切实增强可操作性 完善家庭教育立法

马怀德

家庭教育事关未成年人健康成长、家庭幸福和公共福祉,必须在法治轨道上推进家庭教育事业发展。目前,《家庭教育法(草案)》正在向社会征求意见。相信家庭教育法的制定必将为我国家庭教育事业的发展进步、未成年人的健康成长提供坚实的法律保障。

在全社会的共同努力下,我国家庭教育事业有了长足的进步。不过,随着经济社会的发展,家庭教育领域暴露出以下三方面突出的问题:一是父母等监护人对未成年人“养而不教”“重养轻教”“教而无方”;二是家庭教育工作的体制机制不完善,相关政府部门多头共管,责任划分不清晰,监管不力;三是家庭教育服务机构不健全、不规范,服务市场极为混乱。与此同时,我国有关家庭教育的立法虽然也有一定发展,但却散见于其他法律规范之中,缺乏系统性和专门性,与未成年人保护法、义务教育法等相比还有一定距离,既难以凸显家庭教育在国民教育体系中的重要性,也无法有效解决家庭教育领域存在的上述问题。在此背景下,全国人大常委会着手制定家庭教育法可谓正当其时。

《家庭教育法(草案)》包括总则、家庭教育实施、家庭教育促进、家庭教育干预、法律责任、附则,共六章52条。其定位在整体上是“促进法”,这无疑是正确的。家庭教育是家庭内部的事务,政府和社会组织应当尊重父母等监护人的自主性,故《家庭教育法(草案)》的内容多为倡导和鼓励性质。只有在必要时,国家才会进行底线式干预,因此《家庭教育法(草案)》也有少量强制性规范。《家庭教育法(草案)》规定了家庭教育的基本原则,父母或者其他监护人的法律责任,有关国家机关对家庭教育的干预等重要制度。这些制度措施坚持目标导向和问题导向,对于督促监护人履行家庭教育职责、明晰政府部门权责关系、规范家庭教育服务市场意义重大,有利于进一步发展家庭教育,引导全社会注重家庭、家教、家风,增进家庭幸福与社会和谐,促进未成年人健康成长。

一、细化相关规定,进一步压实父母责任

习近平总书记指出,家庭是人生的第一所学校,家长是孩子的第一任老师,要给孩子讲好“人生第一课”,帮助扣好人生第一粒扣子。针对现实中存在的“养而不教”“教而无方”的问题,《家庭教育法(草案)》规定了父母或者其他监护人的权利和义务。但相关规定还比较模糊,需要细化和完善,进一步压实父母责任。

一是明确家长学校的法律地位及主要任务。《家庭教育法(草案)》第24、30、41条规定了家长学校制度,但没有对家长学校的法律地位和主要任务作出具体的规定,可能导致实践中家长学校定位模糊,工作任务不明,难以有效发挥提高家长家庭教育能力的作用。对此,一方面,在法律地位上,建议明确学校的家长学校的教育对象是未成年人的父母或者其他监护人,目的在于提高家长的家庭教育能力,促进未成年人健康发展。鉴于其附属和公益性质,应当明确家长学校不具有法人资格,不得从事营利性活动。另一方面,在主要任务上,可以考虑借鉴《全国妇联、教育部、中央文明办关于进一步加强家长学校工作的指导意见》(妇字[2011]2号)的有关规定,明确家长学校的主要任务包括但不限于以下四项:面向广大家长宣传科学的家庭教育理念、知识和方法,组织开展形式多样的家庭教育实践活动,通过多种形式为家长儿童提供指导和服务,增进家庭与学校的有效沟通。

二是以立法形式强化父亲在家庭教育中的作用。父亲角色对于未成年人的健康成长必不可少。男性的勇敢、力量、自信等性格特征会直接影响未成年人人格的塑造。我国家庭教育中存在大量丧偶式教育,即在家庭教育中父亲角色缺失、可有可无,母亲必须对未成年人的一切负责。丧偶式教育容易造成孩子性格缺陷、缺乏独立自主和自理能力等。目前《家庭教育法(草案)》并未对此作出相关规定。可考虑增加相关规定促进父亲角色在家庭教育中的回归。引导男性树立正确的家庭教育观念,提高男性参与家庭教育的积极性和主动性,建立健全男性履行家庭教育职责义务的体制机制。例如,健全男性陪产假制度,探索建立男性带薪育儿假制度,从制度上强化父亲在家庭教育中的作用。

三是列举家庭暴力行为的具体形式。家庭是国家和社会的基本单元,家庭和谐是社会和谐、国家发展进步的重要支撑。习近平总书记强调,家庭和睦则社会安定,家庭幸福则社会祥和,家庭文明则社会文明。近年来社会上发生了多起恶性家庭暴力犯罪案件,不仅侵害了被害人的合法权益,也破坏了和睦的家庭关系,更影响了社会安定和谐。为此,《家庭教育法(草案)》第22条规定未成年人的父母或者其他监护人在实施家庭教育过程中,不得对未成年人有性别、身体状况等歧视,不得有任何形式的家庭暴力。但这种规定还比较抽象,操作性差,可考虑借鉴反家庭暴力法的有关规定,明确家庭暴力的具体形式,如未成年人的父母或者其他监护人以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式对未成年人的身体、精神等实施侵害的行为均属于法律严禁的家庭暴力行为。

二、确定家庭教育主管部门,细化各部门职责权限

习近平总书记指出:“加强家庭建设,教育引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风。”加强家庭教育是各级人民政府及其职能部门义不容辞的责任。《家庭教育法(草案)》对此作了规定,但相关内容比较抽象,缺乏约束性和指导性,落实起来尚有难度。为此,需要确定家庭教育的主管部门,细化各部门的职责权限。

一是明确家庭教育的主管部门。关于家庭教育主管部门的确定,主要有两种观点:由妇女联合会作为主管部门,由教育行政部门作为主管部门。教育行政部门拥有专业经验和丰富的人、财、物资源,能够切实肩负起主管家庭教育工作的职责使命,而妇女联合会在家庭教育管理中也能够发挥一定的作用,因此《家庭教育法(草案)》第6条分三款改变了过去以妇联为主导的家庭教育工作机制,确立了教育行政部门、妇女联合会共同负责的管理体制,同时还规定了各级政府的领导责任和其他部门的责任。这样的多头共管机制很可能导致人民群众难以确定有权机关,无法及时汇报情况、反映问题、投诉举报等,而且多头共管也不利于形成家庭教育促进和管理的合力,难以有效发挥政府在家庭教育中的作用。因此建议明确一个部门即教育行政部门作为主管部门、健全其他部门的协作配合机制,确保政府职责得到有效落实。

二是细化政府各部门家庭教育的具体职责。《家庭教育法(草案)》规定教育行政部门负责家庭教育工作日常事务,其他部门在各自职责范围内做好家庭教育工作。这种规定比较笼统,缺乏操作性,也没有规定不履行职责的法律后果。为此,一方面,应当明确教育行政部门的职责。这些职责包括但不限于方向引领、组织指导、办学示范、资源配置、市场规范等五个方面。根据现有的有关家庭教育的政策文件,包括地方家庭教育促进条例等,教育行政部门的具体职责主要有:制订家庭教育工作规划、年度工作计划,提供婴幼儿早期家庭教育指导服务,协调民政部门针对农村留守儿童和困境儿童提供社会关爱服务,协调妇联等群团组织开展家庭教育骨干培训,发展家庭教育志愿者队伍等。另一方面,应当明确其他部门的职责。除了各级政府、教育行政部门外,在家庭教育促进章节中还应当重点明确妇女联合会、民政部门等单位的职责。为确保其职责的真正落实,还应当建立定期评估制度,由教育行政部门汇总,并建立对评估结果的运用、改正和责任追究机制,确保各政府部门切实履行家庭教育促进管理职责。

三、强化监管,提高家教服务机构质量

目前,家庭教育服务机构发育不健全、发展不规范,服务水平有待提高。对此,《家庭教育法(草案)》第39、40条鼓励发展家庭教育服务机构,并要求有关部门依法监管。但相关规定还比较抽象,部分内容仅仅是对既有法律规定的重复,需要进一步细化和完善,明确其定位,严格把好入口关和质量关。

一是明确家庭教育服务机构的定位。家庭教育服务机构是定位为教育机构还是有经营资质的企业,关系到具体服务方向和监管部门的确定等,因此需要在《家庭教育法(草案)》中进一步明确。有观点认为,由于目前养育未成年人的成本很高,不能再增加家庭教育负担,因此应当删除第39、40条。笔者认为,家庭教育服务机构涉及教育大计,应当通过准确定位和财政补贴等具体制度防止将其炒作为高营利机构,不能在这方面再增加家庭的刚性支出。

二是提高家庭教育服务机构的准入门槛。《家庭教育法(草案)》第39、40条赋予了家庭教育服务机构合法地位,第50条规定了三条禁止性内容。但这样的准入门槛还是过低,不利于提高家庭教育服务机构的质量。对此,建议严格控制并提高准入门槛,防止家庭教育服务机构异化为高营利机构,增加家庭的经济负担。考虑到在家庭教育法中很难就该问题作详细规定,故可在《家庭教育法(草案)》中规定由国务院制定相关细则和出台具体举措,严格规范家庭教育服务机构的准入门槛。

三是切实提高家庭教育服务机构的质量。《家庭教育法(草案)》第39条规定公民、法人和非法人组织可以依法设立家庭教育服务机构,其目的在于为家庭提供个性化的指导和服务。针对目前家庭教育市场在服务队伍、课程设置等方面的种种乱象,《家庭教育法(草案)》整体定位是为家庭教育提供指导和帮助,但在具体措施上还缺乏操作性,难以落实。对此,应当加强对家庭教育服务机构的管理和规范,进一步提高家庭教育服务机构的质量。可以考虑在第39条对家庭教育服务机构的设立程序、运行流程、监管机制、投诉救济以及目前线上的家庭教育指导服务机构等,作出细化规定。在“法律责任”章节中加强对家庭教育服务机构违法行为的责任追究,用最严格的法律责任保障家庭教育服务机构的质量,还可以在《家庭教育法(草案)》中规定由国务院制定相关细则,严格把好质量关。