城乡一体化进程中农村土地流转问题与对策

杨冰清，张 侠

（阜阳师范大学 信息工程学院，安徽 阜阳 236041）

城乡一体化的稳步推进，为城市与农村地区和谐建设发展创造了良好环境。围绕农村土地流转问题做好分析，并制定科学解决方案，有助于更好实现城乡一体化的快速推进，使土地流转能成为助力城乡一体化发展的重要内在驱动力。

1 城乡一体化背景及其实现方式

20世纪80年代，改革开放发展迅速提高了我国城市地区经济发展水平，使我国国民生产总值及国际贸易影响力大幅提高。但随之而来的问题是城乡发展差距逐步增大，农村地区基础设施建设与城市地区相比较为滞后。为更好解决这一问题，部分地区围绕城乡一体化建设开展系统化发展布局，力图运用城乡发展一体化融合，实现城乡地区经济、教育、医疗等层面发展建设协同推进。城乡一体化的实现，需要从整合城乡产业资源、加强多元化产业融合、调整国民收入、振兴农村经济等多个角度共同开展。其中，农村土地流转是实现城乡一体化建设发展中振兴农村经济建设的重要一环。利用农村土地流转，加强农村周边产业经济发展建设，提高农村农业产业经济发展水平，实现农村地区与城市地区产业经济双向融合，是推进城乡一体化发展的核心关键。

2 我国城乡一体化进程中农村土地流转存在的问题

2.1 农村土地流转缺乏统一标准规范

城乡一体化进程中农村土地流转，需要基于标准化规范有序推进，进一步从保证农户权益及企业集团利益等多个方面稳步推进。然而，由于我国各地区农村土地流转标准尚未统一，各地区经济发展水平也存在较大差异，使城乡一体化进程中农村土地流转缺乏标准，从而衍生出一系列土地流转纠纷。从满足阶段性发展需求的角度来说，根据本地区发展规划及发展现状，合理地选择适宜土地流转标准，有利于更好通过土地流转实现农村经济产业现代化、集约化发展。但对于农村产业经济建设长效化发展来说，不规范农村土地流转，将进一步加剧农户及集团经营主体之间矛盾，不易于构建和谐经济发展环境，容易对农村产业经济建设现代化发展产生负面影响。所以，统一农村土地流转规范，对于解决农村土地流转存在矛盾问题至关重要。

2.2 有关农村土地流转的法律细则尚不明确

目前，法律上对于农村土地流转规范，大部分是基于构建农村土地流转规范框架，在框架内并未详细做土地流转各项细节进行阐明，使农村土地流转无法依据法律条款相关信息，更好维护农户实际权益，导致农村土地流转侵权问题屡屡发生。例如，在2021年颁布的《民法典》中，其中第十一章的第五十六条：“农村承包经营户的债务,以从事农村土地承包经营的农户财产承担,事实上由农户部分成员经营的,以该部分成员的财产承担。”，其中，仅明确指出责任承担主体，未能针对责任划分给出明确法律指示。相关条文内容，也仅仅面向农户单方面承包土地经营，针对土地流转中集体经营等内容阐述并不详细。因此，使农村土地流转，无法形成良性发展循环，法律的制约能仅从规避土地流转安全风险角度进行法律制约，使法律在农村土地流转方面实际约束力有所下降。

2.3 农村土地流转正规渠道单一

现阶段，农村土地流转大部分由政府机构或第三方平台提供。政府机构所提供农村土地流转服务效率相对较低，但在保护农户个人权益方面，能从法律、行政角度为农户提供多个方面安全保障。第三方平台在时效性方面具有明显优势，农户所需付出成本也相应地有所增加。为在有效控制成本支出的同时，提高土地流转的实效性，部分农户铤而走险采取私下交易方式进行土地经营流转，这一方式虽然满足农户成本控制、提升双方面需求，但由于部分农户法律意识相对淡薄，对土地流转政策内容了解少之又少，使其个人权益容易遭受侵害，对农户未来阶段通过法律途径进行维权形成阻碍。除此之外，为获取短期经济收益，也是部分农户采取私下交易策略重要影响因素，进而，成为土地流转侵权纠纷问题的主要来原因。

2.4 政府机构的农村土地流转监管力度不足

政府机构积极做好农村土地流转监督，从源头上控制农村土地流转风险，对于保证农户个人权益至关重要。然而，部分地区政府机构面对农村土地流转问题，长期采取粗犷式管理模式，未能从细节上做好管理规范，对相关管理方案的制定，也不符合当前农村土地流转的基本需求，使农村土地流转逐渐形成恶性发展循环，降低农村土地流转经济效益与社会效益。政府机构之所以在农村土地流转方面采取粗犷式管理，其原因主要有以下两个方面。第一，农村土地资源属于农户私有财产，过于干预不利于树立农村地方政府形象，对行政工作的开展具有不良影响。第二，政府机构侧重于阶段性经济发展，未能从可持续发展角度做好长期规划，使政府机构针对农村土地流转问题监管长时间处于散漫状态，无法积极为农户土地流转问题的解决提供帮助，最终为农村土地流转风险的产生创造有利条件。

2.5 农户对土地流转认知滞后

土地流转是新时代农村地区构建经济发展新业态的重要支撑。部分农户对于土地流转的认识，仍然停留于单方面土地转让，未能从土地承包、土地经营等多个维度做好土地流转规划，导致农户无法积极参与农村土地流转，阻碍农村地区新经济建设发展。另外，部分农户对土地流转短期收益的依赖，也使农村地区农业产业经济建设受阻，无法更好实现农村产业经济发展多元化推进，使农村土地流转成为制约农村经济发展重要要素。针对以上问题，我国能基于城乡一体化建设发展需求，进一步汲取国外农村土地流转经验，根据各个地区农村经济发展现状及土地流转状况，合理地做好农村土地流转规范，切实提高对农户个人权益保证，有效杜绝农村土地流转风险，使农村土地流转成为助力农村新经济发展的重要路径。

3 国外农村土地流转对我国的启示

3.1 日本

日本农村土地流转，由政府机构进行主导，企业与中介方面主要负责对农村土地流转提供平台支持。在此过程中，政府机构充分发挥监督管理职能，在政府机构监管之下，企业通过提供交易服务获益，农户则可通过企业平台对接享受安全服务保障，使企业土地流转效率大幅提高。日本之所以形成这一模式，最早引用日本《土地利用增进法》中规定的相关内容，进一步对农村土地流转标准进行统一，并在扩大日本地区农村土地经营规模方面提供政府政策支持，使日本农村土地流转成为农村发展建设主要形式。为更好推动农村土地流转一体化协作，日本于20世纪90年代末期，颁布《新农业基本法》其中主要针对农业技术培训、农业土地管理、农村土地管理权益及农村土地经营等作出规划，并由政府机构出资与企业联合建立土地流转交易服务中心，为农村土地流转提供多方面支持与保障。

3.2 法国

法国农村土地流转，最早起源于20世纪30年代。该时期法国农村土地流转，主要面向农庄及农场主提供土地流转支持，设立地方行政机构处理农村土地流转相关事宜。随着第二次世界大战爆发，法国农村土地流转政策实施被迫中止。直至20世纪50年代末期，法国针对战后重建制定一系列农村土地改革方案，其中包括对农场主或农户进行土地流转经济补贴，加强青年劳动力在建设农村产业经济方面发挥作用。法国农村土地流转发展体系逐渐成熟，使法律农村经济发展建设面临另一严峻问题。大规模引入外部资源对土地进行转包，使部分土地资源长期处于荒废状态，无法切实通过经济刺激实现农村产业经济发展良性循环。此时，法国采取为农户提供低利息金融贷款方式，提高农户开展土地流转产业经营积极性，在金融扶持帮助下，法国农村土地流转逐渐从大规模土地转包向长期外包及短期租赁进行转移，进一步提高法国农村土地流转经济效益。

3.3 美国

美国是率先采取信息化土地流转模式的主要国家之一。美国农村经济产业结构与日本、法国有着一定差异。美国农村产业经济发展，主要以农场为核心单位，农场主具备土地的永久所有权。所以，农场主可以根据自身发展需求，采用不同模式土地流转方式。部分州县针对农村土地流转，采取政府补贴的政策制度，但不同于法国的直接经济补贴，美国政府补贴制度，主要在减免农场主税务支出方面为土地流转提供支持。农场主可以运用线上交易模式，对土地资源进行转让或买卖。对于部分地域相对偏僻或转让价格低于市场价值土地资源，则由各地县级政府机构直接接手，以维持稳定土地流转交易环境。美国土地流转优势在于采用信息化管理覆盖基本模式，通过自由交易构建多元化土地流转生态环境，政府机构则运用市场调节，时刻保持美国土地流转市场稳定发展，使土地流转交易双方、多方能进一步实现互利共赢。

4 新时期我国城乡一体化进程中农村土地流转问题的解决对策

4.1 健全农村土地流转统一管理的规范标准

健全农村土地流转管理标准，必须确保两个主要前提。第一，保证农村土地流转管理标准制定，符合本地区农村产业经济发展建设需求，根据本地区发展现状开展规划。第二，保证农户土地流转核心权益，在提高农户经济收益同时，围绕农村经济建设可持续发展进行标准制定。这其中，政府机构应做好深层次调研工作，充分分析当前土地流转存在矛盾问题，既要保证农村土地流转符合多方利益诉求，同时，也要为农村地区后续阶段土地资源管理做好科学布局。所以，健全农村土地流转管理标准，不应追求短期管理时效性，需要立足当前、着眼未来，以长远发展作为核心目标，一步一个脚印脚踏实地推进农村土地流转发展规范，进一步在细节上为农村土地流转做好改革、创新，使农村土地流转能为城乡一体化发展充分助力。

4.2 加强地方政府的农村土地流转立法监管

强化立法监督，对于控制农村土地流转风险及解决农村土地流转纠纷问题具有重要意义。政府机构需要从法律完善、监督管理两个层面做好农村土地流转的相关工作。在立法方面，政府机构不应采取一刀切的方式，要为参与土地流转双方及多方预留一定沟通余地，尽可能通过平稳方式做好管理过渡，使法律成为有效制约非法流转工具，而不是强制性管理策略，给予农村土地流转足够自主化空间。针对政府机构监督管理，必须要成立专门土地流转研究小组，根据本地区农村经济产业结构、农村经济发展水平等，及时地做好农村土地流转政策调整，按照不同时期对农村土地流转多元化需求，从更高维度做好管理细节设计，使农村土地流转能构建互利互惠的双赢局面。以此，规避农村土地流转风险产生，进一步提高农村土地流转管理的规范性。

4.3 丰富农村土地流转官方渠道

丰富农村土地流转官方渠道，其目的是给予农户更多元选择。政府机构可以联合企业，建立系统化交易管理平台，由企业为农村土地流转导入更多资源，中介则可通过与企业的对接，对土地流转项目进行了解，避免中介与农户对接存在违法、违规风险。从流程上看，由第三方企业提供土地流转平台交易支持，的确使农村土地流转的流程更为繁琐，但农户无需在这一过程中过度参与，仅通过土地权转让等方式进行土地资源移交，即可完成全部流程，后续阶段相关对接工作则在政府机构监督下，由企业自行与中介对接完成。使农户能在这一过程中充分受益。所以，采取政府机构联合第三方平台企业提供土地流转支持方式，一方面，提高对土地流转风险控制，另一方面，也解决传统模式下政府机构土地流转服务时效性不足问题，为农村土地流转合理化推进奠定坚实基础。

4.4 建立农村土地流转政府保障机制

建立农村土地流转政府保证机制，可以缓解农户土地流转压力，使农村土地流转管理政策落实，能与农村经济发展有效对接。在此过程中，政府机构应针对农户土地流转需求，在制度上做好调整，既要维护农户自身个人权益，同时，也要为参与土地流转双向、多方提供平等对话空间，使农村土地流转能形成良性发展循环。在良好发展环境下，农村土地流转规模将逐步扩大，对土地流转资源的运用，亦可不再拘泥于满足单方面农业产业经济建设，使农村地区土地流转资源运用具有良好结构弹性。除此之外，政府机构要做好管理协调工作，为农户土地流转建立信誉保障机制，通过信誉管理提高农村地区土地流转有效性，为未来阶段农村地区经济发展建设做好铺垫。

4.5 提升农村土地流转经济管理补贴

利用经济补贴拓展农村土地流转市场规模，对于更好解决农户土地流转成本过高问题具有一定帮助。部分地区土地流转流程较为繁琐，所需消耗时间成本与经济成本相对较高，对农户土地流转积极性产生影响。政府机构采用经济补贴的方式为农户解决土地流转的成本问题，可以进一步提高农村土地流转内向循环，加强农村土地流转市场发展的稳定性。针对土地流量经济补贴的经济来源，则可由企业或中介机构承担，政府机构利用免税及减税等方式，为企业与中介机构提供帮助，使企业与中介机构能为农户承担部分土地流转经营、管理风险，进一步实现农村土地流转的多元化推进，为未来城乡一体化建设发展提供有力保障。

综上所述，农村土地流转是城乡一体化建设发展重要内容之一。做好对农村土地流转管理优化，并进一步完善农村土地流转管理体系，对于更好规范农村土地流转具有良好实际帮助，是未来阶段扩大农村土地流转市场及提高农村土地流转产业对接能力的重要基础。