乡村振兴战略下我国农村老年人关爱服务体系研究

刘志超，孙峰峰

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

步入老龄化社会以来，我国老年人口的规模在迅速扩大。截至2018 年，我国60 周岁及以上老年人口约有2.49 亿，占总人口的17.9%[1]。根据预测，未来十年我国仍将处于人口老龄化快速发展阶段。因此，人口老龄化已然成为我国现代化进程中无法回避的重大社会现实问题。然而，有将近七成的老年人居住在农村。这就意味着较之于城镇，农村的老龄化程度更高，面临的养老问题更加严峻，农村老年人的关爱服务需求也更为庞大。因此，完善农村老年人关爱服务体系，不仅是缩小城乡养老服务差距的重要体现，也是实现老有所养、建设和谐社会的必经之路。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》等文件都提到，要健全农村老年人关爱服务体系。这说明从政策事实上看，农村老年人关爱服务体系已经得到党和国家的高度重视。然而，从政策实践上看，对农村老年人的关爱还存在经济保障不力、精神供给要素不足等问题[2]。面对这一现实矛盾，有必要结合乡村振兴战略，深入分析完善我国农村老年人关爱服务体系发展的有关对策，这对于抓住政策契机、满足农村老年人的关爱服务需求、提升老年人的生活品质都具有重大意义。

一、乡村振兴战略与农村老年人关爱服务体系建设

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，健全城乡融合发展体制机制，这一战略为农村老年人关爱服务体系建设提供了重要契机。在快速工业化和城镇化的驱动下，城市建设得到迅速发展，而农村日益衰落破败。这就导致城乡之间经济发展、社会服务等存在严重不均衡，城乡老年人在享受关爱服务上也具有明显差异。一方面，农村老年人难以从家庭中获得足够的生活照料、经济供养等关爱服务。农村劳动力的流出大大削弱了家庭养老的功能。外出务工的子女因长期与老年人分居两地，致其很难在老年人突发疾病、空虚寂寞时予以适时的生活照料和精神关爱，也会使得子女与父母之间的感情淡化，进而增加赡养的道德风险。另一方面，农村老年人也很难从除家庭以外的其他社会化途径中获得关爱服务。受经济发展相对滞后的影响，农村的养老基础设施匮乏、养老服务供给内容少且水平低、专业人才缺失严重，这也使得农村老年人的关爱服务需求难以得到满足。然而，乡村振兴战略立足“三农”问题，旨在实现农民的全面小康，这将有利于农村劳动力的回流和经济社会的发展，也为农村老年人关爱服务体系建设提供了重要契机。

健全农村老年人关爱服务体系对实现乡村全面振兴也具有重要推动作用。老年人关爱服务体系是一个系统工程，涉及物质生活保障、安全守护服务、心理健康服务、精神关爱服务等诸多方面[3]。提供老年人关爱服务有利于推动实现乡村振兴战略的总要求，促进产业兴旺、完善基础设施、弘扬家庭文化、构建文明乡风。因此，在乡村振兴战略这一重要契机的指引下，我国农村老年人关爱服务体系可以得到更好发展，农村老年人日益增长的关爱服务需求也能得到更有效的满足，这是实施乡村振兴战略的要义所在。只有健全完善我国农村老年人关爱服务体系，既为其提供生活照料、精神关爱等基本的养老服务，又辅以权益维护、家庭支持等综合性保障，才能真正确保农民能够安享晚年，乡村振兴战略的成效也才落到实处。

二、我国农村老年人关爱服务体系发展面临的现实困境

在乡村振兴战略实施下，我国农村老年人关爱服务事业得到了党和国家的高度重视，关爱服务体系建设取得一定成效，但在具体落实过程中还存在一些困境，主要表现在以下几个方面。

（一）服务体系整体发展不均衡

为农村老年人提供相应的关爱服务，需要凝聚包括家庭在内的全社会力量。但目前农村老年人享受的关爱服务主要源于家庭，社区和机构养老发育不足、作用有限。一方面，农村社区养老服务中心开发建设少、服务对象范围窄、服务水平较低且设施简陋。一些农村社区养老服务中心是由原来的敬老院改建而来的，主要为农村“低保”老人、特困老人、孤寡老人等提供最基本的养老服务，尚未覆盖到农村全体老年人。受资金来源有限的影响，农村社区养老服务中心能够提供的养老服务内容少且水平较低，多是保障老年人的基本生活。而且设施配备并不完善，大都只有床、桌椅、电灯和电风扇，缺乏相应的医疗、康复、娱乐等配套设施[4]。另一方面，农村机构养老发展缓慢，绝大多数农村没有民营的养老机构。即便存在一些小规模的养老机构，但是较高的价格、供需不匹配、专业性服务的缺失等都严重制约了机构养老功能的发挥。因此，农村老年人关爱服务体系从整体上表现出不充分、不均衡的特点。

（二）养老物质保障不足

目前我国农村养老保障项目仅满足老年人基本的生存和安全需要，福利项目少，尚未专门针对农村丧偶老人、失能老人、留守老人等设立相应的养老补贴。农村老年人享受的福利水平普遍较低，城乡差异大。在不同职业或身份之间，城镇职工的养老金待遇很高，基本能维持退休前的生活水平，而大多数老农民在年满60 周岁后仅能领取到很低的基础养老金，较低的养老金水平难以满足农村老人的养老需求。与此同时，农村老年人普遍存在收入低、自养能力薄弱等难题。大多数农村老年人的生活来源主要依靠土地收入和子女补贴，但随着年龄的增长、身体机能的弱化，老年人的劳动能力也会随之减弱乃至丧失，这就使其难以依靠自己劳动独立获得生活来源。另外，一些外出务工子女的收入仅能维持自己的基本生活，加上受到孝道观念不断淡化的影响，子女寄钱回家的次数和金额也在不断减少，甚至其留守在家中的孩子还需要老人用年轻时仅有的积蓄来支付学费、生活费等。这些都使得农村老年人的养老物质保障严重匮乏。

（三）精神关爱相对滞后

精神满足是老年人养老需求的重要组成部分，尤其在家庭支持系统缺失、经济状况不佳的农村老年人中显得更为必需。子女长期在外带来的陪护少、家庭气氛减弱、经济支持不足等都会给农村老年人造成无形的心理压力和孤独感，这在客观上就要求应提供精神关爱服务来愉悦农村老年人的精神世界。然而在农村，老年人文化娱乐活动举办少，公共文化基础设施建设不足，文化广场、图书室、活动室、体育文化器材等缺乏，因此绝大多数的农村老年人选择窝在家里或者外出耕种，这就致其精神文化生活贫乏，精神享受缺失。同时，子女外出务工导致其与老年人之间缺乏深度的心理交流，加上农村老人与邻居、亲戚的交流愈加减少，社交来往不多，这就使得老人们的心事得不到倾诉，情感难以宣泄，孤独感倍增。此外，社会组织也很少参与到农村老年人的精神关爱服务中，这就容易导致农村老年人思想老旧、行为方式单一、心态悲观，难以从积极的视角去对待生活。

（四）权益保障仍然欠缺

我国有专门的法律制度来保障老年人的合法权益，包括社会保障权、物质帮助权、受赡养权等，但由于权益保障过于笼统、针对性不强、法律责任不明确、执法力量薄弱等，老年人的权益保护仍然不足，而且尚未就农村老年人的权益保护制定专门法律，这更使得农村老年人的权益保障困难重重[5]。一方面，农村基层组织对老年人的权益维护关注不够。首先，不太重视相关知识的宣传，即便有宣传，但多采用贴标语、拉横幅等传统宣传方式，这些方式很难达到良好的宣传效果，也无法帮助老年人判断自身权益是否遭到侵害。其次，有关权益保障的内容尚不完善。例如，在老年人照料护理、养老服务、医养结合等方面尚未建立起相应的服务体系；已有的医疗卫生服务体系也不完善，很多农村老年人表示看不起病，医药费是主要花销。另一方面，农村老年人权益保障管理机构不统一，管理主体混乱，这在很大程度上严重阻碍了权益维护工作的开展。一些农村老年人仍不清楚在权益受到侵犯时究竟该找谁进行维权。

（五）家庭支持政策不健全

在为老年人提供关爱服务时，家庭是首要的、必不可少的养老资源，当家庭这类资源供给出现困难时，政府构建家庭支持政策是保障老年人基本生存的关键。然而，目前农村还没有建立完整的家庭支持政策，现有的政策大都以老年人个人为保障对象，通过给予一定的物质帮助，来保障老年人的基本生活，比如城乡居民基本养老保险制度、“五保”制度、高龄老人补贴政策等。这些政策虽然对农村老年人的养老有一定程度的改善，但缺乏对整个家庭保障能力的提升。农村老年人毕竟生活在家庭中，而家庭的经济状况、环境氛围、结构是否完整、和谐程度等都会影响到老年人的幸福感和安全感。同时，家庭发挥的亲情传递、陪伴照料、精神慰藉等功能也是其他养老主体无法提供的。因此，家庭支持政策通过把整个家庭纳入保障范围，以促进家庭成员能力的发展，进而提升整个家庭的自我保障能力和自我发展能力，以达到为农村老年人提供一个安全稳定的生活环境、完整有效的家庭养老功能的目的。

三、乡村振兴战略下我国农村老年人关爱服务体系发展的路径选择

完善农村老年人关爱服务体系充分体现了以人民为中心的发展思想，有利于形成关爱老年人的乡村社会氛围，提升农村老年人的养老质量。当下，发展农村老年人关爱服务体系需要坚持多元主体的力量，依托乡村振兴战略带来的经济发展、软实力提升、基础设施改善等特殊优势。

（一）推动农村老年人关爱服务体系协调发展

在保障家庭为老年人提供基本关爱服务的同时，应注重发挥社区、养老机构的服务供给作用。一方面，改善社区养老服务中心建设，增加关爱老年人的项目活动。由于大多数农村老年人倾向于居家或就近安享晚年，因此社区提供关爱服务可以成为老年人的主要选择。对农村新建小区进行系统规划，配备老年人日常活动中心和社区日间照料中心；新建或改建农村社区基础设施；推进社区信息化和智能化建设，为社区老人提供多方面的关爱服务，既弥补家庭关爱服务的不足，又能迎合老年人不愿离开居住地的意愿。另一方面，引入民营养老机构为农村老年人提供多样化的关爱服务。放宽市场准入政策，激活农村养老服务市场，并在土地、税费等方面予以全力支持，吸引社会资本进入农村。

（二）发展多层次农村养老保障制度

发展多层次农村养老保障制度可以丰富养老保障形式，拓宽保障来源，涵盖基本养老保险、商业保险、个人储蓄等。首先，可适当提高农村老年人的基本养老金水平，缩小城乡养老待遇差距；加大对农民养老缴费的补贴力度，鼓励符合条件的农村积极参保并选择较高档次缴费；针对不同类型的农村老人设立不同级别、类型的养老金，如丧偶者补贴、空巢老人补贴、失地老人补贴等。其次，提倡农村中青年夫妇购买商业养老保险，可采用政府、集体补贴和个人出资相结合的方式购买商业保险，在面临日益老龄化的人口供养压力和中国家庭养老负担严重的同时，可探索发挥商业养老保险的补充作用。再次，探索构建符合农村的积极生产性老龄政策，鼓励农村老人参加各种形式的有偿或低偿活动。比如，可以鼓励农村不同老年群体之间互帮互助，发展结对式互助养老、老少相伴式互助养老、时间银行式互助养老等多种形式。最后，创新土地养老机制。在土地所有权、承包权和经营权分置的情况下，应构建新型土地收益分配关系[6]，保证农民土地流转后的收入分红及利益分配，解除农民土地流转后的养老之忧。

（三）提升农村老年人精神关爱服务

乡村振兴战略中明确指出要为广大农民提供高质量的精神营养，可见提升精神关爱服务至关重要。子女通常是老年人的精神寄托，因此有必要筑牢农村家庭养老的精神基础，大力弘扬传统孝道观，提高子女赡养老人的意识；倡导子女经常和老人聊天谈心，尤其是在外务工的子女应该定期给家里老人打电话，了解老人的身心状况，帮助其排解苦闷，使老年人能够感受到来自子女的关心和陪伴。与此同时，政府还应该积极为农村老年人提供能够用于娱乐消遣的场所和基础设施，比如，推进建设专门的文化广场和文化服务站，增添文化活动用品和体育健身器材；还可以开设具有当地特色的图书室、棋牌室、小型电影院、家风馆等，以吸引当地老年人的注意力。除了硬件设施的完备以外，还需要开展不同形式的文化活动，例如歌唱比赛、观影活动等来充实老年人的日常生活，丰富其精神世界。此外，有必要引入社会组织来共同为农村老年人提供精神关爱服务。通过成立或引入专门的老年人关爱服务组织，为农村老年人提供专门的心理咨询服务，了解不同老年人的心理状况，并予以及时的精神关爱。

（四）从立法层面推进实现农村老年人的权益保护

从立法层面完善有关农村老年人权益保护的内容，并将执法过程具体化、法律化，以实现老年人的权益维护。首先，将现有法律中涉及老年人权益保护的条款予以明确化，少一些指导性条款，多一些可操作性内容，以减少法律执行的偏差；可考虑根据农村老年人的实际情况和面临难题，制定专门的权益保障法，以针对性地解决农村留守老人、失地老人等不同老年群体的权益保障问题。其次，以法律的形式明确政府的职责，使其认识到维护老年人权益的重要性，并坚持贯彻落实。一方面，要统一农村老年人权益保障管理机构，确定责任主体，避免相互推诿。机构人员应定期以入户、摆点等形式为农村老年人普及法律常识，并进行有关维权问题的解答和帮助。另一方面，要严肃处理涉及农村老年人权益保障的案件，坚决打击侵犯老年人合法权益的违法行为。最后，应丰富农村老年人的权益保障内容，将有关老年人照料护理、养老服务、医养结合等方面的保障纳入法律体系，随着社会的进步，老年人权益保障的内容也应该与时俱进，与经济社会发展相适应。

（五）构建农村老年人家庭政策支持体系

家庭在供养、照料、慰藉等方面能够给老年人带来幸福快乐，保障其安享晚年，因此支持家庭也是保障养老，提升整个家庭的发展能力将有助于改善老年人的生活水平。在构建农村老年人家庭政策支持体系时，应该综合评估不同类型家庭的赡养能力，并据此制定相应的政策框架。例如，对于农村留守老人家庭来说，可侧重发展教育、人力、就业、技术等支持政策。在教育支持政策方面，应通过微信、电话等方式向在外务工的子女开展家庭养老宣传教育，鼓励他们主动积极地与家里老年人多沟通交流，对不按时回家探望老人、不履行陪护责任的子女给予严肃教育甚至处罚。在人力支持政策方面，鼓励邻里、亲属或者是有劳动能力的老年人为留守老人提供入户照护，并对参与照护服务的人员予以物质奖励和表彰。在就业和技术支持政策方面，鼓励外出务工的子女返乡就业创业，并为其提供有利信息、指导咨询、技术培训、资金扶持、政策优惠等良好宽松的发展环境。再如，对于农村残疾老人家庭来说，可侧重发展法律、经济等支持政策。在法律支持政策方面，应该向有残家庭中的子女普及关于《老年人权益保障法》的相关知识，强化其赡养残疾老人的意识，而不是对残疾老人不管不问。在经济支持方面，可考虑给残疾人家庭发放生活补助；对其缴纳个人所得税、社会保险缴费时予以适当优惠；扩大残疾老人困难生活补贴和护理补贴的范围，将三四级残疾老人也纳入其中。