法治政府目标体系——中国法治政府建设十大成就之一*

江国华,陈佳青

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

一、引言

进入新时代以来，依法行政取得长足进展，法治建设受重视程度空前加深，法治政府建设更是新时代法治建设的核心，符合社会主义法治理念的价值追求。从2004年国务院全面推进依法行政开始，我国政府运行的法治化得到了来自国家层面的重视，从法治政府建设目标的首次提出，到确定其为全面建成小康社会的重要目标之一，法治政府建设取得巨大进展。2015年党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《实施纲要》)则以五年之期进一步精细化法治政府建设，并确立了“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的目标体系，法治政府建设的这一目标体系可根据其性质归类至组织性目标体系、过程性目标体系以及伦理性目标体系。

科学的职权、责任分配是政府运行法治化的基础前提，也是更好地发挥政府作用的核心条件，政府运行的法治化程度很大程度体现在职能的行使过程中，因此只有在职能配置科学的前提下，政府实现依法全面履行职责才具有法治意义。权责法定则是指政府机构科学配置与政府职权基本理顺，其内涵主要有二：第一，行政组织体系基本完善，政府机构设置合理、科学，政府机制运转通畅、协调；第二，政府职能基本理顺，将政府的职能定位于宏观调控、提升服务质量、维护秩序，正确处理与市场、社会的关系(1)于爱荣.政府法制900问[M].北京：中国法制出版社，2015.340.等方面。行政组织法着重对行政机关的人、机构、职权三方面事项进行调整，因此完成政府职能的科学配置、落实权责法定原则，应当是我们致力实现的组织性目标体系。

政府有权依据法定职权对国家和社会的事务进行管理，这是一个动态的过程。正是这一个动态的过程，使得政府机关一项职权的完成、一件事物的管理需要一系列的行政行为来共同实现，这体现了行政行为的过程性(2)朱维究,胡卫列.行政行为过程性论纲[J].中国法学,1998,(4):67-73.。行政法控制着行政权，其中最主要是通过明确、细化行政程序来规范行政权的行使，行政过程透明、公正、严明符合现代政府法治、行政法治的价值追求与精神内涵。执法过程中的执法严明与公开公正一方面是行为法治构建的保障，另一方面也是法治政府建成所需要实现的过程性目标。

环境的复杂性以及多元性对党的执政能力提出了更高的要求，行政伦理更是牵引着政府公共行政行为(3)唐土红.基于行政伦理的政府公信力构建[J].理论探索,2016,(1):32-37.。党的十九大报告也对此有明确的要求。行政伦理是调整政府机关与其他政府机关、社会、公民个人以及政府机关及其工作人员相互之间关系的相关规范的总和(4)夏书章.行政管理学[M].北京：中国石化出版社，2017.255.。行政伦理更加注重行政机关在行使职权过程中道德层面的建设。其中廉政的主要内容是“廉洁奉公、勤政为民”，这是行政伦理的价值基础(5)谢文新,白歌乐.执政能力建设 行政伦理学案例分析[J].武汉：华中师范大学出版社，2014.5.，诚信守法则为基本，廉洁勤政本身就是诚信守法的重要体现(6)刘影.行政伦理视角下的政府诚信建设[J].党政干部学刊,2014,(2):63-65.。

二、组织性目标体系

行政组织法着重对行政机关的人、机构、职权三方面事项进行调整，完成政府职能的科学配置、落实权责法定原则，是我们致力实现的组织性目标体系。为实现政府机关及其工作人员的职能科学，贯彻落实权责法定原则，我国各级政府积极贡献自己的智慧，推进相关制度改革且成效显著，如权力清单制度。这些制度彼此之间发达程度和特定化程度有所不同，但这些制度的功能都是为了使政府正确履行相应的职能(7)Karl Llewellyn,My Philosophy of law,M.D.A. Freeman,Lloyd’s Introduction to Jurisprudence,(6th edition),London:Sweet&Maxwelll,1994,pp.703-708.，为组织性行政目标体系的实现铺平了道路。

(一)职能科学

科学的职权、责任分配是政府运行法治化的基础前提，也是更好地发挥政府作用的核心条件，政府运行的法治化程度很大程度体现在职能的行使过程中，因此只有在职能配置科学的前提下，政府实现依法全面履行职责才具有法治意义。同时政府是国家和社会事务的管理者，科学配置职权与责任才能更好地推动国家政治、社会等各方面的发展(8)曾明.法治政府的目标体系及构建路径——学习习近平总书记关于法制政府建设的重要论述[J].吉首大学学报(社会科学版),2018,(3):73-79.。政府作用的发挥依赖于其机构的运行以及职权的行使，深化机构与行政体制改革，科学配置职权是法治政府建设过程中所必然要达到的目标。据此各级政府积极采取相关措施并取得实效，在实践中主要表现为：一是政府职能从全能到有限。在当前深化行政体制改革和建设服务型政府的大背景下，提供优质公共服务、维护社会公正以及良好的发展环境成为政府职能的核心；二是经济职能由直接到间接。随着市场经济发展的日渐成熟，为市场运行提供服务并进行宏观调控成为中国政府经济职能的主要内容；三是政府逐渐弱化对国家文化建设的直接管理，而置身于引导者地位。近些年来我国政府高度重视文化与社会事业的发展，采取通过法律规范、政策指导等方式鼓励、支持与引导国家文化与社会的发展。这表明我国政府在国家文化与社会管理与建设中的作用已经从主导作用转为引导作用，将自己置于引导者地位，引导着国家文化与社会的发展(9)具体参看江国华.行政转型与行政法学的回应型变迁[J].中国社会科学,2016,(11).；四是政府体系内部职能分工逐渐明晰。无论是各级政府、各地方政府之间的关系，还是政府内部各机构、部门之间的关系，科学合理地配置相应职能能够有效地提高政府运行效率。

1.政府职能得以转变，职能配置的科学性日渐体现。法治建设是我国进入21世纪以来的时代主题，更是十八大以来国家建设的核心内容。法治程度的高低对国家的治理能力起着决定性的作用，法治作为现代国家的主要治理方式，也是国家治理体系构建的关键环节，因此为实现现代化法治国家建设目标，在当前权威型合作治理结构下，作为国家权威主要的代表者——政府一定要进行职能转换和体制改革。

(1)政府观念得到转变。观念是行动的先导，合适的观念是推动政府自身从某些领域自动退出，并向社会放权进行职能改革的号角(10)朱士华.行业组织参与国家治理现代化研究[M].武汉：武汉大学出版社，2017.179.。《实施纲要》实施的五年期限内，各级人民政府持续推进政府职能配置的科学性。如广东省落实国务院《实施纲要》主要分两步走：第一步，从2016年至2018年的两年间，广东省珠三角地区按《实施纲要》的要求，率先完成政府职能的科学配置与法治政府建设；第二步，2016年到2020年期间，珠三角之外的其他地区落实国务院《实施纲要》以及广东省的相关规定，最终实现法治政府建设。与此同时，广东省各级政府的政府部门也开始在国务院《实施纲要》与广东省相关规定的基础上，推进各自领域的法治建设。如广东省住房和城市建设厅于2016年印发相关通知要求到 2018年珠三角地区各级住房城乡建设主管部门率先基本建成职能科学的法治政府部门，到2020年全省各级住房建设主管部门基本建成法治政府部门。广东省民族宗教委2016年印发相关实施方案要求至2020年实现各级民宗教委的职能科学。

(2)政府职能得到转变。基于我国行政与经济体制的现状，以及随着建设有限政府实践的不断深化，逐渐实现了政府各项职能的转变。对国家和社会各方面事物的管理侧重宏观调控与公共服务的提供，重视充分发挥市场自身的积极性以及人民满意度的提高。为此，近年来许多地方政府结合自身情况作出了独具特色的创新，虽然名称存在差异，但政府有限治理的思想已经得到广泛的认同与实践。如广州市、成都市等注重强调政府行政的法治化与规范化，分别推行“依法行政型”政府与“规范化型”政府；南京市、重庆市重视国家、社会、公民在国家治理中所发挥的作用，积极建设公众参与平台、创新公众参与方式，推进“公众参与型”政府与“共同治理型”政府；上海市则充分利用互联网，构建电子服务平台，推进“电子政务型”政府；香港特别行政区与金华市则重视优化政府服务，将政府置于服务者的地位，分别构建“顾客导向型”和“需求导向型”政府(11)郭新芳.地方服务型政府建设研究——以金华市为例[D].杭州：浙江大学，2009.转引自沈亚平.我国地方服务型政府建设和成效衡量[M].天津：天津人民出版社，2017.153.。此外，在充分利用互联网，推进电子化政府服务方面，深圳市等沿海发达城市走在全国前列。

2.“简政放权”取得巨大成效。2015年，李克强总理提出将简政放权、放管结合、优化服务协同推进作为转变政府职能的总要求，即“放、管、服”三管齐下(12)李克强.简政放权放管结合优化服务深化行政体制改革切实转变政府职能[N].人民日报,2015-05-15.。“放管服”改革能够将不同利益集体纳入到国家治理体系中，实现国家、社会以及公民的共同治理，减缓政府机关的刚性色彩，彰显我国人民当家做主的主体性(13)江国华.从行政行为到行政方式： 中国行政法学立论中心的挪移[J].当代法学,2015,(4):3-12.。在此基础上，中央全面厘清政府职能配置，增加市场的能动性，实现政府优化服务、宏观调控、维护秩序的新定位。在各地实践过程中，简化行政程序、下放行政权力，主要是通过将权力转移给市场、社会组织以及下级政府组织来实现的，具体表现为：一是将部分权力下放至下级政府。这一方面符合便民政府的要求，使得公民基本上在所在地就能处理好相关事情，无需经过冗长的行政程序，也无需寻求远距离的政府机关来实现自己的要求；另一方面也能促进政府职权的优化，上级政府主要负责更为宏观层面的指导，发挥指引作用。同时下级政府作为与群众接触更为密切的政府主体，权力的下放能够加深人民群众与国家公权力的联系，符合法治精神，是人民当家作主的重要实现途径。为调整各级政府在改革过程中出现的财力不够或者过剩问题，审批权下放的顺利进行，优化了政府之间财政的转移制度，这也为政府更好地履行自己的职权、优化公共服务提供了财政保障。二是将权力下放给市场。改革开放以来，我国实现了计划经济向市场经济发展的过渡，40年来我国经济的飞速发展证实了市场的作用。在我国法治建设过程中，市场在规范市场的运行、市场准入等方面起了重要作用，其减轻了政府在这一方面的工作压力，精简了政府的职权，促进了政府职能的转变。三是将权力下放给社会组织，推动社会组织的自治性，赋予其足够的自治权，加强社会组织结构建设和治理能力建设。为促使社会组织积极承接政府下放的权力，地方政府采取购买方式将转移给社会组织的职权作为社会组织提供服务的重要内容，自身则作为购买这一服务的购买方，加速了政府职权的转变(14)李军鹏.改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势[J].学习与实践,2018,(2):29-36.。简政放权改革措施的持续推行，激发了市场活力，让政府的服务更加满足百姓要求。

3.监管方式得到创新式发展，服务型政府应运而生。伴随着政府职权的改变，政府监管方式也进行了相应的改变。实践中政府监管方式的新探索也是促进政府职权转变的重要推力。一方面，市场必须拥有足够的决定性作用，这是经得起实践考验的，改革开放见证了市场在经济发展中的重要作用。但值得注意的是，加强市场的主动性并不意味着放任其发展，在市场作用无法全面发挥的领域，政府必须加强宏观调控。另一方面，虽然“简政放权”是当前国家体制改革的重点，但在简化事前程序与要求的情况下，也必须加强事中事后管理，如此才能维护社会、市场运行秩序。此外，随着经济的发展，人们对生活各方面的要求逐渐提高，因此政府必须重视公共服务的优化。为此，多地政府首先从治理途径入手，借助互联网的发展，建设平台化的政府“互联网+”的政务服务，这有利于政府全方位地了解市场、社会以及公民个人的情况与需求，进一步增加了沟通机制与反馈机制。其次，重视政务公开工作。近年来随着法治建设的推进与人们法治意识的增强，我国高度重视政府事务的公开性、透明性，许多政府在社会事务管理及公共服务提供过程中，将自己定位于政府信息的“供给方”，将公众定位于“消费方”，这不仅提高了政府工作效率，也提高了公众对政府服务的满意度，符合服务型政府建设的价值要求(15)宋林霖,赵宏伟.论“放管服”改革背景下地方政务服务中心的发展新趋势[J].中国行政管理,2017,(5):148-151.。第三，改变了创新政府与社会之间的合作方式，使二者处于平等地位。如“协商—合作”模式是政府职能转变导致政府行政方式改变的重要体现，即政府将部分职权转移至社会组织后，社会组织开始充当职能的提供者，政府则成为了向社会组织购买服务的购买者，增加了社会组织的积极性，也促使了政府职权的快速转变。

(二)权责法定

法治也就是“法的统治”。如荆知行先生所言，法治是法律之治，更是宪法之治(16)荆知行.宪法变迁与宪政成长[J].中国台北：台湾正中书局印行，1988.179.。法治的要义主要在于法律对权力的支配，即法律对国家公权力的监督、约束，保障公权力在法律规范的范围内行使(17)周叶中.宪政中国研究(上)[M].武汉：武汉大学出版社，2006.7.。因此，既然法治即法的统治，且法治的主要内容就是对权力的支配，那么由法律对政府职权和职责加以明确当属法治的应有之义，权责法定也理所应当是法治政府建设过程中的重要目标。

1.权力清单制度发展成熟。政府权力清单规定的主体应当是各级政府及其职能部门，规定的内容应当包括各级政府所拥有的职权种类、权力行使程序、权力行使条件等(18)陈奇星,容志.自贸区建设中政治职能转变的突破与创新研究[J].上海：上海人民出版社，2017.127.。在法治政府建设过程中，公众通过公布的权力清单能够及时知晓政府的权限，不仅实现了便民服务，也实现了人民群众对政府权力运行的全面监督。从2015年开始，中办、国办就权力清单制度在全国范围内的进一步推行提出相应的“指导意见”“试点方案”，进一步细化了地方各级政府的权力范围，并在部分政府机关进行试点。2015年南宁市在全市范围内正式启动权力清单制度，并于同年7月与10月先后公布了两批权力清单与责任清单，对全市各级政府及其职能部门的原有权力范围、新增权力范围、审批事项、权限纠纷等进行了全面清理，极大地规范了政府及其职能部门的职权与政府执法行为的科学性、合法性与合理性(19)经过梳理共保留政府职权事项2496项，承接上级下放的权力事项82项，下放至其他组织机构的权力事项825项，审核转报的权力事项66项，并对1744项政府职权事项进行进一步的细化与分配，处理了187项政府职能部门职权边界不清的事项，明确部门公共服务事项259项，建立事中事后监管制度364项。参见郭春燕.论权责法定与法治政府建设实践——以南宁市法治政府建设实践为例[J].法制与经济,2016,(2):9-13.。党的十八大以来，安徽省遵循中央精神，大力推进权力清单与责任清单制度，并在此过程中就权力清单制度作出了进一步的探索：一方面，在全省范围内建立了从省政府到乡镇政府上下协调一致的清单制度；另一方面，在权力清单的基础上制定责任清单，真正做到了权责一致。至2015年，安徽省市县乡四级政府相互衔接、上下一致的权力清单与责任清单体系已经初步形成，首创全国级政府两个清单体系的模式(20)郭本纯.权责匹配构建清单 依法监管简政放权[C].简政放权改革与法治政府建设——第六届中国行政改革论坛文集,2015.96-102.。这为我国其他省市县权力清单制度的建设提供了经验，到2017年，全国范围内大部分省市县制定并公布了权力清单(21)截止2017年，全国有31个省份公布了省级部门权力清单，29个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府的权责清单，57个部门公布了权力清单。参见“放管服”改革：全国31省份、国务院57部门已公布权力清单[EB/OL].(2017-05-18)[2020-03-08].新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/18/c_1120990740.htm.。全面清理政府及其职能部门的权责，有利于增强公民对政府的信心，规范政府行为，优化职权配置。权力清单制度已在各级政府生根发芽，该项制度尽管尚需继续完善，但“权责法定”确已是法治政府建立的目标之一。

2.行政执法过程的公开公正合法性有了制度保障，权责法定原则得到落实。首先，许多地方探索建立健全民主、科学、合法的决策机制，促进行政决策的正确性、有效性，从源头上保障公民权利得到有效实现；其次，政府法律顾问制度全面建立。行使国家公权力的政府机关及其工作人员，也存在着法治意识不强、法律知识欠缺的情况，因此，建立政府法律顾问制度能够充分发挥法律人才的专业性，规范政府机关行使职权的程序，提升政府机关行使职权的法治化。第三，高度重视行政执法过程的监管。一方面，各地政府极其重视从源头上避免行政行为的违法，积极推进科学、民主决策机制，对于一些重大的决策，交由具有专门法律知识的法制部门进行审核；另一方面，高度重视行政执法的过程记录。全面准确的记录执法过程，极大地规范了政府执法行为。此外政府还注重公民权利的救济，对于违法的、侵犯公民合法权益的行政执法行为，提供足够的救济渠道，如行政执法投诉举报制度等都为规范行政执法过程作出了重大贡献。

三、过程性目标体系

行政行为的做出并不是一个静止、单一的行为，一般而言在做出一个行政行为之前都有一系列的受理、调查、作出决定、通知相对人、权力救济等活动，是一个不断发展的动态过程，这也正体现了行政行为的过程性。政府有权依据法定职权对国家和社会的事务进行管理，这是一个动态的过程(22)茆华荣,李健.上海法院行政诉讼案例精选[M].上海：上海人民出版社，2017.232.。正是这一动态的过程，使得政府机关一项职权的完成、一件事物的管理需要一系列的行政行为来共同实现，一系列的行政行为中又包括若干过程性行为(23)朱维究,胡卫列.行政行为过程性论纲[J].中国法学,1998,(4):67-73.。行政机关的执法行为是政府职能得以实现的重要方式，执法过程中的执法严明与公开公正，不仅是行为法治构建的保障，也是法治政府建成所需要实现的过程性目标。

(一)执法严明

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。我国各级政府是国家行政权力行使的主要主体，各级政府通过行使相关的行政权、实施相应的执法行为来完成职能的履行，实现社会事务的管理。因此在法治政府建设过程中，必须构建相应的决策机制、完善执法程序以对政府执法行为进行严格规范。在政府执法行为与法律规范不相符，与法治精神相违背的情况下，必须严格追究行政主体的责任，做到权责一致，做到严格规范公正文明执法(24)习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是,2015,(1):3-8.。

1.行政执法监督的行政理念深入人心。有权力必有监督，行政执法过程必然伴随着行政权的行使，因此，对行政执法的监督始终是我国法治建设过程中的重大课题。改革开放之前，我国行政执法程序存在混乱、繁杂，缺乏法律规范等问题。改革开放之后，我国开始重视对行政执法行为的规范，逐渐实现执法行为的有法可依，执法必严，在规范政府执法行为上取得了巨大的进展(25)赵振华.改革开放40年我国行政执法与监督工作的重大成就[J].中国司法,2019,(3):44-47.。当前，为进一步规范行政执法行为，许多地方开始尝试新的监管方式，在政府职能转变与“放管服”持续推进的大环境下，各地政府开始推行综合执法与执法重心下移的执法体系，相应的统筹监管模式也应运而生。如湖北省武汉市就农产品质量安全监管问题创造性地建立了由市级政府统筹监管，区级政府主要监管以及乡镇政府、街道协助监管的监管新体制。同时进一步探索卫生、计划生育方面的执法重心下移，形成以区级政府统筹、街道监管的模式。综合执法之下的行政机关多数是接受双重管理，这进一步加强了对政府行政行为的监督、规范。此外，为规范政府行政行为，其他省份也做出了积极的努力，如河北省探索建立第三评估机制，对法治政府建设情况进行评估评价；山西省执行统一行政执法公示平台、统一行政执法指引、统一行政执法自由裁量权行使、统一行政执法资格管理“四个统一原则”；内蒙古重视发挥政府与社会的监督作用，出台行政执法“十百千万”工作举措；广东省实施行政执法督察；等等(26)赵振华.改革开放40年我国行政执法与监督工作的重大成就[J].中国司法,2019,(3):44-47.。

2.行政裁量权的限制逐渐受到广泛重视。在政府权力行使过程中，法律无法对行政权的行使方式、程序、条件等细无巨细地加以规定，同时，由于社会事务的复杂性、多变性，政府执法必然需要具备一定的裁量范围，行政裁量权对于政府职能的有效发挥起着重要作用(27)张怀年.行政裁量权基准的探析[J].现代交际,2019,(1):56-58.。自由裁量权一方面能够促进政府及其职能部门在管理国家社会事务中的主动性，另一方面又必须对其加以严格的规范。不可否认的是，自由裁量权在一定程度提高了行政效能，但也存在滥用自由裁量权、执法随意等问题。因此，为规范政府行使自由裁量权，必须细化自由裁量权的行使标准，严格规范执法过程，对执法案卷情况进行严格检查。此外，行政执法人员责任追究制度在全国各地引起了广泛重视，且基本得到确立。如山东省各级财政部门推行质量承诺书制度，要求履行检查职权的政府机关及其工作人员对自己职权范围内的事项的履行以及自身工作作风等问题做出保证承诺。如若在日后的监督检查中发现与承诺书不一致，必须由签署人员承担相应的责任(28)山东省财政厅.科学筹划保成效 严明责任强执法[J].财政监督,2015,(19):14.。

3.实施“行政执法三项制度”。2019年国务院办公厅开始推出“行政执法三项制度”。这三项制度主要从源头、过程和事后三个方面对执法行为进行规范：第一，在源头上，重大执法决定法制审核制度充分发挥了法制机构的专业性，保障了行政决定的合法性、合理性，从而减少行政执法违法情况的发生；第二，在过程中，执法全过程记录制度突破了以往多在纸面上规范行政执法的合法性，充分利用视频、录音等还原执法过程现场情况，实现执法行为在时间、空间上的跨越，方便政府监督部门以及社会公众在不同时间不同地点都能获取执法情况，对执法行为的过程进行监管；第三，行政执法公示制度强化了行政执法行为的公开性，充分保障了公民的事后知情权，并可据此对行政执法行为进行监管。这些制度给执法人员的执法行为确立了标准，改变了执法人员执法思维，正如有学者所说它是“法治政府建设的加速器和稳定器”(29)解志勇,王晓淑.行政执法三项制度：法治政府建设的加速器和稳定器[J].中国司法,2019,(2):47-50.。这一制度的出台是经过实践考验的，即2017年国务院相关文件就要求在全国32个地方和部门就这一制度开展试点，并在实施过程中利用大数据进行统计分析总结后得出可复制可推广的经验做法。

(二)公开公正

“公开是现代民主政治的要求，也是现代民主政治的应有之义”，而“公正乃是法治之精髓，亦现代行政之要旨”(30)江国华.中国行政法总论[M].武汉：武汉大学出版社，2012.385.387.。如果对法律得不到深层次的认识，不去深入分析其所蕴含的价值追求，而仅仅停留在表面，那么法律就是一堆枯燥无味的事实而不具备活跃的生命力，更无法得到更好的认同与遵守(31)周叶中.宪政中国研究(上)[M].武汉：武汉大学出版社，2006.4.。法治亦具有自己的价值追求(32)王人博,程燎原.法治论[M].济南：山东人民出版社，1989.138-144.。法治的价值涉及众多方面，如实现社会秩序的稳定、实现人类身体与思想的自由、实现人民当家作主以及实现人权等，但不得不说公正才是人类几千年来一直追求的东西。秩序、自由、民主、人权等，如若缺乏公正性，亦将失去其存在的意义。而公开则是保证公正得以实现的重要手段，当然也是法治的重要价值追求。

1.“政务公开公正”理念深入人心。近年来，我国政府信息公开制度的发展、权力清单公开制度的完善、听证程序的建立健全等都体现了政务公开公正的理念。“政府公开”要求政府在不损害国家、集体或他人利益的前提下，公开一切行为，增加透明度。一方面，政府必须公开其行为规则，即对于政府制定、实施、遵循的规范，必须公布于社会公众；另一方面，在政府行使职能的过程中也必须将其行使职权的具体行为公布于众，这关系到公民的权益以及监督问题。政府运行透明度的增强不仅能够提升公民对国家公权力的认同感，提高政府的公信力，与此同时也符合效能政府的内在价值。政府运行透明度的增强还能够通过保障公民的知情权来维护公民合法权益，也为监督政府工作提供了途径从而减少腐败，使权力在阳光下行使，这样的政府自然是最高效的政府(33)刘德厚.政治现代化比较研究[M].武汉：武汉大学出版社，2006.494-495.。公正社会是全体社会成员在共同促进国家建设中共同享受国家的发展成果，政府必须保证自身的公正性，为实现社会公正提供条件(34)柏维春,孙岩.社会和谐与政府公正[J].新长征,2007,(1):28-29.。

2.政府信息公开制度取得显著成效。通过多年法治政府建设，中国政府努力建设“阳光政府”，同时公民知情权也受到前所未有的尊重，政府与社会也建立起了的良好沟通关系。为实现建成公开公正的法治政府目标，各级政府积极推进行政事务与行政行为的公开公正。自2008年以来，我国信息公开制度等公开措施步入发展正轨且成效显著，公开制度的条件、程序等日益完善，公开内容日益全面，公开渠道日益多元化，政府信息公开理念渐入人心(35)王锡锌.政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开[J].中国行政管理,2018,(5):17-22.。

3.政府与人民群众的联系增强。一方面，政府高度重视信访工作，政府人员主动积极的下访，深入基层，增强与人民群众的联系。近年来上访事件逐渐减少，体现了人民群众对于政府行为公正性的认可，标志着我国法治建设的更进一步。另一方面，各级政府积极开拓群众参与公共事务的渠道，积极开通网上政务查询服务，使公民能够无障碍地对社会公共事务进行监督与管理。具体来说包括以下几个方面：一是增加政府机关与公众沟通的渠道，吸引公众主动向政府反映问题；二是政府机关主动到群众中去，增强与群众联系的主动性。政府机关在增加与公民联系的渠道方面主要采取以下措施：第一，建设政务服务中心，简化相关程序，建立集中办理机制，提供一站服务，高效快捷地为公民解决问题。第二，积极构建网上评议等平台，使公民参与政府管理的渠道多元化(36)李抒望.当前我国社会管理创新的趋势[J].共产党人,2012,(4):89-90.。各级政府基本开创了自己的政府网站，方便接受人民群众监督，也为广大公众提供参与民主生活的途径。此外，深入调查走访，体察民情的模式得到了广泛的运用，并取得了较为显著的成果。第三，为建设公开公正的法治政府，各地政府从完善政府决策、政府执法程序等方面入手，拓宽公民参与渠道，积极主动听取公民意见，促进程序的公开透明，保障决策更加科学合理，促进监督体系日益完善(37)辛向阳.2016年政策热点面对面[M].北京：中国言实出版社，2016.29.。

四、伦理性目标体系

廉洁高效、诚信守法的法治政府建设目标在本质上属于伦理性的目标体系。廉洁高效的政府要求以人为本，转变“官本位”的思想，提高办事效率，听取社会公众意见，建立与社会公众的沟通联系畅通机制，真正做到全心全意为人民服务。社会诚信不仅要求社会公众之间的交往要守信用，遵守契约精神，更要求作为国家社会事务主要管理者的各级政府诚信不欺、有诺必践。这不仅为社会诚信的建立起到了典范作用，更是国家树立公信力的要求，影响着公众对政府行为的评价(38)刘影.行政伦理视角下的政府诚信建设[J].党政干部学刊,2014,(2):63-65.。

(一)廉洁高效

廉洁高效的政府是法治政府建设的必然要求。党的十八大以来，国家高度重视反腐工作的推行，无论是2018年监察委员会改革，还是习近平总书记的历次讲话及全国人大及其常委会的历次会议，都强调了清廉的重要性。同时，实现政府与社会的高效互动，精简政府机构，注重提高服务质量是各级政府的奋进目标，更是国家治理现代化的要求。

1.行政监督得到加强。有权力必有监督，各级政府作为国家和社会管理者，拥有广泛的行政权，在法治政府建设过程中，行政权力运行的监督制约机制取得了长足发展。主要从行政决策 、执法程序、执法事后监督等方面对政府行政行为进行监督与制约的行政执法三项制度，当前已发展得较为成熟。

2.审计监督得以强化。在我国，审计监督是对政府及其职能部门的行政行为进行监督的最为重要的一种专门监督。审计监督的主要主体是政府审计部门，属于行政机关的自我监督，审计的主要内容为各级政府的财政情况、资产使用情况等，这种自我监督在打击政府机关违法乱纪、预防行政机关职务犯罪中起到了重要的作用，是法治政府建设的关键一环(39)白彦锋,王建保.政府审计监督与财政资金安全关系研究[J].财政监督,2016,(4):62-67.。首先，审计监督加强了对行政机关财权行使的监督(40)吉龙华,李治.浅论内部行政行为的监督[J].行政与法,2007,(1):69-72.。在我国，因为政府在管理国家事务中发挥着主要的作用，职权行为都需要财政的支持，尤其是在保障民生、提供公共服务等方面更离不开财政支持。因此，在法治政府建设中，各地政府重视对政府财政情况的监督与检查，并取得了较为显著的成效。其次，发挥人大审计监督作用。各级人大在实践过程中不断进行新的探索，推行新的监督制度，完善审计监督，如2016年歙县实施整改情况报告制度，地方人大开始监督审计过程中所审查出的问题的后续整改情况进行监督，不仅加强了人大在审计监督、规范中的主导地位，而且也是规范政府及其职能部门职能行使合法性的重要途径。2017年以来歙县人大常委连续3年跟踪了通过审计监督所发现的问题的整改情况，大部分能够得到完全整改(41)朱健彪.发好审计监督“声音”[J].江淮法治,2019,(12):28.。

3.党内监督与社会监督取得成效。政府机关及其工作人员受到来自党和人民群众等多方面的监督，党的十八大以来，党中央批准立案审查反腐案件更是取得巨大成效(42)省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中包括十八届中央委员、互补委员以及中央纪委等52人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次)，其处理问题线索267.4万件，中立案审查154.5万件，处分153.7万人，其中包括厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。2019年中央纪委国家监委立案审查调查中管干部45人；全国纪检监察机关立案审查调查61.9万件，给予党纪政务处分58.7万人，涉嫌犯罪移送检察机关2.1万人。。反腐的高压态势也推动了廉洁高效的法治政府建设(43)刘莎.新形势下民间反腐现状及出路分析[J].公共管理,2015,(6):115-117.。社会监督是制约政府权力的重要监督方式，在监督体系中发挥着重要作用。如何有效地钳制政府脱离公民的意愿成为我国法治政府制度设计的主要目标。近年来，随着“放管服”的推行，各级政府主动将权力下放，赋予社会监督的权利与空间，培养政府与社会之间的信任关系，促使法治政府建设向积极方向前进。对国家政府机关进行监督是民众对国家公权力深刻、理性认识的必然结果。

(二)守法诚信

诚信是立人之本，社会诚信如若无法形成，法律规则将失去其权威与意义，守法政府的建设亦将难以形成。政务诚信是指各级人民政府在运行过程中，恪守职守，依法履行职权，不越权不怠慢，对社会公众做到言而有信、有诺必践、诚实不欺。其要义有四：(1)政务诚信的实现主体是各级政府机关及其工作人员，包括法律法规规定行使行政权力的组织；(2)政务诚信实现的方式既包括内在自我约束，又包括外在的他律；(3)政务诚信主要是通过政府及其工作人员在行使公权力的过程中体现出来的；(4)政务诚信不仅影响着公众对主体政府行为的评价，更为社会诚信的建立起到了典范作用，是国家公信力构建的要求(44)李晓燕.加强政务诚信建设 提升政府公信力[J].实践(思想理论版),2020,(2):42-43.。

1.建立健全守信践诺机制，推进诚信政府建设。2016年国务院首次提出建立健全守信践诺机制(45)2016年12月22日《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕76号)中首次提出建立健全守信践诺机制。，要求各级人民政府在与社会主体交易的过程中做到信守承诺、恪守职守，履行与相对人的约定义务，同时准确记录各级人民政府及其工作人员的职权履行情况、行政服务期限、质量及保障的履行情况，并在此基础上作出客观的评价。同时，坚持失信惩戒，对于失信、不践行承诺的政府机关及其工作人员采取政务失信记录机制等措施。

诚信守诺机制是建设守法诚信政府的重大突破，2019年最高人民法院对行政协议案件作出了详细的规定，进一步促进了诚信守诺机制的完善(46)《关于审理行政协议案件若干问题的规定》自2020年1月1日起施行，全文共29条，主要明确了七个方面的内容：一是明确行政协议的定义和范围；二是明确行政协议诉讼主体资格；三是坚持行政协议诉讼的全面管辖原则；四是坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查；五是依法确认行政协议的效力；六是坚持行政协议充分赔偿原则；七是规范行政协议案件的强制执行。。2019年12月辽宁省人民政府(47)参见《辽宁省人民政府关于诚信政府建设的决定》，要求完善失信惩戒和责任追究机制，规范政府机关在重点领域的诚信行为，规范政府采购、政府债务等。开始将政府采购的公开透明情况、政府机关及其工作人员履行职权过程中的违规失约等行为纳入失信黑名单并进行了详细规范(48)辽宁规范政府机关在重点领域的诚信行[EB/OL].(2019-12-24)[2020-03-13].中华人民共和国中央人民政府：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/24/content_5463636.htm.。2019年李克强总理更是对政府发放项目工资问题提出了严格要求(49)李克强总理在2019年12月4日的国务院常务会议中对政府及国有企事业单位工资按时发放问题进行了强调，要求不得以任何理由拖欠，对于政府及国有企事业单位拖欠项目工资的要进行公开曝光，明确期限，并对相关责任人员进行追责。参见:用法治手段治理欠薪顽疾，国务院通过保障农民工工资支付条例草案，将重点治理政府投资项目拖欠工资行为[EB/OL].(2019-12-05)[2020-03-13].中华人民共和国中央人民政府：http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/05/content_5458697.htm.。这一系列举措都促进了守法诚信政府的建设。无论是中国古代的孟子论政，还是西方政治学理论“塔西佗陷阱”说，都体现了政府诚信在一个国家治理过程中的重要性”(50)李龙.以政府公信带动社会互信[J].政府法制,2012,(2):41.。政府的公信力又决定于政府诚信度，政府的诚信又为社会诚信提供了榜样与基础。法治化的国家必须保障政府行为的上下、前后一致性，这也要求政府做到诚信守法，不能出尔反尔，严格按照法律规定行使权力，确保同等情况同等对待，确保政府执法行为的一致性、统一性(51)张晓晴,张波.论法治政府应然形态及其建设路径[J].知与型,2017,(11):71-75.。

2.法治能力考查测试制度逐渐发展。法学是一门不断发展的学科，实践中法律的变迁更是随着时代发展速度的加快而加快，因此，在法治政府建设过程中，政府机关工作人员的学法意识必须增强，时刻关注社会出现的新情况及其法律问题。因此，为提高国家机关工作人员的法治能力，各级政府积极探索了针对政府工作人员、领导干部的法律考试制度，以考察其学法用法能力。如2015年德州市陵城区开始实施针对由区人大常委任命的国家工作人员的考试制度，以考查上任人员的法律知识与法治思维。2018年哈尔滨市双城区为提高行政执法和行政执法监督人员综合素质和行政执法水平，创造性地实施专门针对行政执法人员法律素养的考试制度，对考试对象、考试内容等进行了具体规定。近年来，北京市怀柔区更是充分利用互联网平台，创新普法方式，打造普法平台，加大普法力度，在日常运用、提职检测、年度考核方面全面深入学法用法考法，切实提升国家工作人员的法治思维与法治能力(52)迟行刚.北京市怀柔区推行“提职考法”全面提升领导干部和国家工作人员法律素养[J].中国行政管理,2018,(12):141-142.。

3.增强人才法治能力与素养的培养，更新干部考察的标准与内容。法治，不仅要求公民遵纪守法，更要求作为管理者的政府要守法，法治政府应当是守法政府。政府是一个抽象的概念，政府的具体活动都需要政府机关工作人员具体做出，因此法治政府在抽象层面体现为政府的法治化程度，在具体层面则体现为政府机关工作人员的遵法守法程度，法治政府必然要求政府整体的遵纪守法，也要求政府机关工作人员个人的遵纪守法，两者的有机统一才能构建出一个真正意义上的守法的法治政府(53)张晓晴,张波.论法治政府应然形态及其建设路径[J].知与型,2017,(11):71-75.。

五、结语

法治政府的建设是国家治理现代化的关键和标志(54)刘兰花,谭诗琪.建设法治政府，推进国家治理现代化[J].公关世界,2020,(10):22-24.。法治政府在多元共建共治共享的国家生活和社会生活过程中发挥主导作用。在党的正确领导下，各级政府及其公职人员经过不懈的努力与奋斗，法治政府目标体系的落实成效显著。政府职能更加科学、明晰，履行政府职责更加全面，制度体系更加健全，政务公开、行政决策、行政执法更加规范、透明，政府工作更加廉洁、勤政、高效，组织领导更加得力，政府公职人员的法治素养、法治能力、法治观念、依法办事能力更加得到重视。扎实推进法治政府目标体系建设，为基本建成法治政府与为即将开启的第二个百年奋斗目标奠定了坚实的基础。