新乡贤参与乡村治理的动力机制与实践路径研究——基于江西省J县的调查分析

刘春春

(中共江西省委党校 科社（政治学）教研部，江西 南昌 330003)

自人民公社解体和村民自治推行以来，我国乡村治理处于“乡政村治”阶段，村民自治在乡村治理中发挥着重要的作用。但是，随着改革开放的深入、城市化进程的加快，农村处于深刻的社会变迁之中，出现传统价值体系解体、农民公共精神削弱、基层党组织弱化等现象，乡村治理陷入困境当中，有学者认为“乡村治理出现复合性危机”[1]，创新乡村社会治理成为一个迫切的问题。

党的十九大提出了乡村振兴战略，指出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九届四中全会指出要构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。为应对社会治理压力，解决乡村治理危机，各地纷纷探索创新乡村社会治理的新机制、新做法，新乡贤参与乡村治理就是一种新的探索与尝试。

1 当代乡村治理面临的问题

乡村治理与乡村振兴都必须放在现实情境下来审视。当前的乡村治理主体是谁，乡村治理的制度作用如何，乡村治理的结构是否合理，乡村治理的精神追求到底是什么，这些问题，是当前乡村治理面临的根本问题。

1.1 乡村精英大量外流，缺乏乡村治理所需人才

“乡村振兴，人才是关键。”人才是实现乡村振兴的关键因素，实施乡村振兴战略，必解破解乡村振兴的人才困境，打造一支“懂农业、爱农村、爱农民”的三农工作队伍。当前，乡村的人才困境主要体现在以下几个方面：一是缺少“带头人”，即缺少优秀村干部，缺少致富带头人，基层党组织领头雁功能发挥不够；二是缺少 “专业人”，即缺少专家学者，缺少技术型人才和管理人才；三是缺少“年轻人”，即农村青壮年劳动力大量外流，农村的政治、经济精英由农村流向城市；四是缺少“参与人”，即在村的农民年龄结构不合理，大都是老人、妇女和儿童，能力和文化水平有限，不愿参加农村公共事务。

1.2 治理结构不合理，没有形成多元共治结构

有学者认为，当前我国的基层治理是一种权威主义结构体系，不存在社会自治结构体系。反过来说，基层治理并没有形成多元民主治理结构，社会治理或市场治理，只是权威主义治理的补充形式。[2]赵树凯认为在乡镇层面是一种“一体性机构”、“一体性权力”的体制，党委掌握着绝大多数的资源与权力。[3]尽管这些年国家在乡村的政策发生了变化，由原来的汲取资源改为反哺农村，但是这种体制并没有发生改变。当前，在很多地方存在着村两委“行政化”或“准行政化”现象，村干部在首要意义上，成为由国家考评、拿国家工资、为国家办事的干部，村庄的整体性、公共性弱化。[4]

1.3 传统价值体系解体，农村道德失范现象增多

当前，农村社会人口结构、人际关系、农民生存状态都发生了重大变化，农村社区也由“熟人社会”向“半熟人社会”转变，基于“地缘、血缘、业缘”形成的传统道德体系正在消解，而以公平、法治为核心的的现代道德规范还没有确立，导致农村道德失范问题出现。如唯利是图、集体主义精神严重缺失、传统孝道文化遭到挑战等等，德治目标短期内无法实现。

1.4 农民组织化程度低，缺乏治理所需的公共精神

社会组织是乡村治理的重要主体，能有效进行社会动员，激发农民的公共精神、扩大农民的社会支持网络。由于精英大量外流，留在农村的社区领袖不多，很难形成一些独立的参与社会治理的社会组织。在当前的大部分农村，存在着一些如“老年协会”“妇女腰鼓队”以及“红白理事会”等一些社会组织，但这些组织大都功能单一，只负责某项专门事务，很少参与乡村治理。由于普通村民缺少公共精神，导致任何外部资源的输入都无法转化为村庄的内生动力。

2 新乡贤在乡村治理中的功能与作用

在实际操作中，每个地方对新乡贤的界定都有细微差别，在J县，乡贤是指“户籍、原籍在当地，或者在当地长期工作、投资创业，品行好、有声望、有影响、有能力、热心社会工作的各类贤达人士”。主要包括以下七类人员：有一定经济实力、创业创新带动力较强的非公经济人士；在专业技术知识领域有一定造诣和影响力的各类人才；有一定威望、当地群众认可度较高、身体状况较好、有热情有意愿的“五老”人员；自身专长优势明显，有一定号召力，乐于为家乡建设出力的社会名人和社会组织负责人；心系家乡发展的港澳台侨代表人士；在本地工作创业的优秀外来人才；其他道德品行端正、工作积极进取、能起到模范榜样作用的人士。可见，新乡贤的范围是非常广的，既包括本土乡贤，也包括外来乡贤。[5]新乡贤在乡村治理中发挥以下功能：

2.1 调解民间纠纷，维护社会稳定

稳定是发展的前提，实现乡村社会稳定是构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的目标之一。当前，影响农村社会稳定的因素有很多，如农村社会治安问题，因土地征用、环境污染、房屋拆迁引发的经济纠纷及社会矛盾等等。在各地实践中，新乡贤已深入参与解决农村土地纠纷、群体性上访等问题并取得很好的效果。特别是在一些历时长久的土地纠纷、涉及到两个以上村小组或行政村的群体性事件中，在村两委无法解决问题的情况下，乡镇政府最后都会寻求新乡贤的支持，请他们化解村民之间的矛盾纠纷。在J县工作的正副科级干部、一般公务员都会但任自己老家所在村的维稳综治员，如果村里出现了群体性事件及大的纠纷，必须回村进行调解。据J县统战部统计，自2017年乡贤联谊会成立以来，新乡贤参与调解矛盾纠纷260多起，很多小纠纷不出村，不出乡、县，发挥了社会稳压器的作用。

2.2 参与微腐败治理，发挥监督功能

在J县W镇调研时发现，村务监督委员由三人组成，设主任一名，成员由公道正派、群众公认、热心为村民服务的乡贤、老党员、退体干部担任。村“两委”成员及其近亲属、村会计（村报账员）、村集体经济组织负责人不得担任村务监督委员会成员。自成立以来，村务监督员积极参与到低保评审工作、村级工程项目建设等重大决策、村级财务管理、公墓山建设、铁皮棚拆除等村“两委”工作中，特别在一些易发生矛盾纠纷的工作中发挥了重要作用。对于村级低保评审工作进行全程监督，做到公正、公平、公开、透明。全程监督村级工程项目建设和对村级财务进行监督，每个季度对各村的财务审核一次，对不正常开支和白条进行清除。

2.3 增进村庄社会资本，激发农民公共精神

“社会资本一般指社会组织的特征诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。[6]新乡贤具有道德示范和引领功能。在新乡贤的倡导下，多数村庄制定了村规民约，涉及村庄建设规划、纠纷处理及道德规范等方方面面，成为村民必须遵守的社会规范。村民们遵守这些行为规则，参与村庄的经济发展、基础设施建设及日常活动，相互了解，相互沟通，会使村民之间产生强烈的社会信任，构建了新的社会关系网络，增进了村民的社会资本，强化了村庄的凝聚力。

2.4 扩大农民社会支持网络

“社会支持网络理论是从现代社会系统理论发展出来的理论分支。这一理论把社会支持与社会系统概念联系起来,把个体与各种社会关系的交往视为一种相互关联的网络，在这个网络中，个体获得各种正式或非正式的社会支持，从而获取社会资源。”[7]农民的社会支持网络包括正式的和非正式的社会支持网络。正式支持网络指各种正式组织的支持如各级政府、各种正式组织、企业等的支持，这种正式支持具有法律及政策的依据。如美丽乡村建设及精准扶贫政策，都给农民及贫困户提供了政策支持，拓宽了他们的社会支持网络。非正式支持网络指来源于家庭、朋友、非正式组织所提供的社会支持。在实践中新乡贤捐款、捐物，修建道路、桥梁等公共基础设施，对农民进行文化、技术培训，修复宗谱等等，拓宽了农民的非正式社会支持网络。

3 新乡贤参与乡村治理动力机制与实践路径

3.1 动力机制

新乡贤参与乡村治理既有内生动力，也有外部推力，二者的综合作用推动了新乡贤积极参与乡村治理。

3.1.1 内生动力

（1）乡土情结的牵引

费孝通先生认为，传统的中国农村社会是一个乡土社会，“从基层看去，中国社会是乡土性的。”贺雪锋用“半熟人社会”来概括当今农村社会的特质。他认为，我们现在的村是指行政村而言，不同于传统社会的自然村。自然村人们生活在共同的空间内，彼此互相熟悉，而在行政村这个大的空间范围内，人们只是有一个脸熟的机会，却相互不知根知底。“在一个行政村范围内，不仅村民之间相互‘脸熟’，而且共享一些公众人物，便构造出一个‘半熟人社会’的框架”。[8]但是，从几个方面来看，当前中国的一些农村地区仍然具有熟人社会的特征。

首先是农民的身份固定。费孝通先生认为，传统中国社会是一个“安土重迁”的社会。农民一辈子生在农村，长在农村，也在农村终老。尽管随着工业化和城市化的加剧，许多青壮年农民都到城市里打工，但是他们中的许多人（农一代）并没有在城市立足、养老的打算，对于他们来说，到外面打工的目的还是赚钱，在他们内心农村才是他们的家园，才是他们的根，许多农民到了一定年纪就会回到自己的老家。

其次，从农民的社会心理来看，其社会空间仍是与农村紧密相联的一个节点。在早期，农民出去打工，许多人都是通过老乡来找工作的，在远离家乡的异乡，老乡也是一种抱团的手段，单光鼐的研究也表明，“老乡”观念是群体性事件动员中一个重要的策略。

再次，从乡土社会的熟悉性来看，虽然现在不再是一个“没有陌生人”的社会，大家可能相互不太熟悉，但是通过农村社会关系网络，总能找到大家共同熟悉的人，会找到共同的纽带。

总而言之，尽管今天的农村社会相较传统农村社会发生了重大的变化，但是一些传统治理中存在的文化传统还是保留下来了，乡土社会的信任关系、人际关系仍存在于农村当中。乡土社会的文化基因在某种特定的情形下就会复苏，乡村的“根文化”观念根深蒂固。J县有很多新乡贤都是多年前出去求学或者经商，随着年龄的增长，乡土情就越来越浓烈，于是回报家乡、反馈家乡的意愿强烈，当环境、政策允许时就会利用自身的优势为乡村发展贡献自己的力量，以一种特别的方式参与到家乡建设中。

（2）拓展自身发展空间的需要

新乡贤参与到乡村治理中，和正式权力组织共同治理乡村的过程也是一个自我价值实现的过程。大部分新乡贤并不是体制内的精英，虽然他们在很多领域都取得了不错的成就，但是归根结底还是体制外的精英，或者曾经是体制内的，现在已经是体制外的精英，他们对于农村的政治经济具有一定的影响力，但是不具有正式权力。新乡贤要想从体制外精英转化为体制内精英，就需要积极回到家乡参与家乡的建设，按照规则参与选举，当选为党支部书记或村主任，或被选举为县人大代表、市人大代表，通过这些途径获得政治权力，从而获得支配公共资源的权力。

另外，通过乡贤促进会或乡贤联谊会，各行各业的精英通过平台进行交流，互通信息，互帮互助，拓展了各自的社会关系网络，进而拓展自身发展空间。

3.1.2 外部动力

（1）国家政策引导

2015年中央一号文件，明确提出要创新乡贤文化，《光明日报》《人民日报》刊发多篇文章强调弘扬乡贤文化，发挥新乡贤在乡村振兴中的重要作用。这是从官方角度对新乡贤这一群体的肯定与认可，使乡贤回归乡村治理有了依据。

2016年颁布的《十三五规划纲要》中进行了明确的说明，要积极开展农村文化建设，将培育新乡贤文化作为农村文化建设的重要内容。2018年颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出要切实发挥新乡贤在乡村建设管理中的重要作用，鼓励和深化村民自治实践，加强农村基础工作的开展落实。地方政府以此为依据出台各种政策吸引新乡贤“回归”。

（2）地方政府动员

政策动员。当前，许多地方政府都重视新乡贤群体作用，通过各种途径动员本地乡贤参与到乡村治理当中，为本地乡村振兴和经济发展提供助力。比如江西省G市发改委在2018年12月正式印发 《XX市乡村振兴战略规（2018—2022年）》，《规划》第五章指出：在人才振兴方面，实施育才、留才、引才行动，释放人才引领新效应。G市各县政府积极响应国家和市政府的号召，为新乡贤回归创造良好的条件。

情感动员。J县各级政府都注重对新乡贤的情感动员，与新乡贤建立紧密联系。平时，乡镇的主要领导通过乡贤微信群在群里发布当地的经济、社会发展情况，就相关事项征求新乡贤的意见。利用传统节日如清明节、春节等节日乡贤回老家的机会，召开座谈会，邀请乡贤进行座谈，向他们介绍政府一年的工作成果与来年的打算，请乡贤发表意见和建议。

3.1.3 信息条件变革

新乡贤参与乡村治理的重要场域是乡村，而新乡贤从城市回到乡村并不能与城市完全切断联系。交通和信息技术的发展缩短了城市与乡村之间的距离，为新乡贤参与乡村治理提供了保障。截至2020年12月我国网民规模为9.89亿，互联网普及率达70.4%，其中农村网民规模为3.09亿，占网民整体的31.3%。互联网在乡村中的普及率大幅度提升，使得乡村能够像城市一样享受非常便捷的信息服务，为新乡贤参与乡村治理、乡村建设创造了有利条件。

3.2 实践路径

3.2.1 实践过程

在实践中，各地在县级、乡镇以及村一级都成立了新乡贤组织，在J县，乡贤联谊会成立的最初原因是当地县委书记的要求，经过前期调研，2017年7月出台相关方案，开始推动新乡贤参与乡村治理。一是创新了一个新的领导体制，即“三级书记抓乡贤”。县级层面增设了乡贤工作领导小组，县委书记任组长。在乡镇、村层面成立了乡贤联谊会，由乡镇党委书记、村支部书记担任乡贤联谊会的名誉会长，强化党对乡贤联谊会的领导。二是建好了两个平台。一个是在县级层建面建好了为乡贤服务的平台，成立了乡贤联谊服务中心，由统战部长任中心主任，平台具有政策解读、法律咨询服务及项目洽谈等功能；再一个是建立了乡贤联谊组织平台，18个乡镇全部建立了乡镇一层的乡贤联谊组织，实现乡镇村两级联谊组织全覆盖。三是形成了三套制度。制定了乡贤联谊会的章程、选举办法与教育培训制度；制定三请三回制度，制定招商引资方面的措施等等；制定公示制度，把新乡贤所做的贡献进行动态公示，倡导向善的社会风气。四是开展四大行动，发挥新乡贤在乡村振兴中的四大作用，即助力产业发展、参与社会治理、引领乡风文明、投身公益事业这四个方面的作用。

3.2.2 运作机制

2017年J县印发《关于进一步培育发展乡贤组织提高村（社区）基层治理能力的实施方案》，明确提出在乡镇以及村（居）建立乡贤联谊会，通过人员选择和组织运行的方式，协助“村两委”进行乡村治理和乡村建设。截至2020年上半年，全县18个乡镇全部建立乡镇一级的乡贤联谊组织，建立了251个村级联谊组织，实现了乡镇、村两级联谊组织的全覆盖，吸纳3000多个乡贤加入。

人员选择机制。在乡镇层面的标准是：包括户籍和原籍在当地（指本村或社区），或者在当地长期工作、投资创业，坚决拥护中国共产党的领导，且品行好，有声望、有影响、有能力、热心社会工作的各类贤达人士。在村级层面，乡贤联谊会选贤认贤的标准是“长期在本村居住，坚决拥护中国共产党的领导，且品行好，有声望、有影响、有能力，热心社会工作的各类贤达人士”。包括：有一定经济实力、创业创新带动力较强的各类在乡民营企业代表人士；有一定威望、当地群众认可度较高、身体状况较好、有热情有意愿的“五老人员”；自身专长优势明显，有一定号召力，乐于为乡村发展出力的籍贯（出生地）在本村或长期（曾经）在本地工作和生活的各类贤达人士；在职各类干部和职工不列入村乡贤联谊会成员。可见，在乡镇一级和村一级层面遴选乡贤联谊会成员存在一些区别，村一级更强调乡贤的 “在乡性”。

联谊会成员需要由各村党支部填写《乡（镇）乡贤组织乡贤登记表》，由乡镇乡贤办初审，再报乡镇党委批准，最终报县委统战部备案确认乡贤身份。联谊会的组织机构主要由名誉会长、会长、秘书长、监事长、监事组成，联谊会成员由选举产生，任期三年，可连选连任。会长、副会长、秘书长的选举结果需报乡（镇）政府审查并经县民政部门批准后方可任职。

参与机制。在J县，乡贤联谊会起到一种“补位”作用，主要通过参与乡镇或村一级民主协商议事会议来实现参与功能。乡镇乡贤民主协商议事会议每年固定举行两次，由乡镇党委书记担任召集人，参加人员有乡镇全体党政班子成员、各所站负责人、村党支部书记、乡镇乡贤组织会会长、各村乡贤联谊会会长，部分乡贤代表、群众代表、两代表一委员，就乡镇经济社会发展规划、涉及人民群众的社会保障、文化教育事项进行讨论、协商，并提出工作思路和措施供乡镇党委班子决策。在村级层面，乡贤联谊会成员参与村务监督小组，对村两委的工作进行监督。

激励机制。为了表彰新乡贤对家乡的贡献以及激发更多的乡贤参与乡村治理，J县建立、完善了相关激励机制，比如对每年评定为A等级的乡贤进行表彰并推荐担任各级人大代表、政协委员人选。要求每个乡镇利用已有场所建立乡贤馆，展示乡贤对家乡发展做出的贡献，从政府层面表达对现代乡贤的肯定与认可，引领向善向美的社会风气。

考核机制。为更好地推动乡贤联谊会参与乡村治理，J县制定了对新乡贤的考核机制，制定了正面清单管理制度、年审制度及请退制度。每年依据德、能、参与度、贡献度四个指标对新乡贤工作进行考核，考核结果分为ABCD几个等次，A级为正面清单积分80分至100分且德、能、参与度、贡献度都非常好的乡贤，D为正面清单积分20分以下且德、能、参与度、贡献度都较差的乡贤，列入请退人员。请退的乡贤由乡镇党委主持召开乡贤代表会议进行商议请退，离会乡贤必须在批准离会3天内上交组织发放的相关身份证明。

4 小结与讨论

综上所述，在社会变迁的大背景下，新乡贤参与到乡村治理中，在化解民间纠纷、维护农村社会稳定、提升乡村社会资本、激发农民内生动力、扩大农民社会支持网络等方面发挥着十分重要的作用。但是，仍有许多问题需要我们进一步思考。

一是新乡贤参与乡村治理的边界问题。在当前乡镇体制中，村民委员会由村民选举产生，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。村民委员会受乡镇政府指导，其权威是由法律规定的。而村党支部是党的基层权力组织，权威来源于上级党组织的认可和本村党员选举。根据J县条件规定，新乡贤是在本村中有声望、有威信同时又有能力的群体，他们的权威来源于经济地位、社会声望以及道德品质，能有效地凝聚、动员、组织农民。新乡贤是构建乡村治理秩序的一个不可忽视的力量。所以，推进乡村治理过程中，如何定位好新乡贤的角色和功能，处理新乡贤组织与村两委的关系是一个重要的问题。既要防止出现新乡贤组织“宗族化”、凌驾于村两委之上，削弱基层党组织的影响力的现象，又要防止某些村两委干部借口阻碍、排挤新乡贤参与乡村治理的倾向。

二是精英参与与大众民主的问题。新乡贤归根到底是属于精英阶层，这一群体确实在维护农村社会稳定方面、提升农村公共产品供给水平等方面发挥了重要作用，但是这一群体的参与到底在多大程度上提升了农民的民主意识、增强了农民的行动能力需要进一步观察。在J县的调研过程中，我们发现新乡贤比较愿意参与且乡镇政府也比较放心的方面是引领当地产业发展，捐资捐物修桥、修路等。而对于村庄决策、村务监督有些乡贤不太愿意参与，因为他们有“大家都是熟人，互相认识，我为什么只喝一杯水，而得罪另一边”这样一种观念。当地政府对新乡贤直接参与乡村事务也是持一种谨慎态度，在实际运作中，新乡贤通过乡镇、村乡贤民主协商议事机制参与乡村治理，在这种议事机制中正式权力是一种主导力量。新乡贤参与乡村振兴的过程中，存在着重产业项目而轻治理的现象。而缺乏新乡贤的组织、带动，缺少自身参与的实践，农民自主行动能力的提升是非常有限的。

三是如何进一步推动新乡贤参与乡村治理，笔者认为可以从以下几个方面入手：

进一步完善动员机制。当前，新乡贤参与乡村治理属于制度外参与，政府动员新乡贤主要通过“邀请制”及私人感情维系等方式，具有随意性、非正式性等特点。要完善动员机制，拓展动员渠道，使更多的新乡贤更深入地参与到乡村治理和乡村建设中来。首先，各乡镇党委政府和有关单位要加强对本地乡贤的摸底调查，按年龄、职业等分类建立健全新乡贤信息数据库，同时，对个人资料和突出事迹的档案实行专人动态管理并与民政、公安等部门联动，建立健全乡贤协会年审制。其次，拓展动员途径。坚持情感动员，乡镇党委要建立班子成员和乡贤人士 “一对一”联谊、联系制度，加强沟通交流，及时为他们释疑解惑、向他们介绍家乡的发展变化。进行政策动员，为新乡贤回乡居住、创业在税收政策、产业扶持、用地保障、融资贷款等方面提供“绿色通道”。

进一步完善参与机制。坚持基层党建引领社会治理创新，创新基层民主协商机制，使新乡贤通过多种参与平台有效参与到乡村治理中来。要积极探索“党建+乡贤”工作模式，引导新乡贤把握角色，形成以基层党支部为主体，党员干部带头、乡贤出力、群众参与的乡村治理格局。条件成熟的新乡贤协会要依照有关规定设立党的组织，加强党的建设。完善民主协商机制，加强村乡贤分会“一厅一机制”建设。

进一步完善激励机制。注重精神激励。有条件的乡镇、村可以开展乡贤馆的建设，深入发掘本地乡贤文化，建设中可结合乡村文化礼堂，宗祠、老旧民居改造和美丽乡村建设，使新乡贤受人尊敬，从而有精神上的荣誉感和归属感。实行身份激励。对做出突出贡献的新乡贤给予荣誉市民、村民的身份或政治待遇，将符合条件、愿意参政的新乡贤推选为人大代表、政协委员。对有意愿回村居住的新乡贤允许他们参与竞选村干部或担任名誉村干部。实行物质激励。对于投资、助学取得明显成效，引进外来资金达到一定数额的新乡贤给予一定的物质奖励，以示表彰。