生态环境合作治理：生发逻辑、主体权责和实现机制

王帆宇

不同的时代需要不同的治理方式，不同的领域也需要不同的治理方式。20世纪70年代以来，随着人类从工业社会向后工业社会的转型，社会越发呈现出高度复杂、高度不确定的特征，这对社会治理形成了巨大挑战；与此同时，应对过程的高度不确定性和复杂性也进一步放大了常态治理的不足与短板。有鉴于此，采用何种公共治理模式实现对社会的有效治理日益成为学界关注的论题。学者张康之立足于治理模式变迁与社会关系发展的宏观视野，论证了合作治理在后工业社会中的合理性。在我国学界，合作治理理论不仅被用来分析国际事务治理中的国际关系，还被用来解释中国基层民主的运行情况，更多的是用来阐释公共事务的供给。为使问题的讨论更加深入、更加实际，“理论研究应当逐渐从抽象的治理模式研究进入具体的治理领域研究——因为合作治理并非适用于所有领域”(1)王辉：《合作治理的中国适用性及限度》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2014年第6期。。因此，本研究以合作治理理论为基础，尝试将其引入生态环境保护领域，并结合我国环境治理的发展趋势，初步建构一个合作治理生态环境的框架。

一、 生态环境合作治理的意蕴

(一) 合作治理的缘起及意涵

不同时代需要不同的治理方式。随着20世纪70年代后工业化进程的开启，各种复杂的、不确定的、影响社会安全的公共危机事件纷至沓来，复杂性和不确定性的陡增对我们的社会以及社会治理造成了极大的压力，使工业社会历史阶段形塑而成的线性治理模式陷入结构性桎梏之中。在此背景下，西方先后掀起新公共管理运动和公众参与运动以寻求良策应对危机，却依旧面临难以整合新时代下社会构成多样化、行动者多元化、需求个性化等困局。面对多元化与个性化并存的社会形态，20世纪90年代兴起的合作治理模式为解决后工业社会的治理难题提供了一个有效的行动方案与政策框架。

“概念引导我们进行探索。”(2)维特根斯坦：《哲学研究》，陈嘉映译，上海：上海人民出版社，2001年，第540页。在问题展开之前，有必要先对合作治理概念进行诠释，这也是本研究的逻辑起点。

合作治理是随着治理的博兴而发端于西方的一种治理范式，其目的在于解决跨领域跨部门的公共治理问题。合作治理理念自20世纪90年代被引入中国后，出现了“协作治理”与“合作治理”两种中国化概念。因为二者含义相近，多数学者在介绍“合作治理”时，并没对其作严格考辨，而是经常与“协作治理”混用。

事实上，近年来已有部分学者意识到协作与合作两种行为模式的差异性，并力图尝试“从‘概念来源和基本含义’‘目的、过程和需要’‘结构和特征’等角度将‘协作治理’与 合作治理’区分开来”(3)周军：《在社会多元化的进程中寻求社会治理变革之道》，《学海》2017年第6期。。尤以张康之教授的探讨最为集中和系统，他立足于全球化、后工业化运动的视野，对“合作”作出了具有方法论指导意义的新颖诠释，并在多篇文献中表达了对“合作治理”这一表述的认同和支持。在他看来，协作是围绕特定议题进行的一次性的关系，其行为较为原始和简单，而合作则是围绕共同目标在彼此独立基础上形成伙伴关系，其行为相对更为高级与复杂。“合作首先是一种社会生活形态，而协作则单纯是从属于个人利益追求的行动”“协作是基于讨价还价而产生的，合作则是协商的结果，合作在根本性质上是一种自主的‘自治’而非被动的‘他治’”“合作在结果上必然导致合作各方的互惠互利以及社会整体利益的增益，但是，协作却不将此作为目标。”(4)张康之：《论合作》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学) 》2007年第5期。通过对学界观点的总结梳理，尤其在借鉴张康之教授观点的基础上，本文尝试区分“协作”与“合作”以及“协作治理”与“合作治理”(见表1、表2)。

不难发现，合作治理的亮点就在于“合作”。“合作”强调了传统的权力在社会组织、公民个体与政府之间的重新分配，“合作的意涵在于：协商、参与、创新、互助、自由沟通、在相互理解和包容的基础上达成共识、权力和资源的公平分配。”(5)Vigoda E, "From Responsiveness to Collaboration:Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration", Public Administration Review, 2002,vol.62,No.5,pp.527.综上，合作治理是指“政府和其他社会主体在公共管理和服务上结成合作伙伴关系，就共同关心的问题采取集体行动”，它是多元主体“基于特定的互惠目标且在自主、平等的基础上展开合作的共同治理模式”(6)张康之：《合作治理是社会治理变革的归宿》，《社会科学研究》2012年第3期。，其实质是对治理过程中的多元性的认识和整合。合作治理之所以在社会治理领域受到普遍关注，“不仅是它契合了当前中国社会逐步走向多元化和复杂性的内在要求和发展趋势，更重要的在于它是一种解决集体行动困境的重要办法。”(7)Ring P S,Van de Ven A H，"Developmental Processes of Cooperative Interorganizational Relationships"，Academy of Management Review，1994,vol.19,No.1，p.34.

表1 “协作”与“合作”内涵比较分析表

表2 协作治理与合作治理比较

(二) 合作治理：生态环境治理的一种理论视角

众所周知，环境问题所具有复杂性、系统性和不确定性等特征，使得“环境善治不可能在单一的公共部门抑或在单一的政府体系内实现”(8)蔡长昆：《合作治理研究述评》，《公共管理与政策评论》2017年第6期。，这就要求政府必须建立一个能有效整合多部门社会资源、能合理分配各主体环境责任，进而对环境问题进行动态管控的综合治理体系，亦即环境多元合作治理模式，才能为环境善治提供新思路。正如格里·斯托克所言:“在后工业社会时代，政府应逐渐摆脱‘超级保姆’角色，将一些责任转移到社会组织，私营部门或志愿组织，从而促进各治理主体共同承担责任。”(9)格里·斯托克：《作为理论的治理:五个论点》，《国际社会科学杂志(中文版) 》2019年第3期。由此可见，合作型环境治理是回应后工业社会发展和环境变化而产生的，但其主要源自以下三个方面：1. “新公共管理运动”推动了环境治理的分权化；2. “自上而下”的环境管理方式无法应对新兴环境问题；3. 公众对政府及其“碎片化”的环境管理制度失去信任。

作为合作治理理论在环境领域中的具体应用，尽管合作型环境治理在西方的治理实践由来已久，但学术界对合作型环境治理的概念或者定义并没有形成统一明晰的共识。借鉴柯克·爱默生对合作治理的界定，本文认为，合作型环境治理是由政府、非政府组织和其他社会自治力量等行为主体为解决复杂的环境问题而结成平等的互动关系或伙伴关系，并以对话、妥协、合作和集体行动为共治机制，平等参与环境决策制定的过程和制度。合作型环境治理暗含一种“新的制度安排”，又表明合作型环境治理是一种新的公共管理活动，其基本特征有：1. 合作型环境治理本质上是多个行为主体在平等基础上的互动合作和共同治理。合作型环境治理强调社会主体间的互动合作和伙伴关系，特别是政府要把社会多元力量视为具有本质上平等参与生态环境治理的主体，而非治理生态环境的工具。2. 合作型环境治理强调通过对话、协商与谈判等集体选择与行为形成统一的治理秩序，并在维护和增进共同利益的目标下自觉遵循。3. 环境合作是过程导向的社会性行动，是有着明确方向的连续性过程，即环境治理合作不会停留于某个或某些具体的环境结果导向。4. 利益相关者自愿设计的制度成为合作过程的规则和规范。5. 政府机构不再是拥有环境决策权的唯一主体，共同参与环境治理的利益相关者都被赋予平等参与决策的机会，即环境决策制定权是以问题为导向在利益相关者中重新分配。

二、 生态环境合作治理生成的逻辑动因

人类走向环境合作治理既遵循了社会治理的发展规律，也顺应了生态环境治理的自身特点。

(一) 根本动因和普遍动因：顺应了人类社会治理的发展规律

环境合作治理的出现有其必然性，它既是环境问题大量涌现急需治理的内在需要，也是后工业时代对环境治理提出的更高要求。具体而言：

1. 回应后工业社会境遇下复杂性与不确定性的需要

自20世纪80年代起，在科学技术和产业变革推动下，人类社会再一次进入了一个历史性的转型期，即从工业社会向后工业社会的转型。人类向后工业化社会的转型带来的不仅仅是社会结构的改变，还对现有的社会治理方式提出了挑战，使得以往在工业社会所建立起来一切适用性状况被重新检验。在低度复杂性环境下所形塑而成的以政府为中心、以控制为导向、以“分工-协作”为逻辑的线性治理结构已难以适应高度复杂性社会的各种要求。而回应这种高度复杂性的唯一方案就是通过推动社会治理模式的变革，在后工业社会积极建构一种新型社会治理方式，以实现后工业社会治理方式的复杂性与社会的复杂性同步匹配的频率。以相互信任、资源共享、平等协商为核心价值理念的合作治理正是应着这一要求而出现的。合作治理对传统公共行政的超越，集中表现在它“把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察”(10)张康之：《对“参与治理”理论的质疑》，《吉林大学社会科学学报》2007年第1期。，从而实现了自身利益与社会共同利益的平衡发展。所以，“以合作的理念和精神来处理当前各种社会事务是后工业时代我们必须作出的选择。”(11)张康之：《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》2008年第6期。

2. 合乎后工业社会愈发明显多元化的需要

与人类社会的工业化进程相比，后工业化进程是一场意义更大、范围更广、程度更深的社会变革运动。在人类从工业化向后工业化的转型进程中，网络政治的兴起、公民社会的崛起、社区自组织的发展，使得社会政治、经济、文化等各个层面多元化的特征日益凸显。多元化的社会及其组织在社会网络结构中构成了不同于政府和市场的多元化行动者。从这个意义上讲，后工业社会已经呈现出多元因素并存的社会共治格局，这些多元共存的各因素之间是一个相互依赖的集体。这种依赖关系不同于农业社会和工业社会历史阶段因特定问题而展开的非对称行动，即一方力量在另一方力量操纵或驱使下采取的互助行动或协作行动，而是在人类共生共在的现实压力下形成的常态，应采取对称性合作的方式去行动。“多元共存的社会在运行机制和社会构成方式上既非农业社会‘支配—服从’型的，亦非工业社会‘竞争—协作’型的，而必然属于‘对称—合作’型的。”(12)周军:《在社会多元化的进程中寻求社会治理变革之道》，《学海》2017年第6期。换句话说，与多元共存的社会相适应的社会治理只能是多元行动者的互动与合作。也就是说，多元化社会存在的历史意义在于它导致了社会治理模式的变革，这种变革不是继续维护或改善既有的以科层制垂直组织架构和“中心—边缘”结构为导向的线性结构模式，而是以政府、非政府组织和公众等多元社会治理主体在平等协商前提下以合作为导向的网络化结构模式。由此可见，在生态环境领域中构建超越环境工具理性和体现高级环境价值理性的合作形态，是多元治理体系在后工业社会不断自我建构的必然结果。

3. 基于后工业社会日益重要的公共利益和公共问题的需要

在工业化社会，因应社会化大生产和社会组织管理复杂化的需要，官僚制组织范式已然成为遍布于社会各领域、占主导地位的组织模式。20世纪70年代以后，随着后工业化进程的开启，社会复杂性与不确定性迅速激增，使人类在工业社会建构起来的以“确定性”和“单一性”为特征的传统线性治理模式愈加难以适应以“不确定性”“多元性”为特征的后现代社会之需要，并呈现出“政府习惯性迟滞、经济间歇性失控和社会危机频发”(13)托克维尔：《论美国的民主》，北京：商务印书馆，1995年，第100页。等治理困境。这是因为，政府在公共问题上的“垄断式”应对，既意味着政府对全部公共资源的“总体性”支配，又意味着政府对治理责任的“垄断式”承揽。现实情况是，政府公共资源的有限性总是制约着政府公共危机治理的意愿和能力。诚如哈贝马斯所言：“一个高度复杂的社会的整合，是无法以系统家长主义的方式，也就是绕开公民公众的交往权力而实现的。”(14)哈贝马斯：《在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》修订译本，童世骏译，北京：三联书店，2014年，第437页。所以，从公共问题的原点出发去审视后工业社会的社会存在，以及公共价值导向下社会治理创新路径，就会合乎逻辑地得出结论：在全球公共性问题不断扩散和人类公共利益日益增多的背景下，由政府、非政府组织、公众个体等构成的行动者系统，都应当是服务于公共利益的，都应该以增进和实现公共利益为目标，以自身优势为基础，自觉展开治理活动，并主动寻求多元互动，合作共治，共同营建合作治理的治理模式。

(二) 直接动因和特殊动因：契合了环境与环境治理的自身特点

1. 现代生态环境资源的公共性特征契合了环境合作治理的作用机理

作为一种特殊的公共资源，生态环境兼有纯公共物品和准公共物品的特征：“具有典型的公共利益相关性、消费非竞争性和供给非排他性等特征。”(15)胡代光：《当代西方经济学者论市场经济》，北京：商务印书馆，1996年，第18-19页。生态环境资源的上述特征实际上揭示了生态环境资源日益成为与公民利益休戚相关的带有普遍性和敏感性的社会热点，也即社会的任何主体都因环境受益，都不可能离开环境而生存，亦都有为保护环境承担相应责任的义务。尽管从国家行政角度看，政府在社会治理中是起主导作用的主体，它有权利有义务对管理的客体，即事关社会整体利益的生态环境承担最重要的主体责任，但从道义的本源而言，环境公共性的特征又与每一个体的生存和发展密切相关。因此，生态治理更需要社会公众的内在认同与积极参与。除此之外，环境的这种公共属性还关乎分配正义，即人们能否平等地享用资源和分配环境权利，进而衍生出公共价值问题。这些都需要我们在生态环境政策工具上做出有效选择。另外，生态环境作为一个系统的有机整体，各个组成部分或要素存在着相互影响、相互依赖的有机联系，这就直接造成了环境的外溢性特征，即一个地区的生态破坏和环境污染会不可避免地对其他地区环境状态产生巨大影响。生态系统的这种整体性决定了环境要素之间存在着复杂的关联性，此关联性也决定了生态环境不能因行政边界的人为划分被割裂为具体、独立的份额，进而被占有和使用，而只有在尊重生态环境的自然规律基础上，通过合作治理的方式集合利益相关者的力量，才能避免“公地悲剧”的发生。鉴此，“从合作治理视角来考量如何有效解决生态环境这一公共事务问题，努力实现生态合作治理，是实现生态共容利益的应然逻辑。”(16)丁国和：《基于协同视角的区域生态治理逻辑考量》，《中共南京市委党校学报》2014年第5期。所以，生态环境公共性特征与公共利益的内在契合成为合作治理生成的基本动因之一。

2. 现代生态环境及其治理的复杂性需要合作治理

用复杂性理论来分析生态环境时会发现，其所呈现出来的“无序性”“随机性”“不可预见性”以及“长期潜伏性”，带有明显的整体性、系统性、不确定性等复杂性特征。环境问题复杂性既表现在环境污染的来源多样、类型多样，也表现在环境污染之间的相互作用呈非线性关系，还表现在环境问题的跨区域性，甚至具有全球时空广泛性。而且，现代生态环境问题不是孤立存在的，内含着经济、政治、文化与社会问题，在一定程度上互为因果，在这种内在关联度愈加紧密的复杂背景下开展生态环境治理，必然会关涉不同层面的利益问题、技术问题等各种社会问题的复杂性。现代生态环境及其治理的复杂性，使得传统环境行政范式不但难以实现对复杂环境事务的有效治理，反而导致政府对复杂性治理能力的下降。而只有通过探索多元治理主体在实现合作维度上思考治理范式的转变，让多元主体充分承担起环境利益增进者和维护者的责任，形成基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系，才能最大限度地谋求人类与自然共存共荣的环境利益。

3. 现代生态环境治理主体的多元化需要合作治理

20世纪60年代，西方的城市政治生活中兴起了公众参与的浪潮，“美国多诺拉事件”“伦敦烟雾事件”等重大环境事件促使公众参与蔓延到环境领域。特别是在20世纪80年代以来，随着一场旨在强化社群、生态政治和公民环境权益等民主政治观的环境正义运动的蓬勃展开，越来越多的社会力量开始参与环境治理。在此背景下，人们普遍认为，“更多的参与能够为一些新型合作关系的产生创造可能性”(17)珍妮·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特：《新公共服务:服务,而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第94页。。以此为契机，生态环境治理领域开始突破市场和政府二元对立和单一主导的模式，多元参与协同共治成为大势所趋。与此同时，受奥斯特罗姆多中心治理理论的影响，环境治理自治机制、自组织、参与机制等开始发挥作用，行政、市场与社会合作治理提上议程。它们作为平等的生态环境治理主体，必将打破传统科层制组织为基础的线性治理结构，从而推动形成以多元主体广泛参与、协调合作为主要特征的网络化治理结构。并且在此社会结构中，它们的关系不再是主客体之间的关系，而是完全成为主体，在平等、共在、信任与互惠基础上的一种创造性的行动者关系。这样一来，各类治理主体就可以把其参与生态环境治理的活力和创造力最大限度地激发出来，可以自主地以追求和实现人与自然和谐的生态价值理性为导向，而不再被动地受政府强制或市场激励的工具理性所支配。一旦它们超越了某种环境工具理性，就会需要一种新型的环境合作理性来取代，而在环境合作理性统摄下的主体必然会产生环境合作的行为模式。

三、 生态环境合作治理体系的图景构建

(一) 环境合作治理中的不同主体及其权责划分

“在生态环境合作治理中，优化的权责体系可谓是取得合作效应的前提条件。”(18)曹姣星：《生态环境协同治理的行为逻辑与实现机理》，《环境与可持续发展》2015年第2期。生态环境合作治理，有赖于政府与社会力量的集体行动，但主体的多元化意味着利益需求的多元化，各主体之间容易出现“利益博弈”。因此，必须对各治理主体的权力和责任进行明确界定，这既可以提升环境治理的可问责性，也有助于激发公众参与的动力。

1. 政府的权责

在环境合作治理体系中，尽管政府不再是外在于行动系统的因素，而是作为这个系统中的构成要素而存在，但这并不意味着改变了其主导性力量和主要责任人的角色。“走向合作社会的历程是在政府引导下前进的，同样，在走向环境合作的历史进程中，环境友好型政府也应当发挥引导作用。”(19)黄爱宝：《论走向后工业社会的环境合作治理》，《社会科学》2009年第3期。全球治理经验表明：“治理绝非意味着政府的隐退，一个强有力的政府恰恰是保障治理有效性的基础性条件。”(20)Jordan A，Wurzel R K W, Zito A,"The Rise of 'New' Policy Instruments in Comparative Perspective：Has Governance Eclipsed Government？"，Political Studies，vol.53，No.3,2005.在环境合作治理的模式下，政府的引导作用突出表现在以下几个方面：一是“规划者”，即在宏观层面，政府要对环境领域的相关法律法规和市场标准规范等做出制度安排，建立与完善跨部门联合执法与监管机制，构建适合多元共治的制度框架；二是“引导者”，即在微观层面，政府的相关职能部门要通过组织开展系列活动，制定优惠措施，引导企业和社会公众等社会力量积极参与环境治理当中；三是“培育者”，政府要积极为治理主体提供合作与交流平台，保障公民的“发言权”，同时在人、资金、政策及管理等方面对环保组织、新闻媒体和科研院校提供适当的帮助和扶持。

2. 企业的权责

企业作为一个以盈利为主要目的经济组织，在保障自身盈利以及为社会提供产品和服务的同时，还需要承担相应的环境伦理责任。这种责任是“企业基于在社会领域的外部性行为而必须予以承担的责任”(21)李立青、李燕凌：《企业社会责任研究》，北京：人民出版社，2005年，第 30页。，是企业作为市场主体在环境领域内对自身行为后果的“回应义务”，也是推动环境治理可持续的内生型动力。近年来，在外部压力(政府与公众)和内部压力的双重驱动下，尽管企业社会责任感明显提升，但远远不够。为健全环境治理企业责任体系，还需推动企业角色的进一步转变：(1) 从受管制者向积极参与者转变。它要求企业将可持续发展理念融入现代发展战略和日常运营中，在维持企业与社会生态环境系统动态平衡中最大限度地实现经济利益和环境利益的融合, 塑造良好企业形象，以提高企业的整体竞争力和社会影响力。(2) 从受规制者到自我规制者的转变。它要求企业在自觉服从政府环境规制要求的前提下，积极创新自我管理方式并主动进行环境自我规制，以弥补政府规制中的信息不对称和激励不足，实现自制与他制的互动, 进而有效提高其社会效益和经济效益。(3) 从被动守法者到主动守法者的转变。它要求企业自觉增强守法意识和治污责任，主动将法治观念外化于行，充分尊重和考虑利益相关者的环境利益和权利，通过与其他主体之间形成一种相对稳定的常态法律关系，促进环境友好型社会的实现。

3. 公众的权责

“在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。”(22)盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京: 中国人民大学出版社，2001年，第 71页。公众参与作为环境治理的第三方力量，其“环境行动”对于环境治理具有特殊的价值：一方面，以知情权为基础的公众参与，不仅可以成为促进环保决策合理化、科学化的建设性力量，形成的社会舆论也可能成为一种制衡力量从而对环境违法以及环保执法中的“权力寻租”行为起到遏制作用；另一方面，公众参与有助于实现其自身现代化，亦即成长为熟稔环保技能、践行环保理念、宣传环保知识的现代公民。所以，作为环境治理最重要的利益相关者，公众应自觉承担环境治理义务，通过个人参与、集体推动、社会舆论等方式表达利益诉求，同时借助新兴媒介主动与政府和其他主体进行互动合作，在评估、直接处置以及舆论监督等方面发挥作用。

4. 环保社会组织的权责

各类环保社会组织不仅可以在政府与社会力量之间建立起沟通合作的桥梁，从而减少政府与社会因合作治理中产生分歧、摩擦甚至冲突可能给环境政策执行带来的种种障碍，而且还能够凭借其草根性、组织性等优势将单个公民组成有机整体，以理性方式对政府和企业实施有效的监督与制约。与此同时，环保社会组织还有利于推动公众养成绿色、健康的生产生活方式和消费模式，促进公民“从追求经济利益的‘经济人’，成长为一个关注‘生态利益’的生态人”(23)郑艺群：《论政府环保责任之拓展》,http:∥article．chinalawinfo．com/Article Html/Article_52020．shtml,2014年10月25日。。正是由于环保社会组织在环境治理中所具有的多方面功能，其理应成为环境治理过程中不可或缺的重要行动者，并发挥“润滑剂”作用。一是代表公众与政府进行沟通交流，协助政府纾缓环境利益矛盾。二是以公众参与的形式为政府提供咨询，提升政府相关决策的科学性。三是积极开展环境污染防治知识及受害维权信息等宣传，提升环保意识。四是利用自身较强的灵活性和机动性优势来聚合社会资源，为环境污染治理提供了更加多元化和高质量的治理方案。

需要指出的是，在环境合作治理体系中，无论有多少个不同类别的主体，多元主体间必须是平等基础上的伙伴关系，都必须在维护和增进公共利益的愿景下展开合作治理(见图1)。“合作治理的最大特点是合作治理主体之间的平等结构，如果说在合作治理中有一个中心，那就是治理目标或共同愿景。”(24)俞海山：《从参与治理到合作治理：我国环境治理模式的转型》，《江汉论坛》2017年第4期。正如Emerson所指出的“(合作治理是)伙伴之间为了解决共同难题和实现共同目标所共同参与完成的制度安排，其特征是两个或更多的公共机构、营利和非营利机构的共同努力、互惠互利和平等参与”(25)Emerson K,Nabatchi T，Balogh S,"An Integrative Framework for Collaborative Governance",Journal of Public Administration Research and Theory，vol．22，No．1，2012,p.129．。

图1 环境合作治理模式

(二) 环境合作治理模式的实现机制

当明确了环境合作治理中的不同主体及其权责划分以后，如何实现合作就成为问题的关键。合作治理是包括公私部门在内的各主体相互协调和持续互动的过程，其实质是多元主体基于关系主义和利益诉求为导向的跨部门集体行动。但是，不同利益主体间的利益博弈使得此合作关系很难自发形成，这就需要在不同部门与主体间强化合作与协同，形塑多元化的公共行动体系，来提高合作治理的运作效率。“合作机制决定着各相关主体能否真正走向合作，决定着合作治理的潜在功效能否得到有效发挥。”(26)何元增：《走向合作治理：实现环境善治的有效路径》，《广播电视大学学报(社会科学版) 》2017年第3期。机制不是单独存在的，而是由系统组成的，环境合作治理就其系统性而言，关涉很多环节和要素，其中主要包括沟通协商机制、公私信任机制、利益协调机制、激励机制和监督机制等重要组成部分，各机制间关系见图2所示。

图2 环境合作治理之合作机制

1． 环境合作治理沟通协商机制

“良好的沟通协商具有知识启蒙、理念传递、态度改变等功能，还具有公共涉入和公众参与功能。”(27)杜健勋：《交流与协商：邻避风险治理的规范性选择》，《法学评论》2016年第4期。其在效果上既能消弭不同认识之间的差异，又能实现不同主体信息和知识的优势互补。环境合作治理存在着多种“分力”——政府、企业以及社区自行组织等利害相关主体, 各攸关方围绕共同关切在平等互信基础上建立协商与沟通机制,不仅可以凝聚各方智慧与力量实现环境治理的现代化转型和创新发展,还可以为协商民主的制度化实践探索具体路径。当前我国环境合作治理模式运行不顺畅与各主体之间沟通协商机制不健全有很大关系，尤其是政府没有积极主动地回应社会诉求，忽视了与其他主体必要的交流和沟通。例如，我国近年来环境群体性事件一直保持着高发频发态势，其背后都存在地方政府、企业与公众之间缺乏互信和缺乏沟通的问题。必须彻底改变各相关利益主体间缺乏沟通或沟通不畅的状况，切实实现环境合治理体系中的关系由“命令管制”向“沟通协商”发展。政府应转变观念, 在决策过程中积极寻求外部支持,主动与专家学者、非政府组织、公民等社会力量建立合作型的伙伴关系,结成环境治理公共行动网络,真正有效落实环境决策论证制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度，增强决策的透明度。媒体应发挥舆论引导与监督功能，公正、真实、客观地发表对环境事件的看法，并为各主体参与环境合作治理的沟通、交流营造良好氛围。环保组织应大力宣传环保理念，发挥其在提升公众环保意识、促进公众环保参与、监督企业环境行为等方面的号召力和影响力。

2. 环境合作治理利益协调机制

马克思认为，“人们所争取的一切，都同他们的利益有关。”(28)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第 82页。利益是思想的基础，利益决定思想。对利益的追求也是促成人与人之间在环境治理中相互合作的根本动力。环境治理问题从表面上看是处理人与自然的关系，实际上是处理人与人之间的关系，而人与人之间的关系本质上就是利益关系。所以，在当今复杂、多元的利益背景下，能否妥善处理好不同环境利益主体的诉求并实现利益公正分配与合理满足，就成为决定多元主体在环境治理中能否良性互动与有效合作的关键。西蒙认为：“决策过程中至关重要的因素是利益方案安排，利益的共享与公正分配是决策效益最大化的生命线。”(29)西蒙：《管理行为》第4版，北京：机械工业出版社，2004年，第67页。环境合作治理也是如此，只有利益相关者合法的利益诉求都得到充分的尊重、回应和满足，合作治理的价值功效才会达到最优。从理性人和经济人的角度看，在环境治理实践中，各参与者都有着各自的利益偏好，都追求自身利益的最大化，故而在合作中必然会存在利益博弈，有时甚至会有利益冲突，但共同利益是最主要的。利益协调的关键与重点通过发挥利益协调的价值功能，找准各方共同的“利益契合点”，进而从契合点出发，不断扩大共识，消弭分歧，确保共同目标和共同利益的实现。在环境治理实践中，各利益相关者共同的“契合点”是自身经济利益与整体环境利益的协调与融合，而要实现经济社会发展和生态环境保护协同共进，就必须在实践中真正贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，走可持续发展之路。

3. 环境合作治理信任机制

信任是一种文化，一种契约，一种心理价值和行为规范。美国学者伯纳德·巴伯(Bernard Barber)曾说过:“如果缺乏信任，我们将被恐惧支配，日常生活都无法进行。”(30)伯纳德·巴伯：《信任的逻辑与局限》，福州：福建人民出版社，1989年，第31页。信任也是环境合作治理中不可或缺的社会资本，它能够降低道德风险与交易成本，能够引领治理主体缔结平等互利、互信互诺的伙伴关系、维持合作博弈均衡状态，“虽然信任并不必然导致合作，但没有信任肯定就没有合作。”(31)姚志友、张诚：《我国乡村环境合作治理的机制与路径研究》，《理论探讨》2016年第5期。因此，要在多元主体合作者之间建立健全信誉机制和信用环境。一是搭建信任网络。在进一步发挥政府对环境合作治理引导性规范而不是强制性规范作用的同时，也要从培育成熟社会目标的高度，充分考虑政府与其他治理主体间进行相互监督和利益博弈的功能与作用，在信任、合作的框架内强化各主体之间的沟通和联动，建构一个稳固、持续与和谐且能体现出多元治理主体深度信任的环境合作治理网络。二是完善信任制度。“现代社会是一个匿名社会，匿名社会的最大特点是信息不对称。”(32)陈昆：《基于信息的信任——制度的生发机制探讨》，《社会科学家》2007年第5期。为规避信息不对称引致的逆向选择和道德风险，需要引入制度进行规制。应通过建立健全信息披露制度、信息征信系统以及公示听证和信访调解等制度，形成环境合作治理的信任制度体系。三是培育和发展信用市场。政府应大力培育信用市场，通过催生不同市场主体的生态产品和服务需求，加快形成满足各类市场需求的信用产品与服务产业链，为环境合作治理提供良好的信誉市场。

4. 环境合作治理激励机制

环境合作治理需要构建一种长效的激励机制，来充分调动政府以外行动主体参与的积极性。正如曼瑟尔·奥尔森指出的，“只有一种独立的和‘选择性’激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利益于集团的行动。这些‘选择性’激励既可以是积极的，也可以是消极的。”(33)卢现祥、朱巧玲：《新制度经济学》，北京: 北京大学出版社，2012年，第255页。生态环境合作治理的真正实现也需要构建一种有区别的“选择性”激励机制，即通过采取包括正向和负向在内的双重诱导机制对政府和其他参与主体进行激励，强化其合作意愿，为合作治理行动提供强大的内驱力和必要的外推力。首先，健全产权制度。加勒特·哈丁的“公地悲剧”理论表明，某种资源在排他性所有权缺失的情形下，容易因过度开发与使用导致对生态环境的破坏。“从经济学角度来说，环境问题恶化的根源就在于环境资源生产与消费中成本与收益、权利与义务的不对称，从而导致环境资源被无价或低价地过度使用。”(34)左正强：《论环境资源产权制度功能》，《生态经济》2012年第5期。因此，对于明晰产权或界定产权中交易成本较低的生态环境资源，要有效地界定和配置，并通过环境资源产权的交易，实现合理定价和有偿使用，最大限度地激发企业等主体在生态环境治理中的作用。其次，要健全严格规范的执法机制，进一步压实环境治理主体责任，加大对于那些在环境治理中存在“搭便车”、逃避责任或其他机会主义行为主体的惩罚力度，真正发挥多主体参与的积极性，推动环境问题的合作解决。最后，要建立利益协调补偿机制。在环境合作治理中，容易产生利益受损方和利益收益方的分立，为此，要建立合理的成本分摊机制，运用政府和市场相结合的手段，按照发展水平、受益情况和承担责任来公平分配，从而使得各利益相关者之间的利益达到最大化。

5. 环境合作治理监督机制

不同治理主体间的相互监督是合作治理顺利开展的重要保障。环境合作治理本质上是一种基于关系主义和利益分配为导向的联合行动，由于有限理性、利己主义等原因，生态环境合作治理过程中蕴含着多主体间的利益博弈，这容易使其在制定决策和采取行动方面偏离公共利益取向。为此，需要建立一套完整的监督机制为合作治理提供约束力，使各参与主体在相互监督中实现可持续治理。首先，要求进一步健全相互制约机制，形成多主体既相互制约又相互监督的权力结构和运行机制，以适应复杂多变的环境治理需要。从当前监督权力的力量对比来看，监督和制约力量不平衡，监督和制约主体弱于监督和制约客体的现象不同程度地存在。鉴此，为确保市场、社会和公民等具有相应的制衡能力，亟需政府进一步向其下放手中权力。当然，企业、社会组织以及公众也要不断提升自身的素质和修养，切实提高履行相应职责的能力。同时,各治理主体也可以在环境合作行动中互相监督、互相制约，以减少或避免由于经济理性和机会主义倾向导致的各自合法权益受损现象。政府部门要强化环境监察监测职能，以自身的社会资源整合运用能力优势为依托，“建立独立权威高效的生态环境监测体系，构建天地一体化的生态环境监测网络”(35)《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，《人民日报》2018年6月24日，01版。，要重点加强对生态环境污染盲区的有效监管，同时探索社会化的环境监察监测手段，进一步规范监测工作流程，提高对企业环境监督的效率。其次，要充分发挥新闻媒体舆论监督作用。新闻媒体的舆论监督对企业的生产经营行为和对政府及相关部门的用权履责有特殊的威慑作用,是一种有效的监督方式。各类新闻媒体要善于与其他监督主体形成整体合力，通过对那些有突出环境问题企业的全方位揭露，促进企业建立环境行为的自我约束，实现对企业的有效监管；通过对政府及相关部门环境责任的信息报道，促进环境管理部门加强环境监管。

四、 结 语

不断创新环境治理模式是当下我国环境保护工作的重要举措。目前在公共事件的研究和实践中处于主导地位的协同(协作)治理模式，是一种以政府为中心、其他主体参与的“中心-边缘”治理结构，具有明显的管制型治理特征。合作治理模式以合作治理理论为基础，其核心思想是：治理主体多元而地位平等、治理手段软硬结合、治理结果互惠共赢。后工业社会是一个充满危机的时代，生态环境问题便是其重要表现。在严重的环境危机面前，我国的环境治理模式呈现出从单一行政主导到政府、市场与社会之间合作共治的转变过程，这既是人类从工业社会步入后工业社会治理实践发展的必然逻辑，也是应对日趋复杂性、交叉性与不确定性环境问题、破除政府主导环境治理模式内在缺陷的应然选择。