有效应对政府工程招投标不合理低价竞争的对策分析

陆之豪

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

引言

我国政府工程承担着城乡基本建设、社会公共安全基础设施以及社会福利保障工程等多项职能，是广大人民群众安居乐业的保障线，是固本强基建设社会主义现代化国家的基石，是开启高质量、跨越式发展新纪元的关键。招投标是我国政府工程采购广泛且最多采用的一种形式，旨在公平、公正、公开地进行采购交易。政府在招投标中不仅是参与者，而且还作为监督机构对招投标活动进行监督管理。招投标政策对政府工程最终的质量与成效有着决定性的作用。

从经济学角度看，招投标作为一种政府公共交易方式具有两大功能：一是解决发包方和投标商两者之间信息不对称的问题；二是能够促进资源的优化配置，以使发包方和投标商获得双赢[1]。通过招投标可以使交易信息对称，传导准确的价格信息，鼓励价格竞争，降低交易费用，同时规范竞争行为，促进有效竞争。

1 我国政府工程招标现状

1.1 政府工程招标评标模式

我国政府工程公开招标目前常采用的评标方式有两种，即合理低价法与综合评分法。合理低价法是趋低价采购方式，由于无统一标准来判定某价格为不合理低价，实际意义上该方法即为最低价中标法；综合评分法加入了对业绩、资质等评分，但按《中华人民共和国招标投标法》以及各地相关规定，都对各项评分限定了分数[2]。另外，在对价格分的计算中，虽一般由多种计算方式进行抽签，但基本都是趋于最低价、次低价范围中标，所以该方法同样是趋低价的采购方式。

1.2 不合理低价竞争的弊端

在趋低价采购规则下，投标人为了自身利益往往压低报价，甚至偏离成本报价，最终产生不合理低价竞争。在政府工程采购实践中发现，部分工程采购虽然以极低的中标价格成交，但是施工单位往往会提出众多工程变更和签证，最终导致高价结算。这种情况极易造成财政投资虚增，导致财政资金流失，甚至会突破财政预算。

近年来工程市场上这一现象，不仅影响行业的健康发展，导致“劣币驱逐良币”，还会逐渐产生寡头垄断、价格同盟等问题，将对工程市场造成不可逆的伤害[3]。另外，不合理低价中标的政府工程，若施工单位无法获得合理利润，将会带来工程工期、质量以及安全等一系列问题，更有甚者会弃标而去，给公众利益带来难以挽回的损失，甚至会滋生腐败现象。

2 政府工程招标市场竞争价格形成的理论分析

2.1 招投标价格形成的理论分析

完全竞争性市场环境意味着有数量极大的生产者，且他们都使用同样的方式向市场供应同类标准化的生产产品，例如建材、农产品等，消费者和生产者均无法控制产品价格。在这样的环境中，由于消费生产双方均无法对价格产生影响力，只能成为价格的接受者，因此在完全竞争性市场中产品价格是由供求关系确定的。在非完全竞争市场下，每个生产者生产的产品都是不完全相同的。建设工程市场由于各生产者的管理、技术、资源水平等各不相同，其所生产的工程产品差异巨大。在政府工程市场上，由于消费者是各地方政府，而生产者则是数量众多的各类施工单位，两者数量悬殊巨大，供应量远大于需求量，导致建筑产品难以形成均衡的价格。对此，法国经济学家莱昂·瓦尔拉斯认为，需要经过一个搜索的过程，使价格向上或向下移动而得到一个均衡的价格。这个搜索的过程，可理解为一系列抽象性的拍卖过程。而与拍卖制度极其相似的招投标制度亦可以促使建筑产品形成局部平衡，寻找到一个均衡价格，在此前提之下招标人与投标人可达到帕累托状态。

目前我国政府工程招标采用的趋低价采购模式，投标人之间无法掌握相互之间的企业生产信息，只能按照自身企业的相关数据进行函数计算，中标价即工程交易市场中的均衡价格。由于建筑工程市场供大于求，市场出现剩余，中标价格不断下降，而建筑类企业存续成本较高，获得任何一个工程项目都是企业延续的重要机会，这使得政府工程中标价低于成本的可能性不断上升。

2.2 博弈理论

从博弈论的角度来看，投标报价是投标人之间、投标人与招标人之间进行价格博弈的结果，属于不完全信息下的动态博弈[4]。不完全信息指的是每一位潜在投标人由于自身体量、资源、管理水平各不相同，在开标前都只知道自己的生产成本，而无法获得其他投标人的相应生产成本。虽然投标人能对其他投标人的生产成本有主观的估算判断，但由于当前普遍采用的合理低价法与综合评分法的评标方法均为趋低价采购方法，投标人的投标价最终依赖于其自身的生产成本[5]。

目前我国政府招标市场主要采用的是公开招标模式，且按照招投标相关法律规定不得限制潜在投标人投标，所以投标人数量通常是相当大的。结合趋低价的采购方法，就会驱使各投标人想方设法降低自身的投标价，导致出现不合理低价竞争，甚至出现低于企业生产成本的投标价。这种竞争最终可能导致建筑市场混乱、工程质量安全难以保证，并可能引起其他社会问题。

2.3 现行招标制度下市场价格竞争的政策分析

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十七条规定：招标人不得规定最低投标限价。2017年，财政部发布的第87 号令，修订了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，其第十二条明确了采购人可根据价格测算情况在预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。

以上条文都说明了目前的政策规定可设最高限价而不可设最低限价。虽然设置最低限价为工程成本价从理论上可以避免投标人进行低于其生产成本的不合理低价竞争，然而如何去测算工程成本是异常困难的，且缺乏统一的判定标准，从而使得可操作性大大降低。在非完全竞争市场下，每个生产者生产的产品都是不完全相同的，其生产成本互不相同。政府建设工程市场更是如此，由于各生产者的自身规模、管理、技术以及资源水平各不相同，其所生产的工程产品不论是建筑材料成本还是人力、资金成本更是差异巨大。所以平衡统一的计算工程成本价、设置投标最低限价是几乎不可能的。若最低限价计算、设置不当，不仅会导致财政资金流失，甚至还会产生工程市场新的问题。同时，按照最低限价理论条件，有可能导致消费者剩余损失和生产者剩余净损失，将会导致政府相较于合理低价中标投入更多的财政资金，即最低限价与无最低限价下合理最低中标价的差额。

为防止不合理低价竞争对合理市场的冲击，《中华人民共和国招标投标法》第四十一条明确规定“中标人能够满足招标文件实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外”。然而由于各投标人成本不同且难以计算，对于投标价是否低于相应投标人生产成本并没有明确的标准与计算方式，投标价除非出现明显的差异，否则很难将其判定为低于生产成本的不合理低价。因此不合理低价竞争仍有出现的可能性。

3 有效防止政府工程招标不合理低价竞争的对策

3.1 完善运行机制，健全管理体系

随着政府工程招标日趋增多，范围不断扩大，招投标活动规范程度也在不断提高，但针对不合理低价竞争仍需要进一步完善法律法规。发展改革、监察审计以及财政部门应细化并完善招投标相关法规，制定并细化不合理低价评判标准，严格规范履约担保制度，深化招投标市场信用制度建设，并完善招标流程的追责制度。加强对评标委员会专家的管理与监督，严格其资格认定，强化考核评价体系，并赋予评标委员会对不合理低价的核实权力与责任。应尽早尽快建立健全科学合理的价格管理体系与行业生产成本规范机制，同时严把市场准入关，健全市场出清机制。

另外，当前招投标领域政策文件数量与国家要求相比、与广大市场主体的期盼相比相对偏多，且各地方政府规则庞杂不一，增加了市场主体的合规性成本，因此应加大力度清理、整合招投标流程制度[6]。

3.2 科学编制预算，把控源头风险

建设部发布的《建设工程工程量清单计价规范》要求，全部使用国有资金投资或以国有资金投资为主的大中型建设工程推行工程量清单招标。使用工程量清单招标模式不仅适应了中国特色社会主义市场经济发展的需要，还能降低社会成本、提高工作效率，实现与国际惯例接轨。然而在工程量清单编制中依然存在可能导致不合理低价竞争的漏洞。一是工程量清单对于品牌、型号、规格等规定不明确，导致投标人为低价中标而采用低劣产品、偷工减料；二是工程量清单编制不细致，导致清单缺项、漏项或数量差异过大，引发投标人恶意不平衡报价或工程中过量签证；三是财政预算编制不科学、预估过低，导致过分压低最高限价，将投标竞争线直接压至甚至低于成本线，投标人被动进入恶性竞争。

政府招标人应遴选专业的预算编制单位进行工程量清单编制，政府管理部门也需聘请造价专业人士对工程量清单进行复审。工程财政预算是工程建立的基础，应引起政府建设部门的重视，科学编制预算，避免从一开始就将工程预算逼入恶性竞争的旋涡。

3.3 规范招标流程，加强政府监管

政府工程招标应明确牵头部门，落实主体责任，建立完善招标投标优化机制，统筹制定相关流程制度，明确并落实职责分工，协调处理招标人、投标人及清单编制方等工作关系，规范招标市场秩序，确定年度工程计划，按步分解招标工作及其时限。

全面推行“双随机、一公开”监管模式，狠抓公告、资格审查、评标等重点环节，抽查检查结果及相关处理决定及时向社会公开。政府招投标行政监管部门应畅通招投标异议及投诉渠道，积极推行招投标网上投诉受理，建立转办机制，对不合理低价竞争投诉及时做出处理及答复。建立投标人不合理低价竞争黑名单，警示违法行为，明确监管重点，增大对恶性竞争的执法威慑力。进一步巩固深化招标监管整治成果，建立健全监督管理制度，推进形成一个健康的公平竞争市场环境，从根本上优化招投标市场环境。

3.4 促进市场合理充分竞争

现阶段，我国政府工程建设领域并不是一个完全竞争市场。最主要的问题在于市场上的消费者即招标方占少数，而供应商即投标人占多数。其次，在政府工程领域，因地域限制、信息阻塞，生产资源与信息资源并非完全自由流动，这使得各家供应商的管理水平、技术水平良莠不齐[7]。因此，有必要建立完善的全国建设工程市场交流平台，促进建筑市场资源信息流通。促进市场合理充分竞争可以将政府工程市场竞争变为不仅仅是价格之间的竞争，让政府可以找到性价比更高的投标人，而非最廉价的。

另外，恶性低价竞争，将导致新兴施工企业没有足够的成本参与竞争，逐渐形成巨头垄断的趋势，阻碍行业的正常进步与发展；而竞争的多元化、合理化，不仅可以遏制不当恶性竞争，还能促进行业长足发展。

3.5 推进投标人管理技术升级

工程中标价过低最直接的影响就是施工企业的利润降低，甚至出现零利润、负利润，进而导致企业无法创新、难以提高自身生产管理水平，进入一个“慢性死亡”的恶性循环之中。因此应推进投标人加强建设工程成本管理，增强企业自身的竞争硬实力，以获得建设工程竞争市场的立足之本。政府可利用政策引导市场进行技术研发、精细化管理，规范市场竞争方向，使市场竞争变得多元化、良性化，促进投标人的管理研究重点从建设工程基础成本管理再升级。针对提高生产能力、产出水平、管理技术进行研究，进一步提高自身的生产技术、管理效率以及服务质量，以此推进建设工程行业全方位优化改革升级，实现投标人转型升级与政府公共建筑服务水准的双赢。

4 结束语

政府工程招投标应完善法律法规及管理体系，科学编制预算，加强监管，优化市场竞争秩序，防止不合理低价竞争，确保规范有序、公平、公正的工程市场竞争环境，促进生产方参与公平合理的竞争，努力提高自身的管理与技术水平，形成良性竞争的健康市场环境。