政府在民办高等教育发展中的角色定位

王馨悦 李维民

(西安思源学院 民办高等教育发展战略研究中心，陕西 西安710038)

2016年修订的《民办教育促进法》出台，标志着我国民办教育在经历恢复起步阶段、快速发展阶段、规范发展阶段以后，迎来了以分类管理为特征的内涵发展阶段。本文基于治理理论，对政府与民办高校之间的关系进行梳理，以国家层面和地方层面出台的相关政策文本为分析对象，结合分类管理背景，在政府、民办高校和社会之间搭建一个分析框架，解析当前政府在促进民办高等教育发展过程中存在的问题及其原因，并提出治理建议。

一、文献关键词变迁的问题实质

民办高等教育是我国教育领域的重要范畴，促进民办高校的健康发展是各级政府义不容辞的职责。在中国知网(CNKI)进行高级检索，以“政府+民办高等教育”为主题，以“北大核心”“CSSCI”为来源，在学术期刊库中共搜索到相关论文 149 篇(见表1)。

表1 2000—2020年主题为“政府”并含“民办高等教育”的核心期刊年度发文量/篇

覆盖年限从2000年3月至2020年4月，其中2006—2017年间出现了发文高峰期，尤其是2007—2008年间，高质量论文数量达到近20篇。

经由中国知网可视化分析，得到149篇样本论文的关键词共现网络分析结果。结果显示，2000—2008年间相关高质量论文发文量不断增加，关键词“民办高校办学”出现13次、“财政资助”出现11次，成为研究热点。2016—2020年相关高质量论文量急剧减少，但出现了以政府为中心的新研究点，体现在“政府政策”“政策回顾”“政府治理”“政府补贴”“政府责任”“顶层设计”等关键词上。其中，罗殷(2014)认为，政府应在民办高等教育领域的政策和制度创新方面作出努力，包括明确民办高等教育的地位、财政扶持民办高校、创建民办高校教师社会保障制度和扩大办学自主权(1)罗殷：《政府引导和扶持民办高等教育发展研究》，《教育与职业》2014年第14期，第35-36页。。刘磊(2018)研究发现，作为“次级行为团体”的国家和政府，通过审查与确认政策法规变迁的合法性来影响政策法规变迁，也通过让渡或收回政策法规变迁影响力制约“次级行为团体”发挥作用(2)刘磊：《我国民办高等教育国家政策法规演变研究——基于 1978年以来国家政策法规文本的历史制度主义分析》，《复旦教育论坛》2018年第4期，第87-93页。。王旭(2018)认为，要完善民办高等教育政府治理的“一体两翼”，即顶层制度体系及其体现的规范性监管和鼓励性扶持。完善“一体”需要不断优化制度，完善监管“翼”需处理好有限管理与办学自主、有效管理与办学风险的关系，完善扶持“翼”需在明确分类扶持的前提下，增强公益性目标导向(3)王旭：《我国民办高等教育政府治理“一体两翼”框架的形成与完善》，《现代教育管理》 2018年第12期，第12-16页。。徐绪卿等(2020)认为，民办高校实施分类管理以后，在制定实施细则相关文件时，应从之前的激烈争论和曲折发展中吸取教训，克服政策“过度滞后”可能带来的弊端和风险(4)徐绪卿、周朝成：《民办高等教育政策滞后的策略及其运用》，《浙江树人大学学报》2020年第1期，第7-12页。。

经过10年时间，学界已逐渐将关注视角由民办高校的内部因素转向影响其发展的外部因素，如政府因素，尤其是政府制定的高等教育政策。一方面，结合民办高校分类管理契机，政府应努力解决过去民办高等教育政策制定过程中出现的错位、歧义、表述模糊等问题，增强政策法规执行力。另一方面，以治理理论为基础，分析政府和民办高等教育之间的关系，让两者形成良好的合作关系，共同妥善处理现实问题，营造政策演变的良好环境，转变过去政府在管理民办高等教育事业中的角色定位，促进民办高等教育向好发展。

二、治理理论下政府角色的演变

“治理”一词指的是在特定范围内行使权威，是在众多不同利益相关者共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划(5)转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第16-17页；第93页；第219页。。Stoker(1998)认为，各国学者提出的治理观点可总结为五点：第一，治理是一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者的复杂体系；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各种社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；第五，治理意味着做好事情的能力并不限于政府的权力、行政命令或权威(6)Stoker G，Governance as Theory:Five Propositions，International Social Science Journal,1998,No.50，pp.17-28.。罗西瑙(2000)区分了政府管理与治理，认为政府管理指的是“有正式权威支持的活动”，而治理是“由共同的目标支撑的活动”。治理是“一个外延更广的现象”，因为它不仅包括政府组织，而且包括“非正式的、非政府的机制”(7)转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第16-17页；第93页；第219页。。詹·库伊曼(2000)提出：“比起传统的政治(行政管理)模式来说，在新治理形式中，社会政治子系统的复杂、动态和多变的特性可以得到更好和更深刻的体现……人们似乎在放弃‘单方面的控制’而转向‘从双方或多方面进行思考’，人们开始重视相互的需要和能力，并从这个角度来考察社会政治系统的(不良)特征及其治理。”(8)转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第16-17页；第93页；第219页。

结合治理理论，当下应探索政府如何在促进民办高等教育发展时更好地从过去的“管理者”角色走向未来的“服务者”角色，增强行政行为的有效性，为民办高校创造更多的发展空间。民办高校与政府之间通过互动产生影响，而政府的治理是动态的、复杂的和多样的。基于此，本文提出设想，转换政府角色定位，将焦点放在政府对民办高校的服务上，根据子系统(民办高等教育)的“需求状态”，得到一个分析政府在整个民办高等教育发展过程中所扮演角色的理论框架，即就特定的教育阶段来说，在服务性质维度，政府是促进还是阻碍民办高等教育的发展。同时，政府在某个阶段的角色还有数量的维度，即政府在某个阶段对民办高校作出的服务比重或份额有多大。服务性质、服务数量分别从政府的质和量两个维度，构成了对政府角色的分析框架。

三、不同发展时期政府角色的变化

(一)恢复起步阶段(1978—1991年)：扮演启发者与规范者兼具的角色

改革开放后，民办高等教育进入恢复起步阶段。当时，公办高校仅能满足部分人民群众接受高等教育的需求，这为民办高校的起步奠定了基础。从性质上看，政府在这一阶段凸显了启发者的角色。1982年3月，中华社会大学成立，标志着我国改革开放后第一所民办大学的成立。截至1993年底，经原国家教委审批备案的民办高等学历教育学校有10所(普通高校7所，成人高校3所)(9)周海涛：《中国教育改革开放40年》，北京师范大学出版社2019年版，第53、56页。。从政策法规数量上看，政府在这一阶段扮演了启发者与规范者兼具的角色。在国家政策层面，1982年全国人大修订的《宪法》从法律层面确立了民办高校的合法身份，1985年原国家教委颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》鼓励社会力量兴办民办高校。原国家教委、中共中央宣传部和财政部等陆续出台了《关于社会力量办学的若干暂行规定》《关于不得乱登办学招生广告的通知》《社会力量办学财务管理暂行规定》等文件，以规范民办高校办学行为。在地方政策层面，北京、天津、山西、陕西等省(市)出台的政策较多，如1991年原陕西省教委颁布《陕西省社会力量办学暂行办法》。上述政策对于民办高等教育的恢复、创建和发展起到了积极的促进与规范作用(10)李维民：《民办高校发展战略与转型研究》，陕西人民出版社2014年版，第287页；第288页。。

(二)快速发展阶段(1992—2001年)：扮演鼓励者的角色

1992年，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。党的十四大报告提出“鼓励社会力量办学”，推动民办高等教育进入快速发展期。从性质上看，政府在这一阶段扮演了鼓励者的角色。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。据统计，此阶段全国民办高等教育机构数量呈爆发式增长，由1992年的506所增至2002年的1 335所，其中民办普通高校十年间由6所增长到133所(11)陶西平、王佐书：《中国民办教育》，教育科学出版社2010年版，第56页。。从政策法规数量上看，政府在快速发展阶段出台的政策法规以鼓励性质为主，包括《中外合作办学暂行规定》《民办高等学校设置暂行规定》《社会力量办学条例》等。在国家政策层面，1998年出台的《高等教育法》提出“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”，恢复了对民办高等教育的鼓励倾向。在地方政策层面，以陕西为例，相关政策主要有1996年该省人大颁布的《陕西省社会力量办学条例》，首次确立了民办学校及民办教育培训机构在省内的合法地位；2000年出台的《陕西省人民政府关于发展民办高校的决定》解决了该省民办高校发展过程中的师资、筹资、办学环境等关键问题(12)李维民：《民办高校发展战略与转型研究》，陕西人民出版社2014年版，第287页；第288页。。

(三)规范发展阶段(2002—2016年)：扮演规范者的角色

2002年《民办教育促进法》及2004年《民办教育促进法实施条例》的出台，标志着民办高等教育进入依法办学的规范发展阶段。从性质上看，政府在这一时期扮演了规范者的角色。由于民办高校在招生、管理和教学等方面管理混乱，政府通过立法和制定相关政策，协调、引导民办高校健康发展。从政策法规数量上看，在国家政策层面，相关部门出台了《关于进一步做好民办高等教育机构招生工作的意见》《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》《民办高等学校办学管理若干规定》等文件。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出对民办学校实行分类管理。2016年，全国人大通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，确立了分类管理的法律构架。这些政策可能会在短期内对民办高等教育的发展造成一定影响，如民办高校的资产过户加大了办学难度，但从长远看，这些措施有利于提升民办高校抗击风险的能力(13)董圣足：《从有益补充到共同发展：民办教育改革发展之路》，华东师范大学出版社2018年版，第38页。。在地方政策层面，2004年陕西省人大颁布的《陕西省民办教育促进条例》，成为继全国人大颁布《民办教育促进法》后全国第一部民办教育地方性法规。2011年，陕西省人民政府印发的《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》提出建立和完善分类管理体制，成为全国领先的地方性民办教育规章(14)李维民、银冰冰：《陕西高水平民办高等教育发展研究》，陕西人民出版社2017年版，第204页。。该文件的最大亮点是每年设立3亿元专项资金扶持民办高校的发展，使陕西民办高校受益匪浅，也在全国产生了很大影响。

(四)内涵发展阶段(2017年至今)：扮演规范服务者的角色

随着修订后的《民办教育促进法》在2017年正式实施，我国民办高等教育进入以分类管理为标志的内涵发展阶段。从性质上看，政府在这一时期着重扮演了规范服务者的角色。针对高等教育方面，党的十九大提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”的新要求，这就要求地方政府在推进民办高校分类改革时扮演好服务者的角色，积极引导民办高校加快内涵建设，向应用型高校转变，推进产教融合、校企合作。从政策法规数量上看，政府在广泛调研后出台了一系列配套措施。在国家政策层面，2017年国务院出台的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》以及教育部等部门联合印发的《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等文件，标志着分类管理的顶层设计基本形成，为今后民办高等教育政策的变迁奠定了法律基础。2018年，司法部就《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》公开征求意见，全面了解各方问题，包括办学回报、扶持监管、捐助融资和师生权益等(15)李虔：《民办学校分类管理推进难点与破解路径》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2019年第2期，第125-132页。。在地方政策层面，2018年陕西省人民政府颁布《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》，对营利性和非营利性民办学校的退出机制作了明确规定。该政策能在一定程度上化解举办者对于分类登记的担忧，引导举办者选择适合的法人属性继续办学。总体而言，在这一阶段，如何突破瓶颈、合理构建治理框架，成为政府的一项重要任务。

四、政府在民办高校分类治理中应承担的责任

政府对民办高等教育的管理有一个逐步认识的过程，即由管理到治理，由掌控到服务。这标志着传统的高等教育管理体制正在向适应时代发展要求的现代治理体制转变，政府应在民办高校治理体系中承担引导者、服务者的角色，并将其体现在民办高校治理中。在分类管理背景下，政府作为民办高校最重要的外部治理主体，应采用分类治理的思路。

(一)承担治理主体责任

分类治理绝不意味着政府对非营利性民办高校自由放任，对营利性民办高校施加压力，而是管理职能和方式发生了转变。无论是营利性还是非营利性民办高校，政府都应是其坚定的支持者和鼓励者，做到宏观上管、微观上放。政府要对两类民办高校实施有效的“区别对待”，既要为非营利性民办高校提供更多优惠政策，又要为营利性民办高校优化制度环境。

(二)承担协调统筹责任

民办高校办学过程复杂，其治理内容不仅包括教育部门与学校之间的关系，还包含各级各类政府部门与社会各界之间的联系。从政府内部关系看，2016年修订的《民办教育促进法》及其配套政策的出台过程，充分表明了政府内部协同的复杂性、重要性(16)阙明坤、费坚、徐军伟：《教育政策制定的利益博弈与渐进调适——基于民办学校分类管理政策的分析》，《中国教育学刊》2019年第7期，第1-7页。。首先，全国人大及其常委会肩负为民办高校治理立法的责任。其次，国务院制定国家层面的民办高校治理制度。最后，国家发改委、中央编委、公安部、工商总局、财政部、国家税务总局和民政部等部门承担民办高校治理的具体事项。无论是营利性还是非营利性民办高校，其举办者、教职工、学生、家长和社会等利益相关者都有各自的诉求，而这项错综复杂的协调工作只能由政府来牵头完成，对两类民办高校作出统筹安排。

(三)承担政策制定责任

政府通过立法、制定政策法规来引导民办高校健康发展，平衡利益相关者权益。从宏观政策看，国家对营利性和非营利性民办高校实行差别化的扶持政策：非营利性民办高校与公办高校享有同等的税收、用地等优惠政策，并给予政府补贴、基金奖励等扶持；对营利性民办高校给予限制性政策，如2017年《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》规定“营利性民办学校应当登记为有限责任公司或股份有限公司”，意味着营利性民办高校要同时遵循《民办教育促进法》《公司法》的规范，而两部法律在组织机构、终止清算等方面的规定存在较大区别，这将带来法律适用冲突问题。政府在处理这类政策问题时，应承担制定、调整政策的责任，如制定政策引导民办高校根据办学实际灵活制定学校章程，协调处理法律适用困惑(17)余苏、余媛姗：《营利性民办学校章程的特殊性及起草建议》，《浙江树人大学学报》2019年第4期，第14-20页。。

(四)承担评估监督责任

政府在治理民办高校的过程中，不仅要依靠内部机构的通力合作，还需组织社会力量成立具有权威性的评估机构和监督机构。第三方评估机构和监督机构可以多维度评估民办高校的办学质量，制定行业标准，设立准入制度，审批新成立的民办高校，为社会提供高水平的教育评估产品，辅助政府高效履行管理职能。对于两类民办高校的监督评估应有所侧重，如非营利性民办高校的办学目标要彰显公益性，评估监督机构应特别注意举办者是否存在逐利倾向；营利性民办高校的办学目标中含有营利诉求，评估监督机构应更多关注其风险防范制度建设是否完善。