高铁经济带合作试验区广西园发展对策建议研究

邓 霓

高铁经济带合作试验区广西园自2015 年开始部署建设以来，已经陆续规划建设柳州园、桂林园、贺州分园、贵港分园、来宾分园等园区，形成了“桂柳双园+各市分园”建设模式。为推进“十四五”期间广西园的建设发展，笔者就广西园及其分园发展中存在的问题、面临的机遇挑战及下一步建设发展提出一些研究建议。

一、广西园及其分园建设发展的基础情况

（一）基本情况

广西园基础设施不断完善，其中桂林园核心区累计投入6.54 亿元，完成27 条主次干道建设，总里程近33 公里，完成污水管网建设近22 公里，累计完成标准厂房建设22 万平方米。柳州园深入开展园区基础设施建设大会战，加快完善园区道路、厂房、电网、污水管网等配套设施，打造试验区产业合作园奠定坚实基础，同时租用高标准的柳东新区标准厂房，租用率达58%。广西园产业发展不断夯实。桂林园累计签约项目46 个，投资额近211 亿元，高端装备制造园引进企业19 家，竣工投产11 家，成功引进孵化中心、光达云创谷、数字经济园、香港电子科技园、花江智慧谷等电子信息产业项目。柳州园加快推进智能交通产业园、广西汽车集团新能源整车基地等示范项目，智能交通产业园进驻企业达19 家。贺州分园加快培育绿色高端碳酸钙、金属新材料、生物制药3 个自治区产业集群和冶金循环、电子信息等6 个市级产业集群。贵港分园加快发展新能源汽车电动车、电子信息、生物医药、钢铁和木材加工等行业。总的来看，经过几年的建设发展，广西园发展取得了一定的成绩。桂林园2021 年1-8 月完成规上工业总产值67.4 亿元，同比增长16.37%；贺州园区2021 年1—9 月，实现规上工业总产值548 亿元，同比增长62.7%；来宾园区2021 年1-8 月，重点特色产业产值较2018 年同期增长48.1%；百色园区在2021 年上半年完成工业总产值648 亿元，增长38.4%。

（二）广西园及其分园发展中存在的问题

在广西园及其分园的建设发展过程中，由于多重因素的影响，高铁效应并没有很好的发挥出来，在产业集聚、基础设施建设等方面还存在一定的困难与问题。

1.高铁效应难以充分发挥。高铁效应，主要是指高铁在具有时速高、运量大、时间准、耗能低、污染少等特点情况下，会产生诸如触媒、同城、聚集扩散、溢出、虹吸等高铁效应，推动高铁沿线的人流、资金流、信息流、货物流等迅速交换，极大改变沿线城市的分工布局。建设高铁经济带合作试验区就是要紧抓高铁的特点，发挥高铁效应，从而带动经济发展。在实际的建设发展过程中，广西园及其分园存在以下问题：一是位置一般较为偏僻，如位于柳东新区的柳州园距离高铁站几十公里，从高铁站到柳州园开车需要穿越柳州市，主干道少、等级低，缺乏铁路、水运、航空、陆路等一体化网络体系，极大影响了园区的对外互联互通，其他园区也存在差不多的情况，导致聚集、同城等效应难以发挥。二是广西园及其分园工业基础相对薄弱，工业产业发展结构单一，集聚度不高，产业链条不长，竞争力不足，服务业产业发展缓慢，服务业企业少、规模小、层次低，科技创新驱动能力不强，新兴产业处于起步阶段，短期内新动能难以驱动较快发展，导致高铁效应中的正向效应触媒、同城、聚集效应等发挥不出来。

2.促使高铁效应发挥的要素保障不足。高铁效应的发挥，需要土地、人力、资金、技术等生产要素的自由流通。在实际建设发展过程中，各园区的建设在土地、资金、人才、高新尖技术方面都或多或少存在不足。一是项目用地保障不足。广西园及其分园在规划上都存在盘子大、规模大的问题，而且大部分产业用地不符合当地城市土地规划，调整规划需纳入自治区统筹在建设上需要大量的土地建设指标，园区基本上都存在土地规模不足、园区存量产业用地不多、土地要素保障能力较弱、工业用地储备不足、耕地占补指标缺乏、占补平衡指标获取难、项目建设用地缺口大等问题。二是资金不足问题突出。基础设施建设资金严重不足，目前项目建设主要依靠政府性投资，融资渠道窄，投资主体单一，除了争取上级补助建设资金外，不足部分市本级难以筹措。同时，融资难融资贵问题突出，一些园区管委会下属平台公司无资产担保和抵押，以市场融资方式引入资金极其困难。园区内的企业项目信贷支持力度有限，受不动产登记、环境保护、产业调整等政策影响，企业融资很困难，并且融资成本很高。高科技项目、产业项目引进都需要资金配套支持，园区由于资金缺乏难以有效实施招大引强，导致产业转型升级艰难。三是工业能耗指标批复难。随着国家“碳达峰、碳中和”目标实施的推进，国家、自治区严控“两高”等重点用能项目能评审批，冶金、石化、建材等高耗能项目用能批复难，能耗指标问题成为制约产业发展的关键瓶颈。2021 年受能耗双控的影响，一些企业受拉闸限电的影响很大，导致产能严重不足。四是人才及技术工人缺乏，广西园及其分园所在的市市的高校、科研机构相对较少，加上政策优惠支撑不强，对关键核心领军人物的吸引、优质大学生的吸引呈下降趋势。由于疫情影响，特别是东部地区工资福利高等因素刺激，部分企业招聘技术工人、普通工人难度越来越大，人才竞争上的劣势在不断扩大，在溢出、虹吸等方面倾向明显。

3.促使高铁效应发挥的体制机制不顺畅。一是粤桂黔滇高铁经济带合作试验区联动发展机制尚未健全。目前高铁经济带合作以每年一次的联席会议为主，受疫情影响，已经连续两年没有举办联席会议了。广西区内缺乏统一、强有力的组织领导机构，在政策互通、资源互享、合作互动等方面沟通不足。合作试验区缺乏固定的高端对话平台，已成立的产业联盟组织相对松散，难以覆盖多领域的产业合作，发挥不出合作试验区的作用。总体上目前园区各自为政，缺乏统筹协调，缺乏合作，缺乏创新试验，更缺乏来自国家、省级（自治区级）重大项目、重大政策的支持。二是园区管理体制机制不顺畅。目前多数管委会存在行政编制、事业编制“两张皮”现象，还聘用人员工作，适用三种工资体制，工资待遇、职务升迁等差距大、激励性弱、公平性不足，管理园区干部管理体制不明，管理不顺畅，对人才引进、招商引资、企业服务等方面产生较大影响，很大程度上限制园区发展活力，在体制机制、薪酬制度改革等方面需要在自治区层面统筹推进。

二、“十四五”期间面临的机遇与挑战

（一）面临的机遇

1.国内国际双循环新发展格局加快构建带来新机遇

习近平总书记多次强调，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。双循环新发展格局的构建将助力高铁经济带广西产业园更好利用国内国际两个市场、两种资源，形成新形势下参与区域合作与竞争的新优势，进一步赋予广西园区循环发展新动能，更好融入国内国际双循环，提高开放发展水平，重塑发展新优势，为实现园区高质量发展持续蓄能添力。

2.国家及自治区系列重大政策出台带来新机遇

近年来，国家赋予广西一系列的重大战略政策、重大发展平台，陆续批复了中国（广西）自由贸易试验区、面向东盟的金融开放门户、西部陆海新通道建设等国家级重大开放平台和政策，为高铁经济带广西产业园高质量发展提供了更加广阔的空间。自治区印发了粤桂黔高铁经济带合作试验区桂林园、柳州园、贺州分园、贵港分园等一系列高铁经济带园区发展的指导性文件，为广西高铁经济带产业园区构建高质量发展新格局，提供了机遇，指明了方向，带来了机遇。

3.新一轮科技革命为高铁经济带广西产业园高质量发展注入强劲动力

当前，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，以5G、大数据、云计算、人工智能、物联网等为代表的新一代信息技术产业发展日新月异，不断催生新产业新模式新业态，成为带动传统产业转型升级、新兴产业发展壮大，实现包容性增长和可持续发展的重要驱动力。高铁经济带东联粤港澳大湾区，西接云桂川，将粤港澳大湾区与西部陆海新通道紧密联系在一起，有利于广西园及其分园利用东部先进生产力资源、抢抓科技新机遇，实现新旧动能接续转换，为实现高质量发展创造新动能新动力。

（二）存在挑战

1.世界经济形势愈发错综复杂带来新挑战

当前，世界正处于百年未有之大变局，新冠肺炎疫情对全球化产生深远影响，单边主义、保护主义愈演愈烈，多边主义和多边贸易体制受到严重冲击，全球经济复苏不确定性增强，国际形势日趋错综复杂。我国正处在转变发展方式、优化产业结构、转换增长动能的关键时期，面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，全国经济面临着巨大困难和挑战，高铁经济带广西产业园产业发展所需的市场、资源、政策等要素存在着新的不确定性和不可预见性。

2.面临着与周边区域激烈竞争的严峻形势

高铁经济带粤港澳大湾区内的广东园及其分园具有明显的区位优势、政策优势和先发优势，借助“虹吸效应”和高端产业的“锁定效应”，持续吸引周边地区资金、人才、技术和企业向大湾区转移。周边的江西、湖南、贵州、四川等中西部省份积极承接东部产业转移，竞相出台优惠政策，形成了区域间抢企业、争项目的竞争态势，对高铁经济带广西园的“倒逼效应”愈发明显。我区将持续推进强首府战略、北钦防一体化和广西自贸区建设，给南宁、北海、钦州、防城港等城市带来了政策洼地效应，人流、物流、信息流向北部湾经济区聚集流动加速，对高铁经济带广西园及其分园带来一定竞争压力。

总体而言，高铁经济带广西园及其分园发展基础逐渐夯实，面临着新机遇新挑战。新时代，需要自治区出台新的支持政策，支持广西园及其分园立足实际、抢抓机遇、应对挑战，善于在危机中育先机、于变局中开新局，以敢冲善拼的勇气和韧劲，敢于先行、勇于先试、乐于合作，奋力赶超、加速崛起，在建设新时代中国特色社会主义壮美广西新征程中谱写高铁经济带广西产业园高质量发展新篇章。

三、“十四五”支持广西园及其分园的政策建议

（一）强化组织实施，加大体制机制保障

2021 年底自治区政府办公厅印发了《广西“十四五”区域协调发展试点（来宾）实施方案的通知》，提出要创建高铁经济带广西园（来宾分园），加强与高铁经济带沿线城市发展合作。结合以上文件精神，可以考虑在来宾设立广西园及其分园的联席常设办公室，由广西自治区相关厅局和相关市共同参与，制定常态化联席工作机制，针对广西园及其分园发展过程中遇到的各种困难和问题，及时推出解决方案，加大政策支持力度，促使广西制定的各项优惠政策各园区均可以享受。召开自治区层面的粤桂黔滇高铁经济带合作试验区广西园建设工作推进会，建立健全协调机制，研究解决有关问题。在此基础上，联合推动国家发展改革委牵头编制《粤桂黔滇高铁经济示范带发展规划》，建立常态化工作机制，推动出台促进粤桂黔滇高铁经济带协同发展的相关重大政策，争取把粤桂黔滇高铁经济带合作试验区打造成为国家级跨区域合作试验区。二是完善园区管理机构。改革创新现行的园区管理体制，对高铁广西园实施封闭管理，赋予园区市级行政审批权力，全面负责和履行园区内的行政、经济和社会事务管理，确保园区能够集中力量统筹协调发展。推动产业园区享有开发建设、招商引资、人才引进、收益分配、协调管理等方面的自主权和决策权，从而完善园区机构职能。大力推行简政放权、放管结合，按照“能放则放”的原则，最大限度授权或委托园区管委会行使市级行政、经济、社会管理权限，实现“园区事园区办，园区办事不出园区”。同时加强园区内设机构和工作能力建设，建立精简高效、机制灵活的社会化和服务型管理机构，整合资源，实行机构内部统一管理，实现高效运行。

（二）加强规划衔接支持产业协同发展格局

加强“十四五”相关规划对高铁经济带合作试验区广西园及其分园产业的规划布局，要在全面对接粤港澳大湾区的战略基础上，立足柳州、桂林、贺州、贵港、来宾等园区良好的产业基础和科研人才优势，推动贵广、南广铁路沿线工业园区产业结构调整，加快已有装备制造、生物医药、电子信息、有色金属、碳酸钙、茧丝绸等产业升级，重点发展新一代电子信息、汽车制造、工程机械、先进装备制造、生物医药、金属新材料等战略性新兴产业，推进碳酸钙、茧丝绸产业向高附加值终端产品制造延伸。充分发挥梧州、贵港、百色、来宾沿南广铁路及珠江—西江黄金水道的双重优势，加大科技、人才引进，开展核心技术攻关，推动建材产业向绿色、低碳、高附加值转型。

（三）发挥财政专项资金的引导作用促进园区协同发展

紧抓粤港澳大湾区建设和产业转移契机，大力引导高铁经济带产业园区依托高铁沿线布局交通物流项目，推动市域产业结构调整和产业转型升级，统筹规划重点产业集群发展，明确产业园区发展定位，形成布局协同、突出重点、分工有序、链接紧密、资源集约和环境保护的产业集群发展格局。实现园区协调有序、错位分工、集约高效发展，突出园区主导产业优势，带动县域工业园区关联发展。开展园区建设统一大招商引资活动，按照产业布局及产业关联度，合适吸引龙头企业、科创企业进驻，积极加快推动重点产业园区主导产业升级，全面建链、补链、强链、延链、接链，积极完善产业链主导环节（区）、关键环节（区）、配套环节（区），加快与自治区内其他片区、泛珠三角经济圈、长三角经济圈在产业链建设、技术、人才等方面互补协作，推动园区产业升级、产业链建设优化，大力发展外向型产业，构建区域互补型“双循环”产业体系。

（四）发挥粤桂协作机制推动园区间跨区域合作。

一是主动搭建高铁经济带政府间合作平台。积极推进体制机制创新，积极与粤桂黔滇高铁经济带合作试验区广东园、贵州园等交流，分享园区体制机制创新经验，提高广西园建设速度与质量；强化与肇庆、云浮、梧州、贺州、黔南州、黔东南州等第二组团城市在产业承接方面的合作与分工，形成各有特色、优势互补、分工协作的区域发展板块。二是着力打造产业合作平台。积极学习广东园、贵州园的建设经验，寻求与高铁沿线城市进行点对点、园对园、城对城对接，发展“飞地”园区、对口合作园区，为沿线实体经济、民营经济、小微企业和乡村振兴互利共赢搭建务实合作平台；争取举办产业转移合作论坛，积极为粤港澳大湾区产业发展提供配套，提高广西园在粤港澳产业转移承接方面的承接能力和承接的产业层次。三是打造创新协作平台。依托粤桂黔滇高铁经济带合作联席会、经济带高新区协同创新联盟等平台，携手探索粤桂黔滇高铁经济带创新协作发展和跨区域合作新路径，构建粤桂黔滇高新区之间创新资源共享和产业协作互补的长效机制。充分搭建人才、资本、技术和产业合作交流高端平台，多方位链接高端创新资源，推动柳州高新区（柳东新区）与联盟成员间在政策互通、科创互动、产业互助、项目互推等领域的合作和共享，争创一批产业飞地、科创飞地、人才飞地、商贸飞地和金融飞地，实现粤桂黔滇高铁经济带高新区协同联动发展。四是积极承接粤港澳大湾区产业转移。加快园区平台建设，继续探索“双飞地”经济发展模式，建设引领产业转型升级的产业创新中心和科技成果转化基地。主动接受大湾区科创资源、优势产业、创新平台和人才集聚的辐射，建设产业融合发展的新高地。继续加强与肇庆、桂林两市协同推进三市“粤桂画廊”建设，强化优势互补，共同编制肇庆—贺州—桂林“粤桂画廊”规划及三年行动方案，并争取将其推动至国家层面实施。

（五）推进园区先行先试加强重点领域改革

一是加快国资国企改革，可以考虑支持园区国企混改先行先试，支持混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。加强股权管理，推动混合所有制企业深度转换经营机制。强化国有控股混合所有制企业董事会建设，加强参股企业国有股东履责管理。二是推动财政金融改革，支持园区在普惠金融、绿色金融、直接融资等领域开展创新。推进担保、信贷审批权限改革，开展“惠工贷”等政银担风险分担产品和模式创新。鼓励金融机构按照市场化、法治化、商业可持续原则适当提高园区企业的授信限额。进一步理顺市与园区财政体制关系，启动园区平台公司运营，力促高铁园投资开发公司尽快按市场化方式开展业务，形成“造血”能力。三是深化土地使用制度改革。完善产业用地政策，加强园区闲置、低效用地盘活再利用。创新土地供应模式，积极推进工业用地采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等方式供应，降低工业企业用地成本；探索产业导向供地，对战略性新兴产业等科技含量高、经济效益好的项目在土地供应方面给予优先保障。四是深化社会事业改革。支持园区实施“十四五”教育大会战，支持有条件的园区申报创建全国、全区中小学生研学实践教育基地、营地。支持园区职业教育和高等教育发展，申报自治区级高技能人才培训基地，建设博士后基地和人才小高地。支持医疗和公共卫生设施建设，提高公共卫生和防疫设施水平。推进基本公共服务常住人口全覆盖。支持园区优先申报自治区产教融合试点城市、居家和社区基本养老服务改革试点。

（六）打造一流营商环境确保生产要素供应充足

一是全面落实优化营商环境条例，深化“放管服”改革，大力推行简政放权、放管结合，按照“能放则放”的原则，最大限度授权或委托园区管委会行使市级行政、经济、社会管理权限，实现“园区事园区办，园区办事不出园区”。全面推进“一网通办”“全城通办”“跨省通办”，进一步压缩时间。持续优化市场环境，严格落实市场准入负面清单等制度，保障各类企业在政策支持、资质许可、政府采购、标准制定等方面的公平待遇和合法权益。推进政府项目招投标市场化改革，持续规范中介服务，促进公平竞争。持续营造良好法治化环境，建立健全公平竞争审查制度，强化市场主体权益受损的法律救济，保障市场主体的合法权益。整治政府承诺企业不兑现事项，构建企业诉求快速响应机制。持续推进政务服务“简易办”，打造“不打烊”数字政府，实现线上线下一套业务标准，一个办理平台。完善政务服务“好差评”体系，力争政务服务满意度达95%以上。二是加强智慧政务建设，加快政务数据聚通用建设，探索扩大“联合审批”范围；加快推进数据平台建设，推动政务数据共建共享，尽快形成全市政务资源图谱。结合高铁经济带沿线各市园区自身特点，通过融合大数据、人工智能、区块链、5G 等新一代信息技术，打造适合园区特色的产业互联网服务平台；充分利用各市园区空间，打造集供应商入驻、展示、培训、企业交流、会议开展、普通仓储、保税仓储等为一体的线下园区综合服务平台。鼓励在南宁、柳州、桂林等工业发展相对较好的城市率先引进第三方专业运营服务团队，与园区服务联动，做好园区产业链各个环节专业供应商品控，联动全国乃至全球优质资源，精准快速对接企业发展过程中的各类需求。大力发展“新基建”专业平台。充分发挥园区重点企业技术优势以及工业互联网、5G、数据中心等新型基础设施的“头雁效应”，建立医药、冶金、装备制造、工程机械、食品制造、家具制造等行业关键数据采集分析体系，发展数字化管理、智能化生产、网络化协同、个性化定制、服务化延伸等新模式，打造“云”上产业链，促进大中小微企业融合融通发展，提升产业整体竞争能力。三是强化生产要素保障。优先将园区实施的重大项目纳入自治区“十四五”规划和自治区层面统筹推进重大项目，逐年加大自治区本级预算内项目前期工作经费对各园区的支持力度，在新增城镇建设用地指标、矿指标、林业指标、能耗指标等方面加大对支持。建立完善要素支撑保障体系，围绕资金、土地、能耗等要素保障，推动园区经济提质增效和转型升级。强化资金支持，增强财税扶持和金融注资力度，提高财政资金投入效率、税收扶持优惠效应和金融政策创新成效，为园区高质量发展提供资金保障。强化能耗保障，推动开展电力直接交易，推进电力市场化改革，推动能耗向高科技产业、高端制造业倾斜，优先保障工业发展用能。