系难以实现平等协商。为了搭建与政府沟通的渠道，部分公众利用私人关系向政府部门反映问题，与传统体制内沟通方式不同的是，这种私人关系的沟通是采用朋友相告的形式，动之以情，晓之以理，体现为一种“知天命，尽人事”的无效沟通。同时公众缺乏与政府官员相似(懂行)甚至“更加先进”的话语系统，难以实现较为平等的对话。

“为了避免传统举报的无效，公众利用私人关系与政府沟通，通过朋友相告，动之以情，晓之以理。但是他们不知道政府所想，政府希望跟‘懂行’的人打交道。当老百姓诉求得不到满足并积累到一定程度，集体行动可能一触即发。于是，一旦有自发形成的群众领袖煽动上街游行，是非常有市场的。但在最关键时刻，相关部门及时采用‘除脓技术’(10)“除脓技术”这一术语来自环保圈的经验总结，也就是将可能出现的环境群体性事件的苗头比作身体爆发的一种“脓包”，避免打草惊蛇而采取让其全面爆发出来后连根拔除的做法，如果不爆发出来，就不会采取行动。将上街的计划扼制在摇篮中。”(访谈资料：20181116—LD)

基于环境问题的公共性，利害相关者不谋而合选择了“集体性抗争”表达诉求，由于公众缺乏环境专业知识，对污染问题不能持续关注，对污染证据收集的能力以及与政府沟通协商话语能力不足，最终导致了集体行动的失败。这种失败一方面表明集体抗争行动存在组织化程度低、结果不确定、激进行为等问题，不利于诉求的达成与问题的解决；另一方面反映了大部分环保社会组织在集体行动中选择一种“集体缺席”的策略，为了回避风险放弃了为公众代言、引导民众进行公益性参与的机会。

②社区为本的集体行动：“知天命，尽人事”

大多数环境群体性事件均以失败告终，即使鲜有的成功也会陷入一种“道德困境”与“经验不可复制”的境地，其凸显行动的地域性、事件性、松散组织化以及身份的合法性等特点，导致大多数以社区为本的环境保护集体行动的结果具有高度不确定性，凸显“知天命，尽人事”的特征。对集体抗争的利害相关者分析发现：一是松散组织化的利害相关者实质上是个体利益诉求的聚合(“凝聚的一盘散沙”)；二是以社区为本的环境保护集体行动本质上追求一种环保私利的使命，没有解决个体利益高度分化问题；三是利害相关者只具备以日常经验为基础的知识，即使动员多方资源仍难以回应环境问题的复杂性。由此可见，松散组织化的环境保护集体行动可以被看作是个体化运动式“游击战”的延续，二者在参与规模、参与权益诉求以及参与形式等方面具有动态线性的拓展关系。基于地域性与事件性的环境保护集体行动试图超越个体化利益诉求局限，但实际上松散组织化行动面临身份合法性的挑战，同时缺乏环境专业知识的集体抗争行动无法摆脱地区性的环保利益目标的分化困境。

(3)组织化阶段：观望式参与——“滇池关爱日”环境教育行动实验

若受害者在污染威胁下变成“沉默的大多数”是因为陷入“理性经济人”个体化行动困境，若利害相关者在走投无路情况下选择的“集体性抗争”是因为个体化诉求失败与环境问题的公共性困境，那么远离污染风险核心区的一般公众为何一方面积极参与亲近自然的环保活动，而另一方面面对环境污染风险理所当然地选择“观望”呢？是因为他们“没有平台组织、缺乏专业知识，调查能力不足或沟通渠道不畅”吗？本文通过调查发现，大部分公众愿意为环境保护贡献时间与精力，基于此，环保社会组织发起的一场陪伴公众成长的环保教育行动实验，通过组织化学习与培训的方式帮助公众掌握环境专业知识，提升其调研、收集证据的能力以及与政府沟通的能力等，那么公众参与行动实验后，面对环境问题会主动选择环保行动吗？以下将以LK环保组织发起的“滇池关爱日”行动实验研究为例展开分析。

①一般公众：环境教育行动实验的失败

LK环保组织自2009年7月发起了一项为期三年的公众成长环境教育行动实验，以“滇池关爱日”的名义进行测水、看水、议水、护水的活动，活动固定在每月最后一个周日举行。公众作为志愿者参与一系列活动：入滇河道/滇池草海与外海的水质检测、排污口观察和记录、水边居民调查访谈等。整体来看，经过环保社会组织的前期培训和现场指导，参与实验的公众对水质调查、排污口记录、居民访谈、问卷整理、活动总结等工作都能较好地完成，公众的环境专业知识与技能实现了从“不知道行动—开始行动—知道怎么行动”的转向。然而对参与者的总结进行文本分析发现，大多数参与者侧重记录自己的参与过程和体会，对未来自主行动的愿望并不强烈。虽然，LK组织工作人员一直努力推动参与者在面对环境污染时可以采取现场打举报电话、事后提交政务信息公开申请等行动，但是，只有少部分人愿意尝试，更多人仍对民间力量极不自信，或者认为环保是政府的事、民间组织的事、媒体的事、污染受害者的事，而不是我的事。这意味着为期三年的“滇池关爱日”环境教育行动实验研究以失败告终。

“我们对陪伴成长的志愿者进行情景式调查，得到几乎一致的答案：你爱昆明吗？所有人都说‘爱’，但继续问：当昆明被污染了你会站出来吗？‘不会！’为了探究公众不行动的原因，我们还专门邀请心理咨询师协助，对志愿者进行罗克奇价值观量表(11)罗克奇价值观量表(Rockeach Values Survey)是米尔顿·罗克奇(Milton Rokeach)于1973年编制，在国际上使用比较广泛的价值观量表，其中主要包括终极性价值观(Terminal Values)以及工具性价值观(Instrumental Values)两大类的18项指标，测量的结果表明不同价值在人们心中所处的相对位置或相对重要性程度。(Rockeach Values Survey)的评估发现，志愿者参加环保具有四种动机，即个人能力型、社会能力型、社会价值型以及个人价值型。有几位一年中参加了二三十次活动的志愿者，参与活动前后的价值观几乎没有变化。也就是说，如果一个人最初积极参与环保活动是出于责任感，那么始终都会受到内心责任感的驱使而主动采取行动；如果一个人参与环保活动是出于对和谐人际关系的追求，那么其始终会沉浸于个人价值诉求而很难上升到肩负社会责任感的行动，对于实验结果的失望，让我们对公众参与有了新的理解，即找对的人，做对的事情”。(访谈资料：20170728—MNS)

由LK环保组织实施的陪伴志愿者成长的环境教育行动实验最终以失败而告终，在一定程度上回应了已有研究中有关环境意识与环境行为之间的复杂关系问题。从社会性因素(如对政府的信任、对组织的信任、社会规范的制约等)视角揭示了从环境知识到环境行动的路径的复杂性。从LK环保组织的环境教育行动实验进一步表明，公众采取主动环保行为的前提与环境污染受害距离相关，当环境污染问题成为“我的事”，才会激发公众进行个人利益的运动式参与或集体式的抗争。但随着“退城入园”以及城镇化的推进，环境污染问题逐渐远离公众视线，越来越多的直接受害者变成间接受害者，面对仍然还在发生甚至恶化的环境问题，公众还将其当作茶余饭后的谈资而漠不关心吗？

②自我愉悦与能力提升的观望：“环保不是我的事”

“滇池关爱日”环境教育行动实验失败的核心问题是，为什么一般公众面对环境问题采取“环保不是我的事”的观望态度？如果说缺乏环境保护专业知识、身份合法性受到质疑、缺乏与政府沟通渠道等因素是个体化参与失败的原因，但通过行动实验“对症下药”，公众依托社会组织从个体化走向组织化行动，学习掌握环境专业知识以及与政府沟通的渠道、方式等内容，为何仍以失败而告终？一般公众的“观望式”沉默与受害者因为利益补偿的被动沉默不同，究其主要原因在于：一方面由于公众远离环境污染核心区，热衷于追求“自我愉悦与能力提升”的个人价值诉求使其难以关注更大的公共利益；另一方面在“全能国家”体制惯性下，相较于陌生人，公众会选择信任政府而形成“依赖政府型”的环境治理。本文通过个体化到集体化再到组织化的多阶段环境治理参与实践层层推进，将进一步诉诸“私利”或“公益”的环保使命对公众参与实践的影响进行探讨。

(4)再组织化阶段：使命式参与——“河流守望者模式”

利害相关者发动以地域性环境权益为诉求的“集体性抗争”，因为知识、技能与渠道受限导致参与行动失败。以组织化方式陪伴远离污染核心区的一般公众学习环境专业知识，掌握调研技能以及与政府沟通的技巧，但最终因为公众觉得环保“不是我的事”而选择观望。然而具有环境专业知识的、热心于公共事务并对特定区域的环境保护具有特殊情感的“知情公众”，逐渐从关注自身(区域性)的利益诉求走向关注环境公共利益，以有序组织化方式推动参与实践，从而实现可持续参与。以下将以“河流守望者”发展演变历程为例进行分析，以“本地人解决本地的问题”为宗旨建立河流环境保护的“使命共同体”，实现“有河流的地方就有守望者”的目标。

①知情者：“环保湘军”走向“使命共同体”

以“绿色汉江”“淮河卫士”等为代表的早期“英雄式”环保社会组织，最大特点是以所在地环保情感与认同为基础，关注地方环境保护，难以上升到全球性与公共性的环境正义范畴。“河流守望者”的成功在于其由一个所在地公众参与的项目逐渐突破组织发展的时空限制，最终成长为一个回应全国性“跨区域性”的河流治理问题的社会组织。河流守望者最早始于X环保社会组织于2011年启动的“守望母亲河”的湘江流域民间观察和行动网络项目，简称“湘江守望者”，并随着河流的延伸而形成可持续的环保“使命共同体”。

“沿着湘江流域去找人，以各种‘马甲’打入各种QQ群去做招募，与报纸合作登‘豆腐块’广告，到沿线游走招募守望者，吸纳了喜欢公共事务的、‘爱管闲事的’、打抱不平的、混迹论坛以及看报纸的人成为我们第一批‘环保湘军’。通过对守望者进行一系列的培训如举报、信息公开方法后，以‘三点一县’(12)“三点一县”是河流守望者向地方铺开的一种模式，即在每一个县设置三个守望者行动网络的站点，由河流守望者沿着河流开展观测、监督、公众参与活动的三件事件，其核心为水保护。模式做三件事情：一是定期观测并发布当地的环境脆弱点，让更多的人来了解本地区的环境问题；二是开展活动集聚更多的本地人以形成社群，使其成为河流守望者或组织捐赠人，如通过动员参与‘上游一公里’的小朋友给市长写信，在进行公众环保科普的同时建立公众诉求与政府回应之间沟通机制；三是针对本地区发生的严重环境问题进行长期监督与跟进”。(访谈资料：20181117—LSN)

“截至2017年，我们先后在湖南湘、资、沅、澧‘四水’流域沿岸招募了近500名在地志愿者，组成了一个深扎本地的河流守望者行动网络。与此同时，为了支持在地核心志愿者的可持续发展与成长，X环保社会组织成立守望者学院为各流域核心志愿者进行能力培训，链接资源平台，提供陪伴性支持，并通过小额资助鼓励注册成立在地环保社会组织”。(访谈资料：20170709—SC；20180822—SC)

“随着湘江模式推广到全省与全国的河流，基于河流保护网络的‘无边界性’与‘跨区域性’延伸，‘本地问题由本地人解决’的使命赋予了环保‘使命共同体’的新内涵”。(访谈资料：20190610—SC)

②环保正义的使命行动：“有河流的地方就有守望者”

由于河流治理具有公共性、跨区域性以及利益关联性等典型特征，与利害相关者基于以社区为本的环境权益而发起的集体性抗争不同，“河流守望者”需要构建以环境公益为使命的共同体以回应“跨区域”的环境问题风险，实现“有河流的地方就有守望者”的参与图景。“河流守望者”模式表明，知情公众由区域性环保私利使命走向以“全国性”河流保护的公益使命，通过组织化的环保行动促进公众参与可持续发展。“河流守望者”以“本地问题由本地人解决”的环保公益使命吸纳在地河流守望者，凭借参与者的地域性环保情感与认同参与公共事务，对可能遭遇的环境风险秉持“爱管闲事”的热情，进行“小打小闹”的“游击战”，也有可能发起集体式的抗争。具有环保公益使命的守望者在环保社会组织的组织化引导下，走向一条合法有序且可持续的环保之路，凸显出以下特征：一是坚持“本地人解决本地的问题”原则，以地域性环保情节招募与吸纳守望者，通过专业知识的培训，使得参与者掌握一套调查收集证据的科学方法；二是以组织化方式与政府建立常态化的沟通渠道，形成公众诉求得以及时回应的政策倡导机制；三是在地守望者行动网络的陪伴与支持，不仅为参与者提供便利的参与平台，而且形成跨区域守望者之间的交流与支持网络，推动地域性环境使命向环境公益使命的延伸，突破地域性行动网络的限制，形成“有河流的地方就有守望者”的参与图景。由此可见，与其他间接受害公众(一般市民)因为环保私利使命而呈现的“漠不关心”态度不同，知情公众的环保公益使命成为实现其可持续参与路径的重要驱动因素。

3.小结：公众参与环境治理的影响因素与类型图景

公众参与环境治理四个发展阶段的演变呈现以下几个显著的特征：一是参与形式从个体化、原子化与事件化走向组织化和可持续性；二是以污染距离由近及远原则形成受害者、利害相关者、知情者以及一般公众四大类型公众；三是环境知识从日常环境经验向环境专业知识迭代；四是突破地域性的环保私利使命走向环保公益使命；五是参与结果从被动沉默到个体化自力救济，到集体式无序抗争，再到组织化行动实验，最终走向使命共同体的可持续行动。本文基于“受害相关—环境知识—环保使命”三大因素依次构建公众参与环境治理实践的类型图景(见表2)。

表2 公众参与环境治理影响因素与实践类型图景

一是污染核心区的受害者由于“退城入园”的搬迁或者利益补偿的“中和效应”等选择一种低成本的被动沉默策略，也有参与者为了争取自身环境权利而选择自力救济的“游击战”。基于维护自身环境权益的需要，参与者在缺乏“环境知识”以及未启蒙的“环保使命”背景下发起的运动式表达呈现一幅“台风眼现象”或者“英雄式的运动作战”图景。

二是污染核心区周边的利害相关者，以“社区为本”的环境知情权与参与权发起“不谋而合”的集体性行动，基于“环境专业知识受限，调查收集的证据遭受质疑，缺乏与政府沟通渠道”等原因而构建了一幅“雷声大，雨点小”的群体性的参与图景。MY垃圾填埋场周边的利害相关者发起的被扼杀在摇篮中的集体式抗争便是例证。

三是远离污染风险核心区的一般大众，因为“自我愉悦”的需要，愿意为环保贡献时间与精力，但经过社会组织实施组织化的陪伴成长的行动实验后，志愿者最终成为“有环境专业知识，掌握污染调研技能，了解与政府沟通渠道”的“为小家”私利而追求的参与体验者，消失在“为大家”的环境污染问题的视线与声音中，呈现一幅“漠不关心”的参与图景。对“滇池关爱日”志愿者进行长期陪伴成长以换来的“环保不是我的事”的回应，也为环保行动中众多“搭便车”现象提供一条可解释的路径。

四是远离污染风险核心区但关心公共事务且具有强烈的环保公益使命的知情公众，通过组织化的陪伴性支持华丽转身为“有知识，有技能，有渠道，愿意贡献时间”的“使命行动者”，突破了区域性环保私利限制走向了环保“使命共同体”，构建了环境治理参与实践的“可持续参与行动”的图景。“河流守望者”的发展实现了“有河流的地方就有守望者”的可持续环保行动。

四、结论与讨论：环保公益使命与公众参与

本文侧重于构建以受害相关程度为前提，以组织化行动为载体，以环境公益使命为依托的公众参与环境治理实践的分析框架，试图将公众日常可持续的生活方式与对环境质量的关注勾连起来，重新解读环境距离的内涵，通过组织化的环境宣传教育与污染调查行动实践建立公众与环保社会组织的联系，推动传统的环境厌恶(污染)距离转向环境友好距离；倡导建立具有“大家意识”的环境公益“使命共同体”，促进公众环境参与的组织化与制度化，使公众真正成为环境多元共治的重要主体之一。为了回答公众参与环境治理影响因素的核心问题，本文通过案例比较分析发现，在环保公益使命、组织化参与以及环保专业知识三大要素共同作用下，知情公众走向一条可持续的使命式参与行动路径，即环保公益使命成为公众可持续参与的核心因素之一。公众参与环境治理多元化类型在一定程度上回应了“公众”是非均一同质的主体，包括个体化或组织化的公众的差异化行动规则与逻辑，对影响公众参与环境治理类型选择影响因素的内涵解读以及关系分析具有重要的实践与理论意义，为此，本文将对以下几个结论性问题进行反思性的讨论。

第一，构建“受害相关—环境知识—环保使命”多因素影响公众参与环境治理的类型学分析框架，以回答公众缺席参与的问题。该框架中的多因素影响机制具有一种结构性而非线性特点，也就是说公众参与环境治理实践过程并非完全按照该逻辑线性推进，可能在任何阶段出现退出或终止的情况，进而呈现为一种从个体化参与向组织化参与的动态演变过程。公众参与环境治理实践理性类型的分析框架侧重结合社会性与心理性因素进行“跨案例”比较分析，其核心在于把握影响公众参与环境治理的关键因素，因此，即便是在特定情景中也能找到与理论框架相符的事实。为此，本研究根据四大案例构建公众参与类型图景与行动逻辑，以揭示公众“参与失灵”实质上是“沉默的大多数”淹没少数“环保使命共同体”的一种参与现状，该结论具有一定的类型推论性与适用性。

第二，环境治理时代下“环境友好距离”的新解读。“退城入园”的城乡结构变迁推动了企业园区往“农村去”而农民到“城里来”的双向流动。因为公众对环境污染的“看不见”而使得公众参与成为观望式参与。然而环境公益的核心本质是以可持续环境保护为使命，于是本文将“环境厌恶距离”解读为“环境友好距离”。“环境友好距离”无关乎污染距离远近，将不同环境距离公众的可持续生活方式与环境保护行动勾连起来，有利于让公众成为“美丽中国”参与者与建设者，为此“环境友好距离”在环境治理新时代下具有更强的适用性与解释力。

第三，在环保行为的多因素决定论中，进行环保专业知识对受害程度的替代效应探讨。既有研究表明后物质主义理论引导公众参与环保行为具有“大视野、正义性、可持续”等特点，如青年应对气候变化行动网络(13)青年应对气候变化行动网络(China Youth Climate Action Network,简称CYCAN)，由一群心系气候变化及能源转型的中国青年人于2007年8月发起创立，是中国第一个专注于推动青年应对气候变化的非营利性环保组织。CYCAN主要通过气候倡导、在地行动、行业探索和国际交流四个工作领域有力地推动青年人了解、认识并积极参与应对气候变化的进程，为有志青年提供引领绿色变革的平台。目前已有超过500所中国高校参与到CYCAN组织发起的行动中来，影响超过数十万青年。在本文中主要是指具有类似特征的青年群体，其为关注宏观的环境距离较远的气候变化、生物多样性行动的后物质主义者。、非洲动物多样性保护等。由于环境污染的隐蔽性加剧，公众环境知识水平提升，公众环境关心的视野逐渐从“区域性”走向全球性的环境问题，从而替代因污染核心区的受害事实或风险威胁刺激而产生的环保行为。从远离污染风险威胁的公众选择使命式环保行为这一事实表明，公众参与环境治理并非完全是一种行为主义模式的直接回应，也可能具有以环境专业知识为基础探讨环境问题的公共性与环保利益的相关性属性，公众从“私利”的环境救济行为走向“公益”的可持续环保行动，是公众参与构建“美丽中国”的必然选择。

第四，环境正义从地方性走向公共性的解读。基于环境问题的公害性与利益相关性对环境正义的解读必然从以社区为本的地方性走向普遍的公共性。大量的邻避运动因为前者陷入道德困境而变得不可持续，因此，公众参与环境治理需要将地区环境价值转化为普遍性的环境价值，例如，云南反对水电开发案例中环保组织将环境议题从地区的环境价值(如移民安置、水电扶贫等)转向普遍性的环境正义价值(如生物多样性等)，获得了公众参与的成功[83]。为促进环境正义与环境友善的可持续行动，应适当放宽对环保社会组织的政策约束，充分发挥其培养公众社会责任意识与公共精神的功能，提升公众风险沟通意愿与利益表达的能力，为公众组织化、制度化参与环境治理提供平台与渠道，促进公众有序、合法且可持续的参与。

总体来说，通过构建“环境友好距离—环境专业知识—环境正义公共性”的公众参与环境治理实践类型与行动逻辑的解释框架，有利于优化公众组织化与制度化参与环境治理的路径，精准高效提升公众参与能力，对深入剖析公众、社会组织与国家在环境治理实践中的关系具有指导意义。作为探索性的研究，本文存在以下问题有待进一步讨论：第一，以目的判断法选择典型案例比较分析，缺乏一定的科学性与严谨性。本文根据理想类型框架选择四个典型案例，在案例实际的发展过程中，同一个案例可能经历多种类型，或同一时期中处于不同环境污染距离的公众参与可能呈现多种实践形态共存的图景，而非线性发展逻辑下的单一参与实践类型。第二，本文对类型学分析框架中三大影响因素的水平高低，并没有进行精确指标测量而是采用质性判断呈现，未来将基于既有研究对环境使命、环境专业知识以及受害相关等核心因素变量采用大样本数据进行实证检验。第三，受制于案例，本文对不同类型公众参与环境治理实践类型的参与成效以及对公众多元化参与环境治理实践的路径与逻辑没有展开讨论。