“三治融合”乡村治理体系的生成逻辑与路径选择

钟 海

(西安财经大学 公共管理学院，西安710061)

一、问题的提出

公平正义的公共秩序是社会发展与进步最为根本的价值追求。在我国，乡村自古一直是国家政治社会生活的重要场域。党的十九届四中全会强调，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是维护国家稳定、社会有序与人民幸福的重要制度保障。纵览新中国成立70年，乡村治理的运动变迁经历了“极不平凡的历程”[1]。尤其是改革开放以来的40年，以乡政村治为核心的乡村治理改革创新取得了前所未有的历史性进展，也可以说真正意义上开启了中国民主化进程。但随着社会转型的深入推进和全面深化改革的不断升级，初期的改革激情渐趋消退与改革红利释放殆尽之后，村民自治在实践中遭遇到了一系列矛盾与问题，发展处于一个“新的十字路口”。有人发出了村民自治“碰上了天花板”的感叹[2]，甚至一度被有的学者宣告“自治已死”[3]。治理问题的不断显性化引发了学术界的强烈关注，并试图探究问题的缘起和诱因。卢福营等(2019)在对浙江乡村治理困境及其实践探索研究后，认为多元治理理论无序性嵌入、多头政府部门的离散性干预、多类国家政策的共时性实施以及多种创新经验的同时性推广，造成了乡村治理“碎片化”及其治理低效问题[4]。杨新荣等(2019)通过对广东乡村社会治理结构性矛盾开展经验实证研究后发现，囿于城市化进程的加快，乡村治理主体的缺位和村落文化认同感与归属感的消逝，导致乡村治理实践在组织、管理和服务等方面日益失去效能和正当性，造成治理无方，最终引发了乡村治理的困境[5]。问题和困境是结构性改革与高质量发展精准瞄准的靶向。为此，各地开展了形式多样且富有一定生命力的先行实践探索。譬如，在找回自治实践中，涌现出广东河池的“党群共治”、湖北秭归的“村落自治”等典型样本；在乡村法治实践中，山西晋中推行的“乡村治理法治化”模式、浙江海宁的“村庄小微权力清单制”等极具代表性；而浙江德清以新乡贤的有效参与提升村庄治理有效性可谓是“德治”模式的一个鲜活的基层实践范例。

上述治理模式表明，我国乡村治理创新不乏有自治、法治、德治的实践探索。从经验上来看，由于遵循的创新思路和运作逻辑不同，导致各地在探索乡村治理创新实践过程中形成的运行机制或治理模式等也各有不同。不可否认，这些地方实践在某种层面来看，解决基层治理实践中遭遇的某一方面困境，业已取得一定的治理成效和形成一些治理经验。但从总体来看，这些探索基本上并未突破局部创新、碎片化实践的藩篱，实践者们依旧在“被动应付”的“情境——过程”分析框架中摸索经验，缺乏一种整体性治理思路的引领。其实，从历史维度上审视，我国乡村治理一直有自治、法治、德治的传统。但遗憾的是，过去的基层治理实践却始终遵循的是自治、法治、德治相分离的运行逻辑，没有把三种治理方式纳入结合或者融合的框架中设计和探索。直至2013年，为了更为有效地回应和化解因经济社会快速发展而产生新的利益纠纷和矛盾冲突，浙江桐乡在创新乡村治理实践中，通过在以往单独强调自治的基础上有效嵌入法治和德治，走出了一条可学、可推广的“三治融合”乡村治理的“桐乡经验”。具体而言，通过搭建“一约两会三团”工作机制，实现“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”社会治理互动格局，确保“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”治理目标，乡村治理体系不断完善，治理能力明显增强，治理绩效显著提升。这一实践经验写入了党的十九大报告，被定义为新时代“枫桥经验”的精髓和基层社会治理创新的发展方向。这意味着一项由自下而上乡村治理改革实践上升为自上而下的乡村治理政策制定的完成，也标志着“三治融合”研究有之前以地方实践探索为主的经验总结阶段转向以相关理论建构为主的学理研究阶段。从理论上来看，自治、法治、德治(“三治”)不是并列关系的三种治理方式或者手段，它们有其各自的功能作用和价值属性。“三治融合”为何生成(时代背景)？何以可能(生成逻辑)？如何可能(路径选择)？这些问题都是“三治融合”理论建构必须要面对并系统解答的应有之课题。

二、新时代乡村治理面临的新挑战

乡村治理的有序和有效，需要从治理的主体、机制、效果三个基本要素上不断地调适和完善乡村治理体系。党的十九大以来，村民美好生活的向往对乡村治理效能提出了更高的品质要求。从目前乡村治理现状来看，治理主体在自主性、参与性、创造性等方面的“失语”与“失范”、治理机制在社会快速转型下治理需求适应方面的“失衡”与“失序”、治理结果在乡村公共性方面的“失效”与“失落”日益成为乡村治理面临的新挑战。

(一)治理主体的“失语”与“失范”

工业化和城市化的基础是资源要素的相对自由的流动和有效配置。乡村社会面临的主要问题源自于优质乡村人才精英资源的持续流失，而且这种流失表现出经济性、市场性和结构性的特性，这是乡村治理面临的“核心困境”。从治理主体角度考察，这一现象造成的直接后果就是乡村人力资本结构的严重失衡，这种失衡反过来又进一步强化了治理主体的“失语”与“失范”。首先，大量高素质和强能力的乡村精英和能人流出农村后，留守村民成为乡村社会实质性的治理主体，他们参与村庄公共事务的意识不足和能力不强，使得治理主体呈现为一种“失语”实态。其次，乡村精英层的缺失促使乡村公共治理实际上沦为村委会少数人的决策，村民自治被“悬空”和“虚化”，甚至异化为“村干部自治”。这种现象在中西部地区的偏远农村普遍存在。再次，乡村社会的不断分层分化助长了“乡村混混”的兴起，村级治理也呈现出暴力化倾向，这又加剧了村庄政治生态的改变。陈柏峰(2010)对湖北G镇的调研发现，乡村混混“有时是村庄秩序的主导者，甚至一些场合下成为村级治理和村庄生活中暗中起实际作用的力量”[6]。最后，乡村治理主体结构的失衡为基层政权干预和插手村庄公共治理提供了一定现实土壤。这在一定程度上会对村民在乡村治理中的主体地位和话语空间形成强大的挤压。总之，乡村精英等正统力量的缺位、乡村混混等异化力量的越位以及基层政权等外部力量的错位共同作用诱致乡村治理主体不断“失语”与“失范”。

(二)治理机制的“失衡”与“失序”

作为一套体系完备的规则有机体，制度的功能在于规范个体和组织行为，消解社会矛盾与冲突，避免社会陷入“失序”甚或“无序”状态，达到政治生活的“善治”。乡村治理所面临的困境，并非仅是表层的操作技术问题，究其原委主要是制度设计本身所孕育而生的问题。近年来，随着时代的急剧变化和社会的急剧转型，囿于制度体系供给不能适时满足现实需要的乡村治理“碎片化”“内卷化”现象日趋明显，乡村治理逐渐失去了规制的对象，一方面，这表现为静态层面的制度文本和动态层面的治理机制的供给与乡村社会有序和乡村治理有效的需求之间结构上的“失衡”，结果就是很大程度上会削弱制度本身的权威性和凝聚力。另一方面，这表现为制度理性设计的“应然”模式与现实具体执行的“实然”状态之间出现了分离甚至背离所带来的乡村社会现实的“失序”，结果就是一定程度上造成制度规制力的不断羸弱。具体来看，一是，当前乡村治理实践中村两委之间治理参与、流动村民治理参与等因制度体系的不完善而存在着体制性冲突，这实际上反映出制度“实体”设置上的原则性规定与“程序”上的具体性和可操作性规定之间固有的内在矛盾。二是，既有的制度文本又因基层政府、村委会和村民等治理主体在多重利益博弈和多维政治关系考量下表现出“选择性政策执行”“软硬兼施”“共谋”“变通”“应付”“策略主义”“权宜性执行”等行为逻辑[7]，最终诱致制度规制能力弱化与执行结果失效。

(三)治理结果的“失效”与“失落”

公共性是与私人性相对的一个概念，指涉的是公众就共同关注的普遍利益和公共事务问题展开讨论和行动。同时，公共性也是现代政府合法性的基础条件。李友梅(2017)认为，公共性的生产过程是一个既需要调动公众参与意识和参与热情又需要建构公众参与机制和参与规则的极其复杂的现代社会发展过程[8]。近年来，乡村社会生活公共性不足导致乡村治理的“失效”与村民自治的“失落”。从公共权力角度分析，公共性要求政府对社会领域有序赋权，促使社会的主体性有序生发；要求制定并实施的公共政策能够更好地满足公众对公共生活良序善治的需求。但在现实中，由于政策制定和政策执行相分离使得上下级政府间信息不对称，以及上级政府强激励(惩罚)压力诱发下级政府目标替代现象的发生，导致政策设计的初衷或者目标的失败，其结果就是政府不能有效提供公共物品和公共服务。吴业苗(2014)认为，当前农村社会出现的疏散、空心、衰落现象，不仅仅在公共空间的缩小、公共利益的私人化，更严重的是公共精神的日渐式微引发了社会灵魂的丢失[9]。从公共职责视角来看，基层政府要以国家的名义和人民的名义行使公共权力，要从法律和行政伦理两个层面对村民负责，实行责任行政。这意味着基层政府公务人员既应从“法律、组织结构和社会对行政人员的角色期待”的客观责任层面主动回应和力争满足村民的正当要求与合法诉求，承担“政治的、行政的、法律的责任”，也要从“行政主体对正义、良好和认同的信仰”的主观责任层面积极履行其社会义务和公共职责，承担“道德的责任”。但现实中，一方面出于对上级政府负责，造成基层政府的权力运作逻辑往往背离了法律、组织及社会赋予他们作为公共利益体现者的角色期待；另一方面基于压力型体制下基层政权角色的蜕变，导致在政策执行中更多遵从的是自主性导向和自利性色彩，而非基于内心的态度、价值观和信仰的主观责任感竭诚为基层群众提供有效的公共产品和服务。概括而言，以公共利益异化、公共事业萎缩、公共精神流失等为主要特征的乡村社会公共性日渐式微现象成为村民自治“失落”与乡村治理“失效”最好的注脚。

三、新时代“三治融合”乡村治理体系的生成逻辑

2013年，浙江桐乡率先推行自治、法治、德治相结合的乡村治理基层改革创新试验，形成可推广的“桐乡经验”。2017年，以该实践样本而形成的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”政策文本被写入党的“十九大”报告。这标志着自下而上的基层实践超越微观层面的个案示范成为一项自上而下的乡村治理国家层面的顶层设计和制度安排。既然已成为推进基层治理现代化建设的一项公共政策，有必要从学理上探究“三治融合”的生成逻辑。为此，本文从以下四个维度对“三治融合”乡村治理体系何以生成的逻辑框架予以阐释。

(一)外部逻辑：国家与社会关系由“二元分离”向“互促互构”变革的倒逼驱动

自国家形成后，不同文明的人类社会发展历史都是一部国家与社会的关系变革史。就我国而言，传统社会里，国家与社会的关系长期处于二元分离。“皇权不下县”“县下行自治”的“双轨政治”可谓是其真实而鲜活的写照。新中国成立后，国家通过“政权下乡”“政党下乡”“行政下乡”等手段试图调整国家与社会的分离状态，但却一直未能彻底改变乡村社会内卷化之窘境，并诱发政治全能主义的“单轨政治”兴起。改革开放后，国家意欲通过从“村民自治”到“乡政村治”的乡村治理模式转变来解构“单轨政治”，实际上这并未实现国家与社会二元分离关系的解析，反而又逐渐演进为新“双轨政治”权力运作逻辑。党的十九大以来，“共建共治共享的社会治理制度”确立为新时代基层社会治理的价值目标，这就必须要构建基层社会治理新格局。从国家与社会二者关系考察，需要在摈弃“二元分离”的基础上重构二者“互促互构”的关系。这是一种“拒旧开新”而非“据旧开新”的一种全新关系。换言之，它不是传统意义上的国家与社会的“你强我弱”或“强与强的对立”，而是两者之间“以互益性依赖的双向运动实现要素资源和治理价值的深度融合”。在实践中，互促互构关系遵循的是国家治理“授权赋能”和社会治理“增权强能”的双向运动轨迹。国家治理的“授权赋能”就是要赋予基层更多的自主权，健全充满活力的基层群众自治制度，支持基层创造性开展工作，提升乡村社会对国家治理的合法性认同；社会治理的“增权强能”就是“要提升乡村社会应对自身结构变化的调适能力，激发乡村治理秩序的内生性和有序性”[10]。“三治融合”乡村治理体系既有助于培育个体理性参与精神和激发乡村社会活力，又可重塑公众参与机制与规则和增强公众有效参与能力，实现国家治理“授权赋能”和社会治理“增权强能”的有机统一。总之，在国家与社会之间，由“二元分离”关系向“互促互构”关系的客观转变为乡村治理体系由以往的单极治理走向新时代中的“融合共治”的主动转换提供强大的外部驱动“引擎”。国家和社会关系的变革为“三治融合”乡村治理体系的生成提供了外部逻辑基础。

(二)内部逻辑：乡村治理结构优化的内在诉求

乡村社会是具有一定结构的系统。新时代乡村事务的更加复杂化和多元化对乡村治理体系和治理能力提出更高的要求。进一步说，乡村社会有序和治理有效，离不开包括主体、规范、机制在内的乡村治理子系统的结构不断优化。一是从治理主体来看，“三治融合”的乡村治理单元在治理角色上具有协同性和治理进程上具有互动性。治理主体就是扮演治理角色，承担治理职责的相关组织和人员。基层党组织和基层政府是领导者和主导者，自治组织是组织者和当家人，新乡贤等是参与者。自治就是要通过民主议事和协商共治等实现“自己的事自己说了算，自己参与干，干的怎么样自己参与评判”，充分保障村民当家做主的权利，法治就是要明确各治理主体决定村庄公共治理的法律边界；而德治强调的是从主观责任角度激发和调动治理主体的动力和活力。在乡村治理场域中，“三治融合”的“出场”可以有效防止自治的“空场”、法治的“缺场”和德治的“退场”，达到和实现治理主体的互动性和协同性。二是从治理规则来看，“三治融合”的乡村治理单元在治理关系具有互嵌性和治理秩序上具有自洽性。自治、法治、德治对于乡村社会秩序和治理效能的作用和方式不尽相同，各有特色。有学者指出，法治太“硬”，德治太“软”，自治太“任性”[11]。习近平(2017)强调，法治是刚性底线约束，德治是柔性顶线约束，法律是成文的道德，道德是内心的法律[12]。“三治”规范的冲突要求提升“三治”间的关系稳定性和可持续性，或者说它们间的紧张关系同时也体现出它们之间的互嵌关系。这在一定程度上决定了在乡村有效治理的手段和工具上自治、法治、德治三者之间是一个“你中有我，我中有你”的有机整体，自治无法脱离法治和德治而独立存在，自治是在法治底线和道德顶线双重约束下的治理。其实，三者间在治理规则上完全可以实现自洽，即以村民自治制度和公共精神为根本，融会贯通法治的外部规则和德治的内部规则，有效弥合自治、法治和德治三种治理手段单一治理实践中天然存在的规则断层。三是从治理机制上看，“三治融合”的乡村治理单元在时空上具有合宜性和在作用上具有互助性。德治是“先发机制”，自治是“常态机制”，法治是“保障机制”，三者在时空上的合宜和作用上的互助，可以达到预防社会风险，消除制度脆弱性，优化社会韧性[13]。“三治融合”完整的时空轴线为新时代乡村社会的有效治理提供强有力的治理韧性。总之，以治理主体的互动协同、治理规范的契合自洽、治理机制的合宜互助为特征的乡村治理结构整体优化，为“三治融合”乡村治理体系的生成提供了内部逻辑基础。

(三)价值逻辑：乡村治理水平和质量不断提升的价值追求

不同的政治价值或者政治哲学会催生不同的政治制度和政策体系。或者也可以说，不同的制度选择蕴含着不同的政治价值追求。人类一直在思考和探索，如何安排和组织集体生活才算不失公平正义。从这一意义上讲，人类史就是一部对“善”的追求的历史。“善治”是国家治理和社会治理的价值追求和理想状态。对善治概念的界定，俞可平(2016)给出了经典定义，即“善治是公共利益最大化的社会管理过程”[14]，是“公共管理中的帕累托最优”。并提出了合法性、法治、透明性、责任性、回应等善治的十个基本构成要素。邓大才(2018)从公共秩序的视角对乡村社会领域内的善治进行了界定，即只要能够实现“和谐的秩序”就是善治，认为乡村社会的善治包括秩序性、参与性、成本性、稳定性等四个要素。他按照上述四个要件将乡村社会的治理划分为三大类型：良好的秩序、达标型善治、改进型善治[15]。治理有效的价值追求就是治理高效(水平和质量)从“无序”到“良序”再到“善治”的一个发展过程。可以看出，实现乡村社会“有效治理”和“善治”的关键是良好的秩序、村民广泛的参与和协商以及社会持续稳定的低成本。从治理实践过程来看，中国传统社会一直就有自治的治理实践，在进入社会高质量发展时代中，必须通过引入法治元素和德治资源，才能满足符合群众美好生活标准的治理品质需要。一方面，在“法治中国、法治政府、法治社会一体化建设”进程中，村民自治需要引入并嵌入法治元素加以固本，实行依法自治。另一方面，农村社会赖以生活的共同体仍然是农户和村庄。新的乡村社会共同体的建构不是在自然状态下自发的生成，而是需要每个成员在遵从共同认可的规则的社会状态下共建而成，这就是德治。德治是一种软法，并为自治这一本体注入“在日常生活中获得自觉产生的自律”的能动性[16]。从治理实践效果来看，通过自治、法治、德治三者单一治理方式，或者通过两两组合的治理方式，在中国乡村治理实践中，都实现过乡村社会的“良序”甚或乡村社会的“善治”。但是，从治理水平和质量来看，仍属于邓大才提出的低水平和低质量的“达标型良序善治”。这既不符合新时代乡村社会治理有效的现实刚需，也有悖于乡村社会善治的理想追求。“三治融合”乡村治理体系的提出与试验正是不断提升乡村治理水平与质量或者品质与效能的价值追求。

(四)现实逻辑：乡村治理积极应对复合性危机的现实回应

从挑战与回应角度来看，人类文明生长的动力来源于挑战激起的主动应对，或者是危机与困境诱发的积极回应。进入21世纪以来，快速城市化、市场化与取消农业税的多重因素诱使乡村治理陷入改革与发展新的“十字路口”。现实困境的严峻性犹如一组长镜头逐渐把各界理论研究的焦点聚焦于乡村治理问题。有观点认为，乡村治理的失效囿于“失落的自治”[17]，主张一方面通过从理论范式上“找回自治”，在新的历史时期重新发抉村民自治的内在价值和力量，以此复兴自治；另一方面积极“探索不同情况下村民自治的有效组织形式”和新模式，重唤活力，重塑自治。也有观点认为，当前乡村有效治理“最薄弱的一环”是“人治”色彩的凸显与法治的缺失[18]。这都是乡村社会法治建设不完善所导致的，并主张推行乡村治理法治化，这既是国家治理现代化的需要，也是维持农村社会稳定与发展的要求[19]。还有学者研究认为，“德治”缺失导致乡村治理的诸多困境，也使“自治”与“法治”之间无法找到沟通桥梁[20]。学术界在寻求应对乡村治理危机的理论之钥时，实务界开展的有关自治、法治、德治等实践探索一直与之伴随着。诚如，浙江温岭的“民主恳谈会”的自治模式、山西晋中的“乡村治理法治化”模式、浙江德清组成“乡贤参事会”德治模式等有益探索都取得了一定的成效。但不可否认，这些实践探索也存在各自模式与运行机制的限度。在对现存乡村治理的困境与危机的积极应对中发现，作为系统工程的乡村治理，只有把传统德治资源与现代法治元素有机嵌入到村民自治制度之中，才能实现乡村社会的良序和治理的有效。因此，“三治融合”乡村治理体系，既是乡村治理理论发展的时代创新，也是对村民自治陷入现实困境的主动回应和自我救赎。

四、构建“三治融合”乡村治理体系的路径选择

“三治融合” 是自治、法治、德治三种治理方式或手段在功能层面的融会贯通、方法层面的有序融合、作用层面的有效治理及价值层面的善治共治。构建“三治融合”乡村治理体系，“三治”既是形式也是方法，融合才是内容更是精髓[21]。这就要求树立整体性治理的理念，科学合理定位三者角色，不断完善制度体系和创新运行机制，构建“自治有力、法治有序、德治有效”三治有机融合的多维互动新体系，打造乡村治理共同体。

(一)树立整体性治理理念，为“三治”有序融合提供思想保障

当前乡村治理最根本的问题是治理逻辑的碎片化与治理理念的多元化。“三治融合”作为一项诱致性制度供给，它的产生本身带有明显的被动应付式的“救火队员”色彩。乡村治理是一项系统工程，问题和矛盾不是通过“小缝小补”或“头痛医头脚痛医脚”就能解决的。需要在理念与思路、政策与制度、实施与落地等各个层面作出整体性建构。一是治理思路上，形成总体性建构的框架。总体性建构，意味着基层治理的多元主体都不应该再成为“被动应付新兴公共事务的‘救火队员’，而是‘体系化’的社会公共事务管理和政治建设者”[21]。“三治融合”作为一种国家认可的乡村治理框架，在治理实践中，要力避碎片化，走向整体性；在治理内容上，要力避局部性，追求全面性；在治理手段上，要力避传统性，强调现代性。二是治理政策和制度上，形成整体性治理的理念。将治理理念从单一面向的突进转向多方位的操作，从工具性的导向转向价值性的回归，从解决问题的导向转向制度性、程序性、规范性的建设[22]。“三治融合”乡村治理体系实际上是对以浙江桐乡为典型代表的基层治理实践探索形成的鲜活经验上升为党和国家认可并实施的一项正式的制度和政策。这既是一次对新时代乡村治理体系整体性建构的新探索，又是一次对“单兵突进”式乡村治理模式的新超越。三是政策实施和落地上，要注重策略和范式的差异性。发展不均衡不协调仍是我国一切公共政策制定及施行必须要考虑的最大国情。“三治融合”作为一项中央政策，在落地执行中必须要充分考虑我国不同区域内社会经济的不平衡性和文化的差异性，这在某种程度上直接决定了基层治理必须突破原来单一的管理路径，转向多元治理的整体主义路径。

(二)科学定位多元主体治理角色，为“三治融合”主体协同共治提供责任保障

“三治融合”乡村治理体系中，协同共治的前提是多元主体的角色定位更加科学、职能更加优化、权责更加协同。为此，一是强化“三治融合”中基层党组织的领导者角色。领导者的职责就是要对多元主体民主协商、社会协同、公众协作的科学化治理过程展开整体部署和统筹协调，充分发挥党的领导是中国之治的最大优势。在乡村治理现代化进程中，中国共产党始终处于领导地位。越是情况复杂、基础薄弱的乡村，越要通过健全以党组织为引领的“一核多元”村级治理架构，强化基层党组织的政治功能。二是落实“三治融合”中基层政府的主导者角色，实现从管理者向规划者、服务者的角色转变，通过有效的“赋权”，让村民增强对政策制定和实施权威性分配决策过程的影响力和主动性，达到对各种潜在问题和风险的科学防控，以及对各种现实矛盾和冲突的有效化解。三是夯实“三治融合”中社会组织的组织者角色。要把“三治融合”的治理效能与分散个体的不断增长的政治参与潜能有效联结起来，转换为治理动能，必须要充分发挥社会组织的桥梁和联结作用。四是强化“三治融合”中村民个体的参与者角色。要凸显村民“人人有责、人人尽责、人人享有”的参与者角色定位，充分发挥其在乡村治理中的主体性作用，增强其对乡村共同体的认同感和归属感。由此，实现基层党组织、基层政府、村委会、农村自组织、村民个体之间主体协作、协同和协商，切实履行各主体的“客观责任与主观责任”，为“三治融合”主体协同厘定角色，明确责任，实现共建共治共享。

(三)完善制度体系，为“三治”有效治理动能提供制度供给势能

从制度主义逻辑来看，制度可以塑造一个人的行为，也可以筑造一个国家和社会的治理模式。当前乡村治理仍然遭遇理论与现实困境，一个重要的原因是适时且有效制度供给不足。这既需要优化政府职能和加强制度设计，更需要增强制度供给与完善配套制度。对此，一是要建立“中央—地方”多元协商的制度供给结构。制度的合法性不仅源自上层权力和权威，更应该内生于治理范围内人们的认可。从治理成本看，最佳的治理方式是“以制度供给活化社会的内生治理力量”和强化人的主体性，更进一步说实现从国家强制性的“他治”走向内生性的“自治”。这需要形成国家与社会扁平化和协商型的治理格局。丰富“有事好商量，众人的事众人商量”的协商、合作和参与的制度化实践。“好商量”的基础是完善“会商量”“要商量”这一好的制度平台和程序。基本原则就是制度设计中应在中央和地方充分协商的基础上设置各自的调整空间，特别是要允许地方植根地域文化和历史传统创设合法性的治理空间，避免地方出现重复中央法律政策和治理体制的同质化现象。黄君录(2019)在对社会关联度于经济发展水平明显不同的四种类型乡村自治单位进行分析的基础上，提出的自治、法治、德治“三治融合”的差异化治理策略和制度供给值得借鉴和参考[23]。此外，通过健全制度体系，不断把乡村社会具有的“地域化和包容性的秩序”所蕴含的制度势能切实转化为治理动能，增强乡村社会内部多元主体合作、协商和参与的共治动力，不断提升村民对乡村社会内生秩序的认可和遵从，继而对国家治理制度体系的认同和服膺。

(四)创新运行机制，为“三治融合”聚合增效提供动力保障

“三治融合”治理体系面临的核心难题是秩序与规则之间的联通和均衡问题，出路在于创新一套“秩序联通、规则均衡”的运行机制，为“三治融合”聚合增效提供动力保障。一是建立乡村社会外力型秩序与内生型秩序的联通机制。外力型秩序是国家凭借对资源的权威性分配的制度势能构建而成的乡村秩序，但这种秩序只能借助来自于乡村社会外部的充足和持续的权力和资源消耗才可得以维系。而内生型秩序是“在乡村社会的场域中，在较长时间内相互调适和融合所自发形成的地域化和包容性的秩序”[24]。这一秩序规制力量源自于乡村社会内部，因此具有自发性和自我调适性。两种秩序有其不同的生成动因、维系力量、制度资源以及作用功效。自治、法治、德治在乡村社会的深度融合，重点在于建立外力型秩序与内生型秩序的联结机制，在制度供给活化内生秩序以及内生秩序强化外力型秩序基础支持的双向互促再生产中实现乡村社会的有效治理。二是建立内部规则和外部规则的互促平衡机制，促进乡村治理体系的程式化。以法治理念建构的外部规则具有鲜明的外生性和强制性特征，而德治和自治的规则在很大程度上则依靠乡村内生力量和共同价值观念型塑而成。在现实中，外部规则和内部规则间关联经常处于断裂或失衡状态，最终促使乡村治理碎片化和内卷化。因此，必须要建构内部规则和外部规则互促平衡的运行机制，既可以实现在国家适度介入下调适乡村治理“软法”的内容和程序，防止它的盲目化和空洞化，也可以以乡规民约盘活乡村治理的制度资源和社会资本，有力推进农村社会的协同共治。