中国现代社会教育政策的演进与反思

“教育政策是实现教育目的的公共方策之体系”[1]，是为实现一定教育目标而制定的行动准则，广义的教育政策包含教育法律法规。我国在1912—2019年间，出台了大量的社会教育政策，对我国社会教育的发展起到了巨大的推动和保障作用。社会教育是指“家庭和学校以外的社会文化教育机构实施的教育”[2]，通俗教育、平民教育、民众教育、业余教育、扫盲教育、当代社区教育等都是社会教育的典型形式。回顾我国现代社会教育政策的演进历程，总结和反思其取得的成绩与存在的不足，对促进我国社会教育政策进一步走向科学化具有重要意义，但目前学术界对一问题还没有较为系统的研究。

一、中国现代社会教育政策的演进历程

按照社会及社会教育政策的发展情况，我国现代社会教育政策的演进历程可分为民国时期（1912—1949）、新中国成立到改革开放前（1949—1977）、改革开放以来（1978—2019）三个阶段。

（一）民国时期：初步建立了我国社会教育政策体系

中华民国成立后，首次颁布了大量社会教育政策，内容涉及社会教育的地位、目的、管理、办学机构、课程教材、经费、师资、电化教育、学校兼办社会教育等多个方面，初步形成了社会教育政策体系。但这时社会教育政策才刚起步，相关政策多由中央制定和颁布，地方颁布的社会教育政策还较少，同时，对一些领域，如农村社会教育、职业技术教育等关注较少。

1.明确了社会教育的法律地位、目的、行政管理机构、经费等问题。1915年，教育部颁布《通俗教育研究会章程》，规定通俗教育研究会的宗旨是“研究通俗教育事项改良社会普及教育”[3]，使通俗教育问题第一次上升到了法律的高度。1919年，教育部公布《全国教育计划书》，将社会教育提到了与普通教育同等重要的地位。此后，在《训政时期民众训练方案》（1930）、《战时各级教育实施方案纲要》（1938）和《战时三年计划大纲》（1941）等多个文件中，都对社会教育的目的加以了明确。在1912年的《教育部官制草案》中，规定教育部下设立社会教育司，掌管通俗教育、讲演会、博物馆、图书馆、美术馆等[4]。1917年，教育部颁布了《教育厅署组织大纲》，规定各省社会教育由省教育厅第二科管理[5]，使我国初步形成了社会教育行政管理体制。此外，国民政府分别于1928年和1933年颁发《国民政府通饬自十八年度起社会教育经费在全教育费内应占百分之十至二十令》、《社会教育经费在新增教育费内所占成数省市至少应为百分之三十县市应为百分之三十至五十》的文件，首次规定了社会教育所占经费的比例。

2.规范了社会教育办学机构。教育部发布了大量有关社会教育办学机构的文件，对社会教育办学机构的对象、设立、课程、人员资格条件和待遇等问题进行了规定，规范了社会教育办学。如在《民众学校办法大纲》（1929）中规定，“凡年在十二岁以上，五十岁以下之男女失学者，均应入民众学校”[6]；在《实施失学民众补习教育办法大纲》（1936）中规定，每年每县市内应添设民众学校20—40 所，以及每所学校每年举办的期数、时长等[7]；在《社会教育机关举行讲演须采用国耻材料》（1929）中规定各社会教育机关举行讲演，“务多采用国耻材料”[8]；在《县市党部设立民众学校课程设置》（1930）中规定了民众课程的主旨和内容；在《民众学校常识教材要点》（1931）中规定了公民常识、职业常识、笔算等方面的要点；在《民众学校规程》（1934）中规定民众学校课程包括国语（包括公民及常识）、算术、乐歌、体育[9]；在《通俗讲演员检定条例》（1931）中，规定具有“在师范学校或中等以上学校毕业者”或“具有相当学历并从事党务或社会教育一年以上者”可以申请检定[10]；在《社会教育机关工作人员检定规程》（1943）中，规定了各社教机关主任指导员、干事检定的具体条件；在《社会教育机关服务人员养老金及恤金条例》（1940）、《省市县立社会教育机关工作人员待遇规程》（1942）中，对社会教育工作人员的待遇进行了规定等。

3.重视实施电化教育。教育部在《民众教育馆利用播音教育须知》《电化教育人员训练班章程》《民众教育巡回施教车施教办法》等文件中，对社会教育中电化教育的组织、实施、人员训练、经费等进行了规定。如在1944年颁布的《电化教育实施要点》中，规定各民众教育馆、图书馆、科学馆等社会教育机构应实施电化教育，各地应把实施电化教育的经费列入年度预算[11]。

4.规定学校要兼办社会教育。1938年，教育部颁发《各级学校兼办社会教育令》，阐明了学校兼办社会教育的必要性[12]。同年，还颁布了《各级学校兼办社会教育办法》，具体规定了各级学校应进行的社会教育工作。1939年，出台了一系列如《各级学校社会教育推行委员会组织纲要》《各级学校兼办社会教育经费支给办法》《各级学校兼办社会教育暂行工作标准》《各省市县各级学校兼办社会教育考核办法》等文件，内容涉及各级学校兼办社会教育的组织、经费、内容、标准、考核等方面。

（二）新中国成立后到改革开放前：社会教育政策主要集中在扫盲和业余教育方面

新中国成立后，更加重视对广大劳动人民开展社会教育。在1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定，要“加强劳动者的业余教育和在职干部教育”[13]。这一时期有关社会教育的专门政策主要集中在“文革”前，其关注点聚焦在扫盲和业余教育两大方面，主要存在着政策较为粗疏、对课程教学及电化教育等方面极少关注、法制化程度不足等问题。

1.对扫盲教育和业余教育进行了较为全面的规定。这一时期，颁布了较多的有关扫盲教育和业余教育的文件。1953年，扫盲工作委员会在《关于扫盲标准、扫盲毕业考试等暂行办法的通知》中，分别规定了干部、工人、农民的扫盲标准。1956年，中共中央、国务院在《关于扫除文盲的决定》中指出，扫盲教育是“我国文化上的一个大革命，也是国家进行社会主义建设中的一项极为重大的政治任务。”[14]75此外，在《关于扫除文盲工作的通知》（1957）、《关于加强农村扫盲和业余教育工作领导和管理的通知》（1960）等文件中，对扫盲的对象、内容、组织领导和开展等进行了规定。在业余教育方面，至“文革”前，中共中央、国务院及教育部颁布了《关于开展农民业余教育的指示》《关于发展职工业余教育的指示》《关于组织农民常年学习的通知》《关于城市劳动人民业余文化教育工作的通知》等文件，要求各地要广泛开展业余教育，并对业余教育的意义、任务、领导、师资、教学、经费等方面的问题进行了规定。

2.对有关社会教育的教材、人员、工资等方面作出了一些规定。在教育部发布的《1956年秋季前工农扫盲及业余小学教学用书问题的决定》（1956）、《关于工农业余文化学校课本供应问题的联合通知》（1957）、《关于农民、城市劳动人民业余文化教育事业干部的设置原则及有关问题的通知》（1955）、《关于工农业余学校教职员工工资标准问题的批复》（1952）等文件中，对社会教育教材的来源、标准、供应，对业余教育人员的设置，对社会教育教师的工资待遇等进行了规定。此外，还规定了社会教育经费来源和开支范围，如在1956年高等教育部等发出的《关于职工业余教育经费问题的联合通知》中，规定把留在基层工会经费中的75%用于业余小学和业余中学方面[15]113。

（三）改革开放以来：社会教育政策体系不断完善

改革开放后，发布了大量有关社会教育的政策，内容涉及社会教育的各个方面，特别注重职业技术教育，注重与国际社区教育接轨，而且各级政府都颁布了与国家层面相配套的有关政策，形成了网络纵横的社会教育政策体系。

1.扫盲政策走向完善。1978年，国务院下发了《关于扫除文盲的指示》，提出要使少年、青年、壮年中的非文盲率达到85%以上[14]130。1988年，国务院颁布了《扫除文盲工作条例》，对扫盲的对象、标准、验收、经费、领导等方面作出了较为明确的规定。1993年，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出要在20世纪末基本扫除青壮年文盲[14]245。在20世纪90年代到21世纪初的十余年间，国家教委（教育部）等印发了《关于进一步加强扫除文盲工作的意见》《扫盲教育课程与教学改革指导意见（试行）》等文件，对扫盲的实施、课程与教学、检查评估等方面问题等作出了规定，扫盲教育政策不断完善。

2.特别重视农民职业技术培训。与前两个阶段不同，这一时期的社会教育政策更加注重农民职业技术培训。1982年，中共中央转发《全国农村工作会议纪要》，提出要加强农民教育，提高科学文化水平[15]389，同年，国务院批转《关于迅速加强农业技术培训工作的报告》，要求各级政府要把农业技术培训工作广泛开展起来，用两年左右的时间，把农村的各级干部、在乡的中学毕业生等轮训一遍[16]。进入21世纪后，发布了更多的如《2003—2005年新型农民科技培训行动计划》《2003—2010年全国农民工培训规划》《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》等有关农民职业技术教育的文件。

3.规范农民技术学校。在教育部（国家教委）等印发的《县办农民技术学校暂行办法》（1982）、《乡镇文化技术学校暂行规定》（1987）、《关于大力发展乡镇、村农民文化技术学校的意见》（1991）等文件中，对农民文化技术学校的性质、指导思想、主要任务及具体实施等问题进行了明确规定。1994年，国务院下发 《关于＜中国教育改革和发展纲要＞的实施意见》，要求到2000年，“全国多数乡和村都应办起能常年开展培训活动的农民文化技术学校”[17]。1995年，国家教委印发了《示范性乡镇成人文化技术学校规程》，进一步推动和规范了农民技术学校的举办与运行。

4.对当代社区教育进行系统的规范。上个世纪80年代中期以来，我国出台了大量有关社区教育的专门政策（见下表），对我国当代社区教育的推进、指导思想、运行机制、实验，以及校社合作等方面进行了较为系统的规定，其中，2004年《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》第一次比较系统地阐述了我国当代社区教育的各方面问题，是我国当代社区教育中最具代表性的文件。

此外，在历年的《教育部工作要点》中，都强调了要大力推进和创新社区教育。教育部2001年下文确定了28 个全国社区教育实验区后，于2003、2006、2007、2013、2016年分别下文确定了33、20、33、45、64 个全国社区教育实验区，在此基础上，还于2008、2010、2013、2016年，分别确定了34、34、22、32 个社区教育示范区。同时，一些省（直辖市、自治区）相继出台了促进社区教育发展的有关地方性法规，如继2005年福建颁布《福建省终身教育条例》后，上海、太原、河北、宁波等地相继出台了终身教育条例。2016年和2019年，成都市与西安市分别出台了《成都市社区教育促进条例》和《西安市社区教育促进条例》。此外，各地还出台了数量不可胜数的政策文件，对社区教育的各具体方面进行了规定（见表1）。

二、中国现代社会教育政策演进的特点

要对我国现代社会教育政策的演进特点进行较好的总结与评价，首先就要明确什么是“好的政策”。对于政策评价标准，人们有不同的观点，如美国政治学家威廉·N·邓恩提出，政策评估标准包括效果、效率、充足、公平、回应、适宜几个方面[25]。台湾学者林水波等提出政策规划的原则有公正、最终受益是个人、最劣者受益最大、分配、连续、国民自主、紧急等[26]。涂端午等提出，好的教育政策的判断标准有：回应社会发展需要，实现工具理性和价值理性相统一；体现话语民主；良好的权威结构；坚持基本价值导向；优良的控制结构；统筹兼顾；具有可操作性；促进教育公平[27]。陈振明主张把有效、效率和公平作为评价公共政策的标准[28]。徐晨认为，政策评估标准有生产力、效益、效率、公正及政策回应度等[29]。陈庆云赞同把评价标准分为投入工作量、绩效、效率、充分性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标八个方面的观点[30]。以上基本囊括了学术界对政策评价标准的主要观点，其标准主要集中在民主、公平、价值观、有效性、回应等方面，笔者把其分为形式、价值与实践三大层面，同时，政策是否形成健全的体系也应作为评价政策的重要标准，这样，我们把评价政策的标准定为是三个大层面，六个小方面：

政策的形式层面：包括政策体系健全度和政策制定的民主性两个方面。

政策的价值层面：包括政策的价值取向及公平性（即政策对有关的利益满足和分配是否公平）两个方面。

政策的实践层面：包括政策的有效性（即政策的执行程度和实际效果）以及回应时代要求两个方面。

表1 中国当代社区教育主要政策列表

在上述三个层面中，政策体系及其制定的过程和途径对政策的完善性、合理性和实效性有着极大的影响，政策的价值层面是政策内容是否科学以及能否取得良好效果的核心，政策的实践层面则是检验政策好坏的标准。

我们就以上述几个方面为框架对我国近百余年来的社会教育政策进行分析：

（一）社会教育政策逐步形成体系，但还有待健全和完善

一方面，1912年以来，我国出台了数量和种类众多的社会教育政策，逐步形成了纵横交错的体系。1927—1935年间，由教育部公布的社会教育法令“计民众教育三十九种，图书馆、博物馆十一种，通俗讲演四种，公共体育七种，电化教育十五种，特种教育八种，美化教育二种，共计八十余种。”[31]1089又据钟灵秀对1928—1944年的总结，关于社会教育法规“不下二百余种。大别分之，可有民众教育、图书教育、电化教育、国民体育、科学教育、艺术教育、家庭教育、文献古物、各级学校兼办社会教育、战时社会教育及其他十一类。”[32]1949—1996年间，国家出台的仅扫盲方面的文件就达140 个，1950—1995年间，国家出台的关于农村业余教育和成人教育方面的专门文件达20 个①。20世纪80年代中后期以来，国家和各级政府都出台了大量社区教育的政策法规，如四川省成都市青羊区在1994—2015年间，出台了约56 个社区教育文件②。总之，从纵向看，从民国时期以中央发布的社会教育政策为主走向当前各级地方政府都颁布了各种社会教育政策，形成了纵向的体系；从横向看，当前所颁布的有关政策涉及管理、办学、师资、经费、课程、教材、教学、校社合作、评价、学习型社区、学习资源建设等社会教育的各主要方面，比之民国时期得到了极大地丰富，形成了横向的体系。

另一方面，我国社会教育政策体系还不健全，总体以行政政策指导为主，立法层次较低，甚至以行政政策替代法律。在发布的有关社会教育的文件中，以“通知”“指示”“意见”等行政政策形式发布的较多，特别是在新中国成立后到改革开放前，出现了较为明显的以行政政策替代法律的倾向。目前也只有成都和西安两个城市颁布了社区教育的地方性法规，至今仍没有一部专门的社会教育基本法。

（二）政策制定不断走向民主，但民众参与还不够

民国时期社会教育政策的制定主体主要是政府官员，新中国成立以来，我国社会教育政策的制定主体主要有中央和各级党委、政府和人大，比之民国时期有了巨大的进步，尤其是20世纪90年代以来，“开始注意过程民主化与人员专业化的政策制定要求”[33]61，重视收集多方面的意见，使政策制定不断走向民主。但从总体上看，当前制定社会教育政策的主体仍然较为单一，咨询主体和执行主体的参与不够。以下是成都市某区社区教育政策的制定流程：区社区学院办公室草拟社区教育政策→区教育局局长审阅→区委区政府分管领导审批→形成文件。这期间，区社区学院有时会征求居民的意见，但其间存在两个问题：其一，居民处于被征求意见者的地位，说明其参与的程度较低。阿恩斯坦的公民参与阶梯理论把公民参与程度分为三个层次，由低向高依次为：未参与层次；象征性参与层次，包括通知、咨询和安抚三个梯级；公民权力层次，公民与决策者处于平等决策的地位[34]。该区居民在社区教育政策制定中处于第二层次的咨询梯级，还未获得与政府同样的政策制定主体的地位，这是一种自上而下的政策制定途径。美国公共政策专家保罗．A． 萨巴蒂尔把政策制定的途径分为自上而下与自下而上两种。自上而下途径具有效率高的优点，但同时其制定和执行效果、公平性欠佳[35]。这实际上是一种韦伯科层式的制定模式，由于公众参与不够，不可避免地会使政策主要体现政府意志，不能满足民众需要。

（三）政策制定的价值取向从工具理性走向价值理性

价值取向影响到社会教育政策的性质和方向，近百余年来，我国社会教育政策的价值取向逐步由工具理性走向了价值理性。工具理性注重的是事物的外在工具性，促进社会发展是社会教育的外在功能，也是其工具性价值的体现；价值理性注重的是事物本身的价值，促进人的发展是社会教育的本体功能，这也是其根本的价值所在。从社会教育的本体功能出发，社会教育的价值取向应是以人的发展为本。对于这一点，人们并不是一开始就认识得很清楚，体现在社会教育政策上，突出表现为工具理性的特点。如1934年教育部民众教育专家会议拟定的社会教育目标为：“从民众生活之迫切需要出发，积极充实其生活力，从而培养其组织力，并发扬整个民族自信力，以达到民族独立、民权普遍、民生发展之教育宗旨。”[41]这目标的落脚点是要实现三民主义，体现了以社会为本的工具主义的价值取向。“建国以来，我国教育政策的价值取向基本上是从属国家的教育政策和观点占主导地位”，表现“在价值观上为国家发展重于为教育发展”[33]61，社会教育政策当然也不例外。直到最近十多年间，我国社会教育政策的价值取向逐步由工具理性走向价值理性，这在当代社区教育政策中表现得特别突出，强调社区教育要以人为本和为居民的全面发展服务，如在教育部2004年发布的《关于推进社区教育工作的若干意见》中提出，社区教育要适应社区建设和居民学习需求，促进社区居民整体素质和生活质量的提高[22]。

（四）社会教育政策日益走向公平，但还有欠缺

教育公平包括了受教育的机会公平、教育过程公平及教育结果公平几个方面，在罗尔斯提出的公平原则中，还强调了对弱势者进行补偿的原则。照此观点，一方面，我国的社会教育政策在百余年间不断地走向公平。民国时期颁布的各种社会教育政策，都在致力于使教育从极少数人走向大多数人，实现社会教育的机会公平。新中国成立后，在1949年的《共同纲领》中明确规定了新中国的文化教育是民族的、科学的、大众的文化教育，在1954年的《中华人民共和国宪法》中，规定“中华人民共和国公民有受教育的权利”[36]。这些体现着更加鲜明的教育公平思想的政策法规，成了社会教育的根本指导思想。在新中国成立后颁布的大量有关扫盲教育、业余教育等方面的政策中，体现了使全体社会成员都有受教育机会的精神，社会教育的普及面大大提高。如1950—1952年9月，全国参加业余文化学习的工人分别为764199 人、1718246 人、3020299人。农民参加冬学的人数在1950年和1951年分别有22217914 人、42183281 人[37]。当代社区教育政策中提出要广泛开展城乡社区教育，同样贯穿了教育公平的思想。同时，在社会教育政策中，还体现了向弱势群体倾斜的原则，突出表现为有关平民、文盲、农民等弱势群体的社会教育政策特别多。此外，百余年来，还出台了一些保障社会教育过程和结果公平的政策，如1943年和1945年颁布了《社会教育视察要点》《教育视导试行标准》等文件，新中国成立以来也颁布了一些有关社会教育师资及质量标准等方面的政策。

另一方面，有关政策中仍然存在着较为严重的对社会教育公平发展重视不够的问题。首先，教育公平的理念在相关政策中还不够明确，导致我国社会教育的发展在城乡之间、地区之间一直处于极不均衡的状态。其次，没有对公民接受社会教育机会均等进行强制性的规定。如在当代社区教育中，尽管有关政策反复强调要广泛开展社区教育，但由于没有强制性的政策规定，以至于不少地区至今未开展社区教育。再次，对社会教育过程及结果的公平关注不够。百余年来，相关政策的重点还在于实现社会教育机会的公平，对于社会教育的过程、质量等关注不多，表现为对经费、设施、师资等政策保障力度不够，导致在城乡之间、地区之间差别很大。以经费为例，在1934年的全国社会教育经费中，最高为威海卫，占18.85%，最低为察哈尔，只占2%[38]。在2012、2013年，上海市长宁区的社区教育经费每人每年达11.18 元和16.67 元[39]，而在一些欠发达地区，每人每年的社区教育经费不足1 元。此外，教育部公布的历次全国社区教育实验区和示范区主要集中在东部地区，在2014年，全国社区教育实验区与示范区东、中、西部地区分别占总数的73.62%、14.46%、11.92%[40]。最后，对弱势地区的政策支持力度还有欠缺，特别是对于广大农村地区、西部欠发达地区的社会教育较少有明确的经费、人才等方面的政策支持。

（五）回应了时代的要求

在民国建立之初，针对当时大多数老百姓没有上学机会的现状，出台了有关通俗教育方面的一些政策法规；针对教育资源异常缺乏，不多的教育资源主要集中于学校的现状，出台了大量有关学校兼办社会教育的政策法规；针对抗战时期的特殊形势，强调了社会教育要为抗战服务，如在1939年的《战时社会教育实施纲要》中明确战时社会教育的目的，是要补充持久战人力与增加抗战建国物力数量，提高效能[42]94；根据整个世界教育的发展趋势，出台了关于电化教育的政策法规。新中国成立后，针对当时文盲人数仍然众多的现状，出台了大量有关扫盲教育与业余教育的文件；针对社会主义建设的需要，在1954年的全国农民业余文化教育会议提出，农民业余教育要“有效地为农业的社会主义改造和发展农业生产服务”[14]51；在“文革”期间发布的有关文件中体现了政治挂帅的时代精神，如在1966年教育部等发布的有关业余学校语文教材问题的通知中，要求以《毛主席语录》为基本语文教材[15]283。改革开放后，现代化建设成了时代最强音，国家在发布的一系列文件中都强调了社会教育要加强对居民文化科学技术水平的培养。随着终身教育思潮及以人为本思想的兴起，我国出台的各种政策中都体现了这些思想精神，如2016年，教育部等九部委在《关于进一步推进社区教育发展的意见》中提出，社区教育要以促进全民终身学习、形成学习型社会为目标，充分发挥社区教育在推动社会治理体系建设和服务人的全面发展等方面的作用[43]。

（六）推动和保障了社会教育的发展，但其有效性还需进一步提高

一方面，近百余年间的社会教育政策对于推动和保障我国社会教育发展起到了巨大的作用。首先，首次明确了社会教育的地位和宗旨等问题，使社会教育在中国的发展获得了前所未有的重视，极大地推动了社会教育的发展。如在1912年以后，兴办了多种社会教育机构，到1915年，共有通俗图书馆286 所，图书馆170 所，阅报所1825 处，巡回文库259 处，博物馆13 所，演讲所1881 所，巡行演讲团940 团，通俗教育会233 所[44]。1928—1946年间，民众教育馆、图书馆、公共体育场、电化教育机关、民众学校、补习学校等民众教育机关数量由8226增加至22570③。当代社区教育政策同样促进了社区教育的发展，据笔者对成都市的调查，到2019年，全市已形成了1 所市级社区大学为主导、20 个区（市）县级社区教育学院为主体，318 所乡镇（街道）社区教育学校（成人学校）为骨干，3138 个村（社区）教育工作站为基础的社区教育体系。其次，有关社会教育组织机构方面的政策使我国首次建立起了从中央到地方的社会教育管理机构，在民国时期就形成了教育部社会教育司、省教育厅科、县教育局课（股）的行政管理体制。再次，有关社会教育经费、课程内容、教材、师资、教学等方面的政策，规范了社会教育的正常进行。如在社会教育经费方面，国民政府在1928年发布有关社会教育经费所占比例的规定后，各地的社会教育经费都有所增加，1928年到1930年，社会教育经费由360 余万元增加到1400 余万元[45]。当代对全国社区教育实验区和示范区的每人每年的经费投入标准分别不少于1 元和2 元的规定，保障了社区教育实验区和示范区的发展。最后，有关社会教育的政策促进了我国居民素质的提高和社会的发展。如百余年来的扫盲政策使我国到2005年时，全国青壮年文盲率控制在4%左右[46]。又如，在改革开放以来有关农民职业培训政策的推动下，在1986年至2001年间，全国累计培训农村劳动者12.9 亿人次，有效地提高了农村劳动者的科技文化素质，促进了农村经济和社会的发展[47]。当代社区教育更是在有关政策的指导下极大地丰富了广大社区居民的生活，提高了居民的各方面素质，有力地促进了社会治理。

另一方面，在社会教育政策的实效性上还存在着问题，突出表现为一些社会教育政策没有得到很好的贯彻执行。如在民国时期就有人指出，各省、县应设立的图书馆数不及教育部规定的百分之二十，“通俗讲演所，照教育部规定……约计总数全国应有二万所以上。然而成立不过二千一百余所”[48]。我国当前不少的农村地区和西部欠发达地区，还没有建立起当代社区教育组织机构。又如，在社会教育经费上，在1929年，能达教育部规定的最低比例10%者，仅有汉口、天津、西康和湖南，己达10%以上者，仅有福建省与南京市[42]122。1932年，仅有江苏、浙江、青岛、福建、威海卫五省市能达到标准[31]1091。当前我国不少相关文件中也规定了当地政府要从经费上支持社区教育的发展，但不少地方政府却并未执行这一政策。影响社会教育政策有效性的因素是多种多样的，其中一个重要的因素就是政策本身存在着问题。如当前的一些文件中对各级政府开展社区教育的基本职责进行了规定，但这些规定可操作性不强，大大影响了政策的有效性。再有，一些政策目标过高，使政策难以实现。如在1956年颁布的《关于扫除文盲的决定》中，要求在五年或者七年内基本上扫除文盲[14]75。这一目标显然过高，当然就不可能实现。

三、加强我国社会教育政策建设的前瞻

第一，进一步健全和完善社会教育政策体系。核心是要改变以行政政策替代法律的现状，加强社会教育的立法建设。虽然政策与法律都对社会教育起着规范性作用，但法律是最高的制度规范，具有最权威的约束力。教育法规议题的确定有三个条件：一是关系重大，影响广泛、深远的教育政策问题；二是经历时间考验的，稳定、成熟的教育政策问题；三是反映与符合教育改革发展潮流的重要的教育政策问题[49]。社会教育显然符合以上三个条件，应成为法律议题。再放眼世界，不少国家早就出台了有关社会教育方面的法律，如日本在1949年到1951年间颁布了《社会教育法》《图书馆法》和《博物馆法》，瑞典于20世纪60年代以来颁布了《市立成人教育法》《学习小组法》《民众中学法》等。

第二，社会教育政策制定更加民主化，让更多的民众参与。我国当前的利益群体多元，需求多样，制定社会教育的政策环境较为复杂，因此，在社会教育政策制定中应把自上而下与自下而上这两条途径有机地结合起来，双向沟通，互相补充，尤其要注意加大自下而上途径的力度。教育政策本身具有公共性的特点，而且建立多元化参与的社会治理体系已成为世界潮流，民主思想深入人心，非官方的参与者是不可忽视的一部分政策主体，在各种政策运行过程中起着举足轻重的作用[50]，我们在制定社会教育政策时，应特别注意扩大政策制定主体，特别是非官方政策主体，使其在政策的制定中具有与官方政策主体同样的地位。

第三，加强社会教育政策公平性，促进社会教育均衡发展。戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”[51]，而分配的公平性就是一个需要首先被考虑的问题。因此，在制定社会教育政策时应把公平性放在首位，对社会教育的开展及经费、师资等方面的分配作明确规定，并体现对欠发达地区的倾斜，保障公民在接受社会教育的机会、过程和结果方面的公平，从而促进社会教育的均衡发展。

第四，坚持以人为本的价值取向。任何政策的制定都是在一定价值观的支配下进行的，反过来，任何政策又都体现了一定的价值取向，应彻底破除以社会为本，只强调社会教育外在功能的工具主义价值取向，确立以人为本的价值观，在社会教育政策制定中以全体公民的需求为出发点，以促进社会全体公民的全面发展为目标，同时，克服把社会与人二元对立的价值观，把为社会发展与为人发展相统一，也即把外在价值与内在价值、工具价值与理性价值相统一。

第五，提高社会教育政策的有效性。一是要加强政策内容和目标等的科学性，即政策内容和目标要符合我国国情，符合当前的条件。二是要使政策规定更加具体而便于操作。以经费方面的政策为例，应在相关政策中明确规定社会教育经费占整个教育经费的百分比以及地方政府应拨付的经费数目。国外一些著名的法案，如美国的《国防教育法》（1958）《职业教育法》（1963） 等中就直接规定了相关的拨款数额，我们应借鉴这些好的做法。同时，对于未达到标准者应有相应的处罚措施。

第六，从社会教育的特点出发，回应有利于社会进步的要求。社会教育政策必然要回应时代的要求，体现时代精神。但同时，我们应注意不能把时代精神作为制定社会教育政策的唯一依据，因为时代精神只是当时社会的主流精神，但这一主流精神不一定就是科学和合理的。社会教育政策要回应的，是有利于社会进步的要求，而且即使时代精神是科学的，社会教育还有其自己的特点。因此，社会教育政策的制定，应立足于社会教育自身的特点，以适应社会进步的要求去进行。

综上所述，近百余年来，我国社会教育政策逐步形成体系，政策制定走向民主和公平，其价值取向从工具理性走向价值理性，政策回应了各个社会时期的要求，对于推动和保障社会教育的发展取得了良好的效果。但同时，在我国社会教育政策中还存在着多种多样的问题。进一步健全和完善我国社会教育政策体系，使社会教育政策走向更加民主、公平和以人为本，使政策更加有效，更能回应社会进步的需要，是我国社会教育政策发展的方向。

注释：

①作者对《扫除文盲文献汇编（1949—1996）》（国家教育委员会成人教育司编，西南师范大学出版社1997年版）一书的相关文件数进行统计的结果。

②据《成都市青羊区社区教育文件选编》（2015）的相关文件数统计。

③据《第二次中国教育年鉴》（上海商务印书馆1948年版）第1470 页整理。