论鄂豫皖苏区税收的民主化进程*

◆贾洁蕊

内容提要：税收民主是指国家在税收的立法、执法和司法中充分尊重和保护人民的各项民主权利，体现人民的意志和利益。鄂豫皖苏区的税收实践中，税收的立法宗旨是保护人民的根本利益，税制设计的价值取向是以人民为中心。在税收征管中按照群众意愿及时调整征税方式，切实减轻人民的税收负担。在税务监督中不仅严肃惩治纳税人的违法行为，还更加重视对税务机构及其工作人员的监察，保护人民的合法权益。鄂豫皖苏区的税制设计、税收征管和税务监督三方面都体现了中国土地革命战争时期税收的民主化进程。鄂豫皖苏区税收的民主化建设也是我国近现代税收建设的一个重要环节。

一、引言

税收民主是指国家在税收的立法、执法和司法中，应充分尊重和保护纳税人应享有的各项民主权利，体现人民意志和纳税人利益。确定合理的税收负担，公开税款的使用途径，科学征管，严格监督，维护纳税人的合法权益，建立广泛的群众基础，这些都是税收民主的表现。新时代税收发展和税收工作也必须坚持以人民为中心，以促进社会公平正义、增进人民福祉为根本出发点和落脚点。

鄂豫皖苏区地处湖北省、河南省和安徽省三省交界的大别山区，主要由鄂东北、豫东南和皖西三块根据地发展联合而成。国民党统治下的鄂豫皖交界地区以农业为主要产业，工业产品极少，商业不发达，金融体制混乱，苛捐杂税繁多，人民生活穷苦。董必武、陈潭秋在党的第一次代表大会后即派人到鄂东建立党组织。1927年以后，鄂、豫、皖交界处的很多县都建立起党组织。中共八七会议召开之后，中国共产党人和鄂豫皖人民一起开辟了鄂豫边、豫东南、皖西三块革命根据地。1930年春，中共中央建立中共鄂豫皖特别区委员会，同年六月鄂豫皖边特别区苏维埃政府成立，从此鄂豫皖苏区的工农民主政权正式建立起来。赋税是维持公共权力的基础，鄂豫皖苏区工农民主政权的经济体现就是建立严肃规范的人民税收制度。从实践中看，鄂豫皖苏区的税收制度对于当时发展经济、保障供给、改善人民生活、夺取革命战争的胜利发挥了巨大作用。鄂豫皖苏区的税收是具有社会主义性质税收的初步尝试，其税制设计、税收征管和税务监督都体现了土地革命战争时期税收的民主化进程。鄂豫皖苏区的税收是土地革命战争时期中国红色政权税收治理实践的一个缩影，对新中国税收制度民主化建设具有一定的借鉴意义。

一些学者探讨了税收民主的理论源泉和实现途径，认为民主化体现了现代税收的特征（彭礼寿，2005；敖汀，2008）。从历史的维度看，有学者认为土地革命战争时期的税收制度成为中国税制民主化建设的源头（林源和马金华，2019）。鄂豫皖苏区以农业累进税和商业累进税为主，税收对根据地建设意义重大（徐爱华，1984；王蔚晓，1985；孙瑞标，1988；付娟，2009）。还有一些书籍，如《鄂豫皖革命根据地财经史资料选编》《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》《鄂豫皖革命根据地财政志》《鄂豫皖革命根据地财政经济史》，较为系统地梳理了鄂豫皖苏区的财政税收制度。目前学者或是研究税收民主问题，或是研究鄂豫皖苏区的税制情况，缺乏对鄂豫皖苏区税收在中国税收民主化进程中地位和作用的研究。本文从税制设计、税收征管和税务监督等三方面探讨鄂豫皖苏区税收的民主化进程。

二、鄂豫皖苏区税制设计中的民主化进程

鄂豫皖苏区税收法律法规的制定过程中，处处体现人民当家作主的特征，税法的章程公开透明，体现民意，尊重纳税人，使税收尽量能够达到合理和公平。鄂豫皖苏区税收的税制要素较为健全，其税种制定、税率确定、税制调整和改革由民主程序决定，以法律法规的形式确立，接受群众的监督，凸显人民利益至上原则。

（一）制定税法始终坚持人民利益至上原则

1922年中国共产党第二次全国代表大会宣言中即提出“废除厘金及一切额外税则，规定累进率所得税”的主张①中央档案馆：《中共中央文件选集（第一册）》，北京：中共中央党校出版社，1989年版。。1928年中国共产党第六次全国代表大会《政治决议案》中又提出中国革命在当时的十大口号，其中有“取消一切政府、军阀、地方的税捐，实行统一的累进税”②中央档案馆：《中共中央文件选集（第四册）》，北京：中共中央党校出版社,1983年版。。在中共中央精神的指导下，鄂豫皖地区也开展了独具特色的税收斗争。1929年6月，鄂东北特委和红31师颁布了《临时政纲》，提出取消一切军阀的苛捐税收，实行统一的累进税。同年12月，鄂豫边区第一次工农兵代表大会在光山县召开，大会通过了《鄂豫边革命委员会政纲》，强调“中小商人有营业的自由”，“取消厘金及苛捐杂税，实行统一的累进税”③谭克绳等：《鄂豫皖革命根据地财政经济史》，武汉：华中师范大学出版社,1989年版。。1931年7月，鄂豫皖边特别区苏维埃政府颁布了《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》，规范了苏区的财税机构，也规定各级财税机构都要接受人民委员会和监察委员会的监督。1930年以后，鄂豫皖苏区颁布了多项具体的税则。如1930年9月《中共鄂豫边特委关于征收累进税问题的通告（边界通告十四号）》强调，推进累进税“必须根据党及无产阶级在现在革命性质的阶段中，争取广大群众”，“在各级政府、群众会议中，尤其是在雇农、贫农中必须根据上面的规定，详细的报告并讨论”，“必须要每一个同志，每一个群众都能透彻了解，并积极的拥护”④中央档案馆等：《鄂豫皖苏区革命历史文件汇集（省委文件1929年—1934年）》，黄冈：黄冈地委机关印刷厂,1985年版。。鄂豫皖苏区税收法律法规制定的指导思想，自始至终都是以保护人民的利益为最高准则，在此原则的指导下，取消苛捐杂税，统一税制，累进征收，广泛接受群众监督。

（二）设计税制始终坚持以人民为中心的价值取向

1.鄂豫皖苏区的税制情况

鄂豫皖苏区的税种主要包括商业累进税和农业累进税。商业累进税又包括佣金累进税、营业累进税、进口累进税、特种品累进税，税种结构简洁明了。1931年8月，鄂豫皖苏区施行了《鄂豫皖苏维埃政府通令第七号——颁布粮食收集储藏暂行条例》，用粮食收集储藏的方式代替农业累进税，从粮食收集储藏的目的和办法上看，它和农业累进税有很多相似之处，这也是一种准税收。

从纳税人方面看，农业累进税的纳税人主要是中农和富农，雇农、贫农和城市贫民免税。商业累进税的纳税人主要是大资产者，一般群众基本不纳税。从征税对象方面看，农业累进税只对粮食征税，并且是只征谷子不征杂粮，对农副产品（如家禽、家畜、家庭手工业等）不征税。商业累进税的征税对象是行业中介的佣金收入、私人商店的营业收入、集体性质消费合作社的营业收入、行商从苏区范围外贩运货物的收入，以及奢侈品的销售收入。原则是“对于有钱的却是资产愈富抽的税愈重，要把捐税的负担，移到最有财产的剥削阶级身上”①河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社，1987年版。。从税率方面看，农业累进税的免征额是每人4石谷，余粮也是分到每人，按人来进行征收，税率=（1+本级数）/40。佣金累进税的免征额是每日营业额20元，超过20元的部分分为14级，按照15%～44%的税率征收。营业累进税的免征额是每月营业额150元，超过150元的部分分为6级，按照5‰～10‰的税率征收。营业累进税的税率同样适用于进口累进税。特种税的征收分为两种情况，一是对禁止品抽以重税，如纸烟税率30%，酒税率30%，国产烟叶烟丝税率10%。二是对奢侈品征较重的税，如宰杀猪、羊征税5%。鄂豫皖苏维埃政府在征收农业累进税和商业累进税方面，再无其他的附加和摊派。

2.鄂豫皖苏区的税制设计彰显税收公平正义

鄂豫皖苏区的税制设计与国统区的繁缛税收、横征暴敛形成鲜明对比。南京国民政府初期指的是从1927年国民政府成立之时到抗日战争前夕，这个时期国统区的税收十分繁杂。如田赋，按照国民政府1928年11月公布的《划分国家收入地方收入标准案》，田赋属于地方税收，由地方征收管理，于是各省纷纷根据本地土地肥瘠程度划等定税，按亩征收，税率参差不齐，税目包括地丁、漕粮、租课等五花八门。除正税之外，还有附加和预征，对百姓的苛扰无以复加。田赋采用比例税制，按照田亩数量征税，这会对拥有极少田亩的贫农造成沉重负担，此税种形式的实际效果是“累退”的。再如统税，统税是对机制工业品、农产品和进口商品征收的税收，自从其开征之后征税范围便不断扩大，税率不断提高，重复征税问题十分严重，已经成为变相征收的厘金。在鄂豫皖苏区，真正承担纳税义务的纳税人较少，主要是富农和中农，占总人口的比例较低，而中农所抽的税又特别轻。在商业累进税方面，纳税人主要是一些固定商店、中介人、小摊贩、流动商贩等，除此之外没有多余的征税对象。农业累进税和商业累进税的免征额较低，税率档次较多，级距和税率设计平缓推进，有利于降低中低收入人群税负和提高高收入者税负。

此外，鄂豫皖苏区的税制是开放和包容的，不但切实维护贫农、雇农等底层人民的利益，也保护合法的私人工商业，鼓励私人工商业扩大发展。如农业累进税和商业累进税都规定了最高累进率，佣金累进税最高级次是“每日营业额900元以上至1000元者，按佣金所得额计征，税率44%”，超过最高累进率之后不再累进，这一定程度上照顾了大资本家的利益，保证税收制度的平稳推行。总的来说，鄂豫皖苏区的税制设计处处保护人民的利益，有利于缓和贫富差距，缓和阶级矛盾，彰显税收公平正义。

三、鄂豫皖苏区税收征管中的民主化进程

鄂豫皖苏区税务部门在征税过程中注重向民众宣传税收法规，根据纳税人的意见和建议及时调整税收政策，确定合理的税收优惠与税收负担，保护纳税人的合法利益。鄂豫皖苏区税收征收的过程体现了民主的特性。

（一）重视践行党的群众路线

苏区政府要求税务机关对广大群众深入宣传税收法规，力争使民众了解中国共产党和苏维埃政府的税收政策，认识到苏区税收与国统区税收的本质区别，以争取民众的信任与支持。1931年8月《鄂豫皖区苏维埃政府布告第十二号》要求“各级苏维埃政府、各革命团体应该把税收章程讲给工农群众”①中央档案馆等：《鄂豫皖苏区革命历史文件汇集（第三册）》，六安：新华印刷厂,1985年版。。《中共鄂豫皖中央分局通知第二十二号——扩大苏维埃税收的宣传解释》中再一次强调：“每个同志、党员向群众解释，领导群众拥护苏维埃的政策”“要说明苏维埃政策是以群众为基础的”“每个支部须在会议上报告并讨论怎样宣传苏维埃征收累进税、粮食收集蓄藏的条例”②河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。。1931年11月颁布的《鄂皖边各县苏维埃联席会议财政经济政策决议案》中明确指出“苏维埃政府应对劳苦群众做好宣传工作，号召广大群众来维护这一政策的执行”③湖北省档案馆等：《鄂豫皖革命根据地财经史料选编》，武汉：湖北人民出版社,1989年版。。苏区中针对不同的受众有形式多样的报刊杂志，如《列宁周刊》《党生活》《苏维埃》《红色战士》《红军生活》等，满足共产党员、广大群众、红军士兵的精神需求，其中也宣传苏区税收法规，“这些报纸的印制是不很精致，但是群众非常爱看，而且愿意出来购买”④河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。。而苏区群众也的确拥护共产党领导的红色政权的税收，1931年2月《鄂豫皖特委报告》中谈到：赤区工农“热烈拥护苏维埃与红军，自愿帮助红军与政府，积极交纳农业税”。

鄂豫皖苏维埃政府还注重听取群众意见，根据纳税人的正常诉求修改税制。如1931年7月《鄂豫皖苏维埃政府给皖西北苏维埃政府的指示信》中说，商业累进税颁布一个月以来，“此地农民有些不满意，我们对小烟、猪肉、烟酒的决定觉得太高了，……，我们现在收集各种材料重新讨论一下，大概是略加变更。”⑤河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。1931年8月《鄂豫皖苏维埃政府布告第十二号》中刊登：“至于（税收）轻重有不适当的地方，可以更加群众讨论，讨论的结果，可以报告上级苏维埃政府修改。”事实上，苏区政府在实践中的确根据群众意见调整和修改了税法，如中共鄂豫皖中央分局在关于鄂豫皖区情况给中央的报告中提到，累进税颁布施行后，“农民对小烟（本地烟）征税不满意，现已取消，税收机关正在整理。”⑥中央档案馆等：《鄂豫皖苏区革命历史文件汇集（第三册）》，六安：新华印刷厂,1985年版。在苏区，烟是按照奢侈品征税，税率为30%，税率较高，而农民日常抽的本地烟价格和质量都不高，是农民日常消费的常见物资，征税过重的确不利于群众生活，所以税务机关及时根据群众意见调整了征税方式。再如苏区政府在农业累进税的实施过程中强调，“先由各乡政府聘请若干同志或忠实的雇农、工人充当调查员，同各村代表详细的调查”，⑦周质澄,吴少海：《鄂豫皖革命根据地财政志》，武汉：湖北人民出版社,1987年版。根据调查结果制定征税的具体方式，尽量使群众乐于接受政府的税收。苏区政府除了注重向苏区群众宣传中国共产党的人民税收政策，也注意动员白区的劳苦群众站起来进行税收斗争，以团结最广大的社会群体，在税收工作中争取更广泛的群众基础。如1931年7月《鄂豫皖苏维埃政府给皖西北苏维埃政府的指示信》中说：“号召非苏区群众起来反对捐税，反对交租”⑧河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。。

（二）制定符合苏区人民群众利益的税收优惠措施

鄂豫皖苏区的税收优惠主要体现在以下几点：一是针对特殊纳税人的税收优惠，如苏区对雇农、贫农、城市的贫民和烈士家属完全免税；中农可以留下全年必需的供给，此外的余粮照章纳税；对工人农民创办的消费合作社及其他合作社，由财政经济委员会酌情减免税收。二是针对特殊情况的税收优惠，如群众遭受自然灾害（蝗虫、水灾等）时减免税收；一些在土地革命中刚被分配土地的群众，由于其生产困难余粮较少，享受免税。三是配合战争需要的税收优惠，如商贩将白区的棉布、棉花、药材、食盐等军需物资输入苏区销售，一律免税。四是税收征收方式上对群众的体谅。如苏区政府统一度量衡，农业累进税以调整后的金（升）斗计算，不满一石的零数概不征收。

这些税收优惠措施体现了鄂豫皖苏区党和政府对贫苦民众的关心，凸显了新民主主义革命时期人民税收的特点。鄂豫皖苏区党和政府从实际出发，把税收的严肃性和必要的灵活性结合起来从而制定适合的税收政策，体现了人民税收制度的优越性。

（三）切实减轻苏区人民群众的税收负担

苏区之外国统区的人民群众税收负担十分沉重。一是苛捐杂税名目繁多，如清乡捐、剿匪捐、灶头捐、抢捐、人头捐、门牌捐、关卡捐、田亩捐、屠宰捐、剿共捐、草鞋捐、中代捐、房屋捐……难以详尽，民不聊生。二是附加税苛重，如1930年商城县的附加税额为田赋正税的600%。1928年六安县附加钱粮，每石田新加二角，佃农各半。三是超年预征，如鄂东北从民国十七年预征到民国二十一年。安徽从民国十九年预征到二十五年①单国新：《略论鄂豫皖苏区的税收制度》，中国现代史论丛，1983年第6期。。四是变相征税，如河南多地遭遇大旱，各地驻军仍是摊派苛征，“军队亦觉提征田赋叫不出口，改为借款”②河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。，借款就是变相征税。麻城的豪绅地主除了加重租课外，还强行占有农民的谷子，每家除每人留若干外，其余一律被集中占有。五是征税手段残酷，如1929年在麻城县“统治阶级所豢养的清乡团到处用屠杀政策捕杀工农，烧毁村落，同时拘捕多人罚款赎取。被拘的民众除出罚款之外，并每人每日出伙食钱三串”③湖北省档案馆等：《鄂豫皖革命根据地财经史料选编》，武汉：湖北人民出版社,1989年版。。

鄂豫皖苏区的税收负担远远轻于国统区，这是苏区税收政策的基本指导思想，“最近接中共中央的文件也说到我们收税不能比国民党的税收重”“苏维埃政府取消国民党一切剥削劳苦贫民的苛捐杂税。”④河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。自从鄂豫皖苏区建立之后，共产党领导的工农政权切实减轻了各阶层人民的税收负担。累进税的实施更是规范了财税制度，保证了群众的利益。在广大苏区人民群众的拥护和支持下，鄂豫皖苏维埃政府的税源逐步稳定和扩大，苏维埃政府的财税收入逐步增加，保障了革命政权的正常运转和军事斗争的需要。

四、鄂豫皖苏区税务监督中的民主化进程

在鄂豫皖苏区的税收工作中，不但具有对纳税人履行纳税义务的惩罚与监督，也有对税务及其工作人员的行政监督。通过税务监督维护纳税人合法权益，建立更广泛的群众基础，体现了鄂豫皖苏区税收改革发展的民主化进程。

（一）机构设置合理，责权分配清晰

在1929年至1930年之间，鄂豫边区和皖西地区的红色政权都分别建立了自己的财税机构。1930年6月，鄂豫皖地区在光山南部王塆召开了第一次苏维埃代表大会，大会选举产生了鄂豫皖边区最高政府机关——鄂豫皖边特别区苏维埃政府，统一的各级财税机构也相继建立。1931年7月，第一、二次反“围剿”斗争胜利后，鄂豫皖区在新集召开了第二次苏维埃代表大会，选举产生了鄂豫皖区苏维埃政府，通过了《鄂豫皖区苏维埃政府临时组织大纲》，统一了各级政权和各机构的设置。至此，鄂豫皖特区、省、县（或市）、区、乡各级苏维埃政权中，人民代表大会是最高权力机构。苏维埃代表大会选举产生执行委员会，执行委员会在代表大会休会期间是最高权力机关。执行委员会中选举若干人组成主席团，行使代表大会职权。主席团再任命若干人组织人民委员会。人民委员会下设若干委员会，其中包括财政经济委员会。各级苏维埃政府都设有税务机构，各级税务机构受上级税务机构的领导，也受当地财政经济委员会的指导。此外，税务机构还要接受人民委员会和监察委员会的监督。至此鄂豫皖苏区建立起层层制约、层层监督的财税机构，确立了规范的税收制度，也强化了人民政权的威信和群众基础。

（二）监督纳税人照章缴税，监督税务机构依法行政

鄂豫皖苏区重视对纳税人的生产经营和纳税情况进行检查和督促，偷漏税行为要受到严厉的惩罚。首先，苏区政府在财税法规中对纳税人偷漏税行为做出明确的处罚规定，“偷、漏税是破坏苏维埃政权的犯罪行为，犯者按苏维埃政府的法律充公其货物，并处以十倍的罚金或监禁，期满逐出苏区不准再来营业；假造账目企图逃避纳税者，经法庭判决可没收其营业所得；制造谣言反对各种税收或企图破坏累进税者，以反动治罪。”①河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。从上述资料中可以看出苏区政府在税收处罚方面的基本原则，其一，税收处罚是一项政治任务，要号召工人农民全面参与和监督，偷税漏税者以反动治罪，这体现了人民斗争的特点；其二，税收处罚的力度较重，偷漏税者要将其财物充公，处以十倍罚金或监禁，如此不但赔偿钱财，还要被限制人身自由，并且期满还要被逐出苏区，这种处罚是比较沉重的，可以有力遏制奸商偷漏税的行为，保证税法的严肃性。其次，税务机构在实际工作中严格践行财税法令，对纳税人行为进行严密的监督和检查。据曾经在霍邱县河口海关局工作的老同志陈介藩回忆，海关局设有检查处，其职责之一是“对外检查进出口的货主是否靠岸登记、是否完了税等”②河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。。

鄂豫皖苏区税务监督工作的更有意义之处，在于对税务机构和税务干部的监督。苏区政府重视对税务机构及其工作人员的监督，重视发挥广大群众的监督作用，所以才能严肃财经纪律，规范财税行为，树立政府威信，赢得民心。苏区税务机构中开展的所有工作都要接受人民委员会和监察委员会的监督。1931年《鄂豫皖工农监察委员会通令第二号》中规定，监委会的工作之一是“监督税务局的徇私舞弊者，及奸商破坏税收和偷漏税收行为者”，③周质澄,吴少海：《鄂豫皖革命根据地财政志》，武汉：湖北人民出版社,1987年版。以防止税务局内部出现腐败舞弊的现象。税务机构内部也有监察部门，如海关局中设有调查处，其职责之一就是监督机构内部是否具有违法乱纪的问题。同时，对税务机构中的违纪人员严惩不贷，并号召广大群众进行监督。如1931年8月，鄂豫皖苏维埃政府颁发布告，如果群众看见腐化舞弊、肥私为己的情形，可随时报告监察委员会或革命法庭，将他们绳之以法。1931年9月，《中共鄂豫皖中央分局给麻城县委的指示信》中阐述了“土地、税收、肃反、加强党内两条战线斗争等问题”，也强调“苏维埃税收（人员）像国民党税收人员的态度去胡乱执行或贪污中饱，是要严格惩办和反对的”④河南省税务局等：《鄂豫皖革命根据地工商税收史料选编》，郑州：河南人民出版社,1987年版。。

五、结论

中国共产党建党伊始，党的纲领和重要文献中包含丰富的财税思想，但在土地革命战争时期，党的红色税收政策才真正在各个苏区付诸实践。鄂豫皖苏区工农民主政权建立之后，明确了税收是苏区财政收入的主要来源，逐步构建起统一规范的税收制度。鄂豫皖苏区的税收为人民军队和人民政权提供了较为充裕的财力保障，有力推动了土地革命战争和苏区经济的发展，保障了苏区人民的基本利益。鄂豫皖苏区在税制设计中充分尊重和保护最大多数劳苦群众的权利，在税收征管中重视夯实群众基础，按照群众的意愿及时调整征税方式，切实减轻税收负担。在税务监督中，苏区政府不仅严肃惩治纳税人的违法行为，也重视对税务机构及其工作人员的监督和检查。鄂豫皖苏区是中国土地革命战争时期红色政权的一个代表，其税收的民主化进程从一个侧面反映了中国土地革命战争时期税制建设的特点。中国土地革命战争时期的税收实践是新中国税制建设的预演，鄂豫皖苏区税收的民主化进程是中国近现代税制建设过程中的重要环节，为确立税收民生理念和完善我国税收民主化建设提供经验借鉴。