乡村振兴视域下农村土地经营模式改革创新研究——以韶关市曲江区为例

杨名刚，邓毅荣

（1.韶关学院 新兴产业研究院，广东 韶关 512005；2.茂名市电白区就业服务管理中心，广东 茂名 525030）

乡村振兴战略是我们党深刻把握现代化发展规律，解决新时代城乡发展区域性矛盾的重大战略构想。乡村振兴，土地是根本资源要素，它不仅具有重要的生产、生活、生态功能与价值，还具有重要的市场价值与开发潜力。韶关市曲江区地处粤北山区，乡村不仅山多地少，土地资源不足，而且社会生产力比较落后，制约着乡村的崛起和振兴。新时代，改革创新曲江区农村土地管理和经营模式，充分激发农村土地的市场价值与开发潜力，推动乡村振兴发展，成为亟待我们解决的重大现实课题。

一、乡村振兴对乡村发展要素优化的期待

土地、人才、资金是构成乡村生产发展的三大要素，土地管理是三大要素内在关系的重要反映。乡村振兴，目标不是一般的发展，而是革旧鼎新的历史性飞跃。乡村飞跃发展，期待农村土地由分散向综合转变、由单向流动到双向流动转变、由以地为本到以人为本转变。通过转变，优化土地、人才、资金等要素的数量、质量和空间结构，激活“土地、人才、资金”要素，推动乡村崛起和振兴。

（一）期待治理体系由分散向综合转变

乡村振兴，不是简单的政策安排，而是内含“土地、人才、资金”三大要素关系全局的顶层设计。全局设计，期待治理体系由分散向综合转变。通过综合治理，合理满足乡村产业用地需求，推动产业兴旺；通过建立农村生活环境改造系统，实现生态宜居。农村土地由分散整治向统筹综合治理，农村闲置土地得到有效整合，有利于提高土地资源的利用率。治理体系由分散向综合转变，对政府各部门相互协作提出了新的要求，有关的政策方案需细化到各级各类部门。例如，在制度的顶层设计中，农业农村部负责“三农”工作的规划、开发与投入；自然资源部推动建立国土空间规划体系，监管自然资源的开发利用；生态环境部统筹建设土地资源的生态保护与污染防治体系，并行使行政执法的功能。政府各部门在推进农村土地管理改革中分工明确，工作细化，将有效推动乡村的振兴。

（二）期待资源由单向流动向双向流动转变

农业支持工业、农村哺育城市是我们传统的工农城乡关系设计和发展思路，这种城乡资源的单向流动忽视了发展要素的关联性、城乡协调性和时空动态性，具有短期性和盲目性，造成了城乡的二元化发展和城乡收入差距过大［1］。乡村振兴战略背景下，要改变城乡二元结构，缩小城乡收入差距，解决城乡发展的区域性矛盾，促进乡村的崛起和振兴，期待资源由单向流动向双向流动转变。通过转变，建立起“人、地、业”双向平等的互利互惠关系。在兴“人”方面，通过土地整治提高农村人居环境的质量，推动农村水、电、路基础设施的改造升级，保障学校、医院、村民活动广场等公共服务设施的供给，引导农村年轻劳动力回流；在兴“地”方面，通过土地整治理清各类用地的分布与利用情况，实现优化配置农村闲置的土地资源；在兴“业”方面，通过以建设现代农业园区、特色小镇、田园综合体为主要载体，促进一二三产业融合发展。

（三）期待发展模式由以地为本到以人为本转变

长期以来，我国乡村发展贯彻的是“以地为本”的发展模式，曲江区也不例外。“以地为本”的发展模式主要依靠增加土地、劳动、资金等生产要素的投入来实现增长。这种模式把物质经济增长视为发展的关键，盲目崇拜和追求物质财富的积累，其实质是物本主义。这种模式虽然促进了我国农村城镇化发展，但却带来了一些社会问题。如大批农民外出务工，农村出现空心化，耕地荒化林化，城乡二元结构矛盾突出，土地财政，资源掠夺性使用，环境污染等。“以地为本”的发展模式忽略了经济发展与自然生态的共生关系，一定程度上损害了农民的利益，不利于乡村的长远发展。乡村振兴视域下，期待转变，由“以地为本”向“以人为本”转变。“以人为本”发展模式，农民既是发展的出发点，也是发展的归宿点。它尊重农民的主体地位，激发农民的主体意识，发挥农民的主体作用，通过释放土地内在的价值，提升农民的生产积极性，发展现代化农业，建设美丽乡村，满足农户对美好生活的追求，让农民在农业生产中不断提升获得感。

二、传统土地经营模式对乡村振兴的制约

农村根基在农业，农业根基在粮食，粮食根基在土地。从1949到2019年，我国的耕地面积不到世界的十分之一，却养活了世界近五分之一的人口，口粮能自给自足。国家坚守18亿亩耕地红线，粮食总产量近年来稳步上升，2018年我国粮食总产量达到了13 158亿斤，连续7年稳定在1.2万亿斤以上［2］。这主要得益于我国把家庭联产承包责任制作为一项长期政策。但乡村振兴战略背景下，传统经营体制仍然存在一些困境和问题，主要体现在以下几方面：

（一）土地集体产权界定模糊

虽然2019年最新修订的土地管理法首次对公共利益的范围进行了明确的界定，但对农村集体所有中的“集体”依然界定模糊。现行的土地管理法、物权法等一些法规文件，虽然规定了农村集体土地所有权的主体有农村集体经济组织、村委会、村民小组等几种，看似很完善，但在实践中，由于农民集体经济组织或村民小组不具备土地处置权，加上直接受村委会的领导，因此，农村的村委会往往成为了事实上的土地产权所有的代表者，容易出现任意使用、经营和分配农村集体土地的现象，导致本应属于农民的权益得不到保障。土地产权主体的虚置在一定程度上给权力寻租带来了便利，一小部分村党员干部不但没有起到先锋模范作用，而且还可能会阻挠改革措施的推行。

（二）小农生产模式不利于规模化经营

目前限制我国农业发展的一大因素是以家庭分散经营的耕作方式，这种方式市场效率相对偏低。一方面，小农式家庭经营生产规模小，土地利用细碎化，抵御自然灾害的能力不足，加上农户自身的经济水平普遍较低，缺乏运用新技术的动力，机械化水平低，从而影响农户自身生产效率和经济效益的提高。另一方面，农民贪图短期收益而滥用农药、施肥不当等行为会引发农业污染，从而降低了土地质量。随着我国经济社会发展进入新时代，农业现代化发展必须深化农村土地管理改革，打破传统的小农生产方式，采用适度规模经营。

（三）出现土地闲置抛荒

由于城市具有更优质的资源供给，导致乡村人口不断向城市流动，大量宅基地被闲置，可耕作的土地被丢荒。闲置和丢荒的土地若长期得不到合理安排和处置，容易导致土地资源的浪费。同时，一些危旧房屋由于长期无人居住，缺乏维护，时间长了就变得破败不堪，不仅不符合建设美丽乡村的要求，也存在着一定的安全隐患。

随着城镇化快速推进，农村劳动力转移加快，加上农产品价格与其投入的不匹配，农业生产最重要的要素——土地成了弃之可惜的鸡肋。特别是我国人多、地少、水资源缺乏，这对国家粮食安全来说是雪上加霜。

三、改革创新农村土地经营模式，促进乡村振兴

乡村振兴视域下，农村土地经营模式改革创新要针对现实问题，结合“三个转变”来探索和实践。

（一）促进土地权益改革，提高社会生产力

1.建立以“统”为特征的集体经济

土地“统分结合”经营模式中的“统”，是乡村振兴视域下深化农村土地经营模式改革创新的主要突破口。发展壮大集体经济，不同于传统集体经营模式，而是要把共同富裕作为出发点和落脚点，走更高质量、更有效益、更加公平、更可持续，且符合社会主义市场经济规律的农村新型集体化、合作化、集约化的发展道路［3］。改革创新农村土地经营模式，要在重视家庭经营的基础上，通过释放土地活力，激发农民的积极性和创造性，建立起多层次、多形式具有“统”的特征的经济体系和服务体系。一方面，多途径增加农民的收入；另一方面，保障好农民的利益。

2.发挥集体组织引领作用

集体组织引领是维护农民土地权益和农民实现发家致富的根本保证。要促进土地经营权益改革，应发挥集体组织的引领作用。一方面，选用高素质的农村管理人才，积极发挥集体组织的引领作用。例如，曲江区在2017年就从区直机关单位选派了23名懂农业、爱农村、爱农民且年富力强的科级干部到贫困村担任第一书记。2018年，在认真落实《曲江区年轻干部重点跟踪培养方案》基础上，从住建局、樟市镇选派了2名干部到区委农办挂职副主任，抓好选优育强支部书记、规范活动阵地建设、抓好党员队伍建设、抓好脱贫产业项目、抓好新农村示范点建设、抓好村小组党的建设等六项工作。另一方面，通过集体组织引领农民脱贫致富奔小康。曲江区通过投入3 687万元入股光伏发电项目（即入股广东粤电韶关发电厂灰场光伏项目），使得项目辐射的贫困户每年平均可以获得1 000元收入；投入资金758.3万元，在29个贫困村中新建、改扩建村级公共服务站12个（新建10个、改扩建2个），其中樟市镇5个贫困村全部新建了村级公共服务站。积极争取全方位的帮扶，通过技术帮扶、发展产业、“互联网+扶贫”等方式激发内生动力，就近为贫困户提供就业岗位。如樟市镇2019年就退出贫困户440户，退出率达到99.1%。在新农村建设方面，通过规范成立村民理事会，全区29个贫困村245个村民小组，全部完成了“三清三拆”工作。

3.完善村民自治组织

构建以村民小组为单元的村民自治，发挥农民主体性作用，广泛动员广大农村干部群众支持参与乡村文化振兴和教育、医疗、法律等公共服务能力建设，推动农民参与共谋共建共管共享新农村。曲江区结合村民小组长和村民代表选举，要求各镇指导各村小组建立村民理事会，作为城乡社区协商工作的一个平台，行使村内户外的公共事务自治职能，处理本村小组的信访维稳、惠民政策落实等公共事务。协助各村理事会落实好议事场所，使理事会真正动作起来，管好村财，做好决策，在整合涉农资金和整合分散土地方面起到促进作用。同时，促使农民改掉陋习，每个村要设立红白理事会。引导乡贤回乡参与理事，在理事会中发挥好致富和移风易俗带头人的作用。至2018年3月25日止，全区9个镇共建立村民理事会577个。

4.改革创新“三块地”建设

“三块地”改革又叫三块建设用地改革，指的是农村土地、集体经营性建设用地、宅基地这三方面的改革。农村土地管理改革搞活了，产业兴旺所需用地就有了，乡村建设用地就有了。在征收用地方面，探索建立以政府、村集体、农民三方共同协商的安置补偿机制，各地根据自身的实际情况可在国家基本安置补偿标准的基础上规范和提高赔偿标准；对在推进乡村振兴过程中需要易地搬迁的农民要建立起后续的涉及就业、公共服务等方面的全方位保障制度，帮助农民解决后顾之忧；土地征收后因用途和性质改变而产生的土地增值收益应合理分配给农民一部分。在集体经营性建设用地方面允许符合标准的农村集体用地能够在市场上交易，而且与城市土地拥有同等权利、享受同等价格，这不仅可以满足当前新型农业园区建设用地的需要，还有利于集体经济收入的增加。农村集体建设用地被盘活后，将有助于缓解房地产市场供给不足的局面。在宅基地方面，通过对农村的宅基地开展确权登记发证工作，保障了农民的宅基地用益物权。同时，探索宅基地有偿使用，落实“一户一宅”，对“一户多宅”中违规违法的予以收回，已经落户城市的村民虽然还有农村宅基地使用权，但要积极引导他们依法自愿有偿转让或退出。广东省就出台文件明确要求农村每一户家庭只能拥有一处宅基地，村民出卖、出租、赠与住宅后不能再申请宅基地。

（二）深化土地经营模式改革，构建现代农业经营体系

1.适度规模经营

适度规模经营，是农业迈向现代化的必由之路。例如，曲江区在稳定发展粮食生产的基础上，各镇根据自身农业特色集中连片经营。一是建立马坝油粘产业区，在樟市、马坝镇开展马坝油粘提纯复壮试种工作。二是围绕粤北优质蔬菜产业，建立了以马坝、大塘、樟市等近市区、厂区、园区镇为中心的近郊农业蔬菜产业区。三是围绕特色水果产业，建立了以沙田柚、白水蜜桃和柑橙等为主的具有地方特色的优质水果生产基地。四是围绕罗坑茶产业，建立了以罗坑、樟市为主的茶业产业，全区种植茶叶面积达1.81万亩。五是围绕生猪、肉鸡等产业，建立了现代标准化畜禽水产养殖区。

2.扶持新型农业经营主体

推动农民工、大学毕业生、退役军人、科技人员下乡创业，将之培育成新型农业经营主体，激活全要素生产力。例如，曲江区出台了一系列扶持新型经营组织发展的优惠政策，在建和培育农业龙头企业7家，其中，韶关市曲江区星安农业科技发展有限公司“百林湾”项目建设规模5亿元。加强新型经营人才的培养，一方面，曲江创建了“示范基地+专家组”的农技推广模式，成立了项目专家组，确定以水稻、蔬菜、肉猪为主导产业，选定了主推品种16个、主推技术13项；选聘了60名技术指导员，遴选科技示范户676户，建立了6个试验示范基地。另一方面，为培养懂技术、会经营的高素质农民，开设了各种培训班300多期，培训示范户及辐射户6 000多人次。

3.发展新产业新业态

当前全球农业不断面临人口、资源和环境的压力，顺应自然、应时而作等绿色理念不仅滋养着延绵数千年的中国农耕文明，而且还为乡村振兴发展提供了灵感。通过科技创新，发展新产业新业态，把绿水青山变成金山银山。例如，曲江区加快推进农业供给侧结构性改革，培育和拓展了与农产品加工、生态保护、休闲观光等密切相关的循环农业、特色产业、乡村旅游业。一是大塘镇方园生态农业有限公司，发展野菜种植与休闲观光、农业体验相结合。二是罗坑镇每年依托罗坑茶产业举办罗坑茶文化节，把茶业发展与旅游文化结合起来；枫湾镇每年依托水蜜桃产业发展举办蜜桃文化节，带动当地特色水果产业发展。三是韶关市曲江区竹园火山粉葛有限公司，大力发展火山粉葛种植，在推出主打产品的同时，引进技术资金对粉葛次品进行深加工，提升产品利用率和附加值。

（三）深化土地“三权分置”改革，提高土地利用率

1.促进土地流转

我国当前实行的是统分结合的土地承包制度，要实现乡村振兴，必须加强土地“三权分置”改革，促进土地流转。所谓“三权分置”，就是农村土地的“所有权、承包权、经营权”三权分置［4］。其中，土地“所有权”归“农村集体”所有，土地“承包权”归承包农民所有，“经营权”归承包土地流转后经营土地的负责人所有。土地“三权分置”便于土地流转。土地流转的意义在于：一是土地流转有助于土地精细化管理［5］。通过土地流转，促使农户生产经营观念的改变，进而有利于农户把自家的土地交由农村土地合作社等专业组织打理，有条件的农户还可以建立家庭农场，推动土地规模化经营，实现土地精细化管理。如，曲江区白土镇农民将承包的1 000余亩土地流转给食药用菌公司，打造食药用菌现代农业产业园。二是土地流转有利于推广现代农业经营方式。通过土地流转，推动成立农业专业合作社、农业企业等经济组织，促进“公司（合作社）+基地+农户”经营发展，有助于资金、技术流向农业，有效化解了农户小生产与社会大市场的矛盾，加快向现代农业转变的步伐［6］。三是土地流转有助于农业提质增产。土地流转后，形成规模经营的合作社和企业，能更好地推动农业实现科技化和机械化生产，促进了农业提质增产。四是土地流转有助于农户致富。农民通过土地流转释放了劳动力，因此在满足自身基本需要的前提下还可以发展一些副业，农民可以增加一份或几份的收入［7］。五是土地流转有利于土地资源的优化配置。农村土地抛荒、土地质量不高等问题，制约着农业规模化经营，土地流转能有效解决这些问题［8］。

2.有偿退出农村土地

农村土地是集体所有的，农民享有土地的承包经营权，随着城市化发展，农村大量人员进城务工，进城务工农民的土地承包经营权若不流转，则会不同程度地闲置农村土地，若要流转，有偿退出是一有效途径。有偿退出就是给予退出农村土地承包经营权的农民一定的补偿。有偿退出，对于放弃了农村宅基地以及土地的农民来说既可以拿到一定额度的补贴，缓解进城落户买房的压力，减轻农民工城市工作生活“两头不靠”的焦虑，还可以提高农村土地利用率，避免农村土地出现荒置现象，推动农业产业发展。当然，有偿退出，必须采取自愿的原则，不能强制。

3.收回长期闲置土地

农村土地归集体所有，并非私有，农民只有土地使用权而没有所有权，村集体将土地免费给农民承包，目的是为了让农民耕种，实现土地该有的价值，而不是将土地撂荒闲置。但现实中，有多种因素会导致农村土地闲置撂荒，如农民工进城务工或经商，撂荒闲置土地；如农村土地分散经营导致农民收入偏低，以至于撂荒闲置土地；如农村子弟读大学后在城市就业，父母随子女进城定居而撂荒闲置土地。农村土地长期闲置，会造成极大的浪费，必须加以研究解决。一是明确土地产权，提升农民土地保护意识，设定土地抛荒年限制度，对于长期（一般规定2年）撂荒闲置土地的，村集体可以单方解除土地经营权流转合同。二是科学合理规划新农村布局，提高农村土地闲置利用率［9］。三是促进农业集约经营，提高农民收入，规避土地撂荒闲置。四是完善农村土地使用权流转制度，在确保集体享有土地所有权的前提下，鼓励农民自由转让土地使用权，提高土地利用率。