包容性发展与全球数字鸿沟

吴 鹏 马述忠

一、引言

20世纪90年代以来，信息技术的发明和应用带领全球进入一个数字化时代。但随着数字技术扩散，数字鸿沟成为当代全球贫富现象一种新的表现形式。正如《2016世界发展报告》①资料来源：www.worldbank.org。所指出，虽然数字技术在全球大部分地区迅速推广，但是使用这些技术应产生的广泛发展效益，即数字红利，并未同步实现。数字技术促进经济增长、带来更多机会并改善服务供给的实例很多，但总体影响不足，分布也不均。

自2020年新冠疫情暴发以来，全球经济形势呈现出前所未有的复杂格局，主要体现在以下四个方面：经济增速长期放缓，富国与穷国差距加大，对美元过度依赖以及国家保护主义盛行。这四个负面经济趋势无一例外地冲击着全球政治和经济格局的稳定性和包容性。2020年二十国集团（Business 20，B20）工商峰会围绕“为包容性增长而转型”的主题，探讨实现这一目标所需的政策及创新，体现了各国在疫情蔓延和全球发展不平衡的背景下对包容性发展的殷切追求。

有效弥合各类型的数字鸿沟、寻求包容性发展是恢复全球经济增速、缓和全球紧张局势的突破口。鉴于此，本文明晰了包容性发展与数字鸿沟的内涵和外延，以及二者的相互关系。在此基础上，本文还对全球数字鸿沟的发展趋势、不利影响和治理实践进行了梳理和分析。

二、包容性发展与数字鸿沟的内涵与外延

（一）包容性发展的内涵

2007年10月，亚开行召开了以“新亚太地区的包容性发展与贫困减除”为主题的国际研讨会，并率先明确提出了“包容性增长”的3个要求，即发展必须具备包容性、可持续性以及更为民众所认同。而后，作为一个全新的发展理念，“包容性发展”频频出现于国际组织的研究报告中①例如：亚洲开发银行研究报告《以共享式增长促进社会和谐》（2007）、世界银行增长与发展委员会研究报告《增长报告——可持续增长和包容性发展的战略》（2008）等。，成为联合国经社理事会、联合国开发计划署、世界银行和亚洲开发银行等国际组织的热点研究领域。

包容性发展之所以引起广泛关注和讨论，有其特定的背景。随着全球化不断深化，国家间、地区间和社会不同群体间的不平等日渐扩大，全球范围的反贫困任务十分严峻。2008年金融危机以来，由于世界各国的社会动荡与经济不平衡加剧，各国际组织和各国吸收了包容性发展的概念并逐渐将其纳入了政策目标，进一步丰富和发展了包容性发展的内涵。国际包容性增长政策研究中心②国际包容性增长政策研究中心隶属于联合国开发计划署。认为，包容性发展是使人民广泛参与到经济活动中，并分享经济增长带来的效益。世界银行认为，包容性发展是在减少贫困的同时提供向上流动的机会和保障全民经济安全。邱耕田等人认为，包容性发展是追求发展成果共享性和发展机会公平性，但也应当尊重不同主体的“差异性”。③邱耕田、张荣洁：《论包容性发展》，《学习与探索》2011年第1期，第53—57页。曾培炎认为，包容性发展就是要消除人民参与经济发展的障碍，让每个社会成员能分享发展成果，公平享受公共服务，实现人的全面发展。④资料来源：2011年博鳌亚洲论坛副理事长曾培炎讲话实录，http://finance.sina.com.cn。

虽然国际组织和学者们对包容性发展的定义有所差异，但其核心内容都是强调机会平等与人人分享增长的成果，即重视“过程参与”和“成果共享”两个方面。由此，包容性发展的内涵可以表述为：在保持经济较快增长的同时，兼顾发展的均衡协调和可持续，实现经济、政治、生态、文化等所有领域发展主体的全面性、发展机会的公平性和发展成果的普惠性，确保可持续发展成果惠及所有国家及人群。

（二）包容性发展的外延

包容性发展既是一种发展理念，也是一种发展方式，更是一种发展成果。包容性发展包含了极为丰富的理论思想，是一种更趋公平、更加全面、更具人文关怀、更体现可持续性的新发展理论。从逻辑框架上看，包容性发展具有以下特性。

第一，追求发展主体的全面性是包容性发展的基本要义。没有全体共同参与，发展成果共享也便失去其社会公正性。因此，鼓励所有主体积极参与国民经济发展是包容性发展的本质要求。具体而言，包容性发展非常重视弱势群体的发展。因为相比于其他群体，弱势群体参与国民经济发展的能力较差、机会较少。加大对弱势群体的人力资本投资，增强弱势群体的能力，扩大弱势群体的机会，是包容性发展的重要内容。值得注意的是，关于如何弥合数字鸿沟的讨论的主体主要集中于发达国家。由于发达国家在数字技术、知识积累等方面存在绝对优势，并可能以此谋求信息霸权，因此，包容性发展要求扩大参与主体，让发展中国家在有关互联网治理的讨论中获得更有实质意义的话语权。

第二，贯彻发展机会的公平性是包容性发展的有效路径。考察成果分配上的公平性是实现包容性发展的有效路径，因此发展过程上的公平性至关重要。发展机会公平性是发展权意义上的公平，指社会中的每一个人都具有同等的参与的机会、被挑选的机会、获得的机会等。机会的大小不取决于其家庭背景、自然秉赋和特定环境。发展机会公平性是主观条件上的公平，与个人的努力程度有关。机会公平性并不意味着均等分配利益，而是提供了一种获得发展的可能性。人的努力程度和能力不同必然导致发展结果的差异。

第三，实现发展成果的普惠性是包容性发展的最终目的。包容性发展注重以人为本，强调发展主体的人人有责，追求社会全体的协调发展。因此可以说，在发展目的上，利益共享是包容性发展的必然要求。如果发展成果不是全民共享，包容性发展就是有偏的、不完整的，包容性发展追求的发展主体的全面性、发展机会的公平性就会失去其应有意义。但包容性发展并不应简单地理解为利益均等化。包容性发展需以客观规律为基础，是对市场规律的自觉运用。同时，包容性发展中政府主导作用与市场决定作用不是对立的而是统一的。

（三）数字鸿沟的内涵

1990年，在数字鸿沟概念正式提出之前，阿尔温·托夫勒（Alvin Toffler）在《权利的转移》一书中就提出了“信息富人”（info-rich）、“信息穷人”（info-poor）、“信息沟壑”和“电子鸿沟”等概念，并指出“电子鸿沟”是“信息和电子技术方面的鸿沟”。①金春枝、李伦：《我国互联网数字鸿沟空间分异格局研究》，《经济地理》2016年第8期，第106—112页。② 《在网络中落伍之一：一项对美国城乡信息穷人的调查》（1995年）、《在网络中落伍之二：数字鸿沟1995年，马克尔基金会前总裁里奥伊德·莫里赛特（Lioyd Morrisett）正式提出了数字鸿沟的概念。而后，美国国家通信与信息管理局（National Telecommunications and Information Administration，NTIA）发布了《在网络中落伍》的系列报告。②系列报告不断丰富和发展了数字鸿沟的内涵，从而使“数字鸿沟问题”引起了世界范围内国际组织、各国政府和公众的高度关注。

数字鸿沟概念正式提出之初是指信息富有者与信息贫困者两极分化的趋势，即信息分配在不同群体之间的不对称，强调不同群体接入数字设备的可及性差异，称为“第一的新数据》（1998年）、《在网络中落伍之三：定义数字鸿沟》（1999年）、《在网络中落伍之四:走向数字全纳》（2000年）。阶数字鸿沟”。具体包含以下两个方面：地理排斥和社会排斥。地理排斥指数字接入设备可及性在宏观层面的差异，主要包括国别、区域和城乡三个纬度。社会排斥指数字接入设备的可及性在微观层面的差异，包括性别、种族、年龄、家庭背景等方面的个体特征。

进入21世纪以来，数字鸿沟内涵已经从获取权的不平等转移到了数字使用性质和使用能力的不平等上，称为“第二阶数字鸿沟”。由于与互联网相比，印刷媒体、广播、电视和电话的功能差异很小，因此，互联网可能会产生使用差距。而使用差距源于社会趋势和技术偏向性增长的综合作用。社会趋势包括：社会中文化分化；全球收入，就业和财产上严重的不平等；公共信息和通信设施的商业化。因而社会趋势增加了数字技术获取条件性。技术偏向则包括计算机和互联网技术的复杂性、昂贵性和多功能性引起的不同的用途。因此即使在物理访问方面的差异已减少，但在差异技能和互联网使用性质方面仍可能存在重大区别。

在对上述两类数字鸿沟的内涵界定基本达成一致后，数字鸿沟的内涵逐渐从专注于二进制互联网访问和互联网使用技能转变为“第三阶数字鸿沟”，即考虑数字技术使用结果的差异。关于数字技术使用结果的差异，有两种截然不同的理论：归一化理论和分层理论。①DiMaggio P, Garip F,“Network Effects and Social Inequality”, in Annual Review of Sociology, 2012, Vol.38,pp.93—118；Vigdor J L, Ladd H F, Martinez E,“Scaling the Digital Divide: Home Computer Technology and Student Achievement”, in Economic Inquiry, 2014, Vol.52, No.3, pp.1103—1119.归一化理论表明，数字资源会从地位高的人向下流向地位低的人。潜在的经济理念是，由于数字资源的价格随着时间的推移而降低，社会类别之间的差距将相对缩小，从而使获取和使用上的数字鸿沟正常化。分层理论表明，因为数字媒介网络复制了线下结构，将线下人力资本转移到在线世界，互联网使用过程复制了现有的社会不平等。分层假说背后的两个重要机制是“放大效应”和“幂次定律”。“放大效应”指出，互联网主要是现有社会分层现象的放大器。因此，当社会不平等加剧时，互联网往往会强化这一趋势。“幂次定律”是一种统计定律，指在一个极化分布中（即存在数字不平等的情况下），一类人使用高质量的互联网设备，并用于越来越多样化的用途上，而另一类人体验这个过程相对缓慢，进而导致一个人的能力越大，互联网提供机会的就越多，一个人的能力越小，互联网的价值就越低，最终导致了贫富差距的扩大。

（四）数字鸿沟的外延

1.数字鸿沟的属性

第一，经济属性。数字经济是一种全新的经济形态，推动了全球经济发展和变革。数字技术是数字经济的基石，是促进实体经济振兴、加快转型升级的全球新一轮产业竞争的制高点。但数字鸿沟会使得经济发展中个体机会的不均等、企业竞争的不平等、区域发展不协调及全球发展不平衡加剧。因此，数字鸿沟是一种经济鸿沟。以美国为例，美国的贫富差距自1973年以来不断扩大，数字化进一步加剧了财富在“信息富有者”之上的聚集。美国CEO与普通工人的薪酬比率1978年为29.0:1，在1995年增至122.6:1，2012年为272.9:1。在2000—2014年间，IT相关服务行业的高管占前1%高管的近五分之一，与金融和保险业高管的份额相似。与IT相关的制造业在高层管理人员的份额方面排名第三，高于其行业销售排名。

第二，技术属性。数字鸿沟与技术创新密切相关。数字技术的非竞争性实现了规模经济，降低了创新成本，增加了“创造性破坏”的机会和风险。一方面，数字鸿沟正在放大基于技术创新的市场租金；另一方面，在出现“创造性破坏”和进入市场的机会时，市场风险水平会比过去更高。在传统市场中，新产品可能会降低在位者的市场份额。而在“赢家通吃”的新市场上，优质的产品可能会导致新公司占领整个市场。并且，较高的市场风险导致投资者要求风险溢价，增加平均资本回报率，进而导致收入不平等。

第三，社会属性。数字鸿沟正与社会阶层之间产生着密切的联系，重塑着社会阶层化机制。具体而言，由于社会地位和要素获取的不平等，不同阶层和群体的交易成本的可控性和信息资源的可及性差异较大，而数字鸿沟会扩大此种差异。因此，数字鸿沟不仅会对社会结构产生“扩大社会阶层裂痕”等风险，甚至可能引起“社会阶层结构固化”等相关消极影响。同时对于社会个体而言，数字鸿沟也会扩大个体间知识获取、社会参与、财富创造等方面的差异，进而加剧社会不平等。

2.数字鸿沟的表现

数字鸿沟主要表现在以下几个方面。

第一，国别数字鸿沟。从全球来看，利用信息技术和知识创造价值的“新经济”仍然是一种“富国现象”。虽然数字技术在发展中国家迅速普及，但推广应用数字技术的差距依然存在，绝大多数发展中国家仍然处于数字鸿沟的另一端。据世界银行发布的《2016世界发展报告》，全球仍有8亿多人（其中63%的人处于收入分配的最底层）无法使用手机上网；40亿人（其中49%的人处于收入分配的最底层）无法上网；近20亿人没有手机，近5亿人生活的地区没有移动信号；尤其是在落后的非洲国家，基础设施匮乏造成了移动宽带连接的价格高昂，最终限制了数字设备的普及。

第二，区域数字鸿沟。受到地理条件、教育水平、开放程度等因素影响，国家内部的区域发展水平相差很大，而数字鸿沟会扩大区域间差距。在数字技术集中使用、高收入、高人口和高技能的地区，对数字技术的投资往往与工资和就业增长显著相关。①Song Z Y, Wang C, Bergmann L,“China’s Prefectural Digital Divide: Spatial Analysis and Multivariate Determinants of ICT Diffusion”, in International Journal of Information Management, 2020, Vol.52, 102072.因而，广泛部署的数字设备加剧了区域间收入不平等。首先，有偏的技术变革可能是造成区域间差距扩大的部分原因。数字技术作为技能偏向型技术，被认为与人力资本是互补的。而经过质量调整的信息和通信技术价格的迅速下降增加了高技能劳动力的相对需求和相对工资。其次，与集聚相关的马歇尔外部性可能会影响区域分布。一方面，集聚所形成的市场能提供专业化的服务，利用位置邻近等便利条件，节约成本，形成规模经济和范围经济。另一方面，专业化集聚能促使上下游行业间和行业内企业间展开正式或非正式的学习交流，促进信息流通，进而产生知识“溢出效应”，提高企业技术创新水平、生产效率和竞争力。

第三，城乡数字鸿沟。伴随着信息化出现的城乡数字鸿沟是影响城乡收入差距和一体化的重要变量。世界范围内城乡数字鸿沟普遍存在，尤其存在于发展中国家。由于“网民”通过上网获利的途径要比“非网民”多得多，因此在数字产业化和产业数字化的进程中，城市往往是数字红利的最大受益者。而受限于数字基础设施建设落后以及农村居民普遍较低的数字素养，数字红利无法完全惠及农村。最终，城乡数字鸿沟会在信息时代造成新的贫富分化和马太效应，导致城乡差距日益扩大。

第四，性别数字鸿沟。性别是数字鸿沟的一个重要影响因素。由于女性往往面临家庭照料和养育幼儿等负担而被迫退出劳动力市场，且与男性相比，女性在网络技能方面较弱，由此数字技术可能会加大性别工资差异。另外，取决于地理和社会条件，女性在获得技术和数字金融服务方面遇到更高的障碍，因此女性无法充分参与数字经济。①戚聿东、刘翠花：《数字经济背景下互联网使用是否缩小了性别工资差异——基于中国综合社会调查的经验分析》，《经济理论与经济管理》2020年第9期，第70—87页。人们通常认为，随着数字技术在市场中的普及，性别差距会自行消失。但《2016世界发展报告》指出，全世界使用线上互联网的女性人口仍比男性少2.5亿。

第五，代际数字鸿沟。代际数字鸿沟指老年人相较于年轻人在获取、使用新信息技术的机会与能力方面的劣势。代际数字鸿沟既是老年群体获取信息基础设施机会不足和数字素养水平较低的结果，也是社会发展和转型导致的结果。第一，老年群体的生理、心理特征及社会经济因素导致老年群体在数字经济中处于弱势地位。第二，信息科技方面的亲友互助和社会支持的不足，造成老年人难以融入数字经济。第三，现代科技产品的设计在一定程度上也抑制了老年人对现代科技产品的接受和使用。

（五）包容性发展与数字鸿沟的关系

数字技术的蓬勃发展为包容性发展增添了新的内涵。包容性发展和数字鸿沟弥合属于相辅相成的双向关系：实现包容性发展是数字鸿沟弥合的深层理念，数字鸿沟弥合是实现包容性发展的重要部分和路径。一方面，包容性发展是弥合数字鸿沟所需贯彻的基本理念，也是弥合数字鸿沟的最终目的。只有当社会所有阶层和群体都平等地享受数字红利，才能实现数字经济的包容性发展。另一方面，弥合数字鸿沟可进一步助力整个社会体系的包容性发展，使可持续发展带来的效益惠及所有国家及人群。依此逻辑，基于包容性发展理念的数字鸿沟弥合最终能从以下三个方面的作用机制实现相互促进。

一是基于包容性发展理念弥合数字鸿沟提升公民数字素养，实现包容性发展主体的全面性。包容性发展的精神内核要求数字鸿沟弥合要从全方面、多角度实现，不仅要考虑数字鸿沟弥合对象的全面性，还要针对各个主体实现就业、教育等的全方位弥合。通过提高互联网覆盖率、扩大数字基础设施覆盖范围、提高互联网接入质量和传输能力、构建多主体数字素养培育体系等措施，可以有效弥合数字“接入”鸿沟，提升偏远地区或贫困地区居民的数字素养。另外，通过扩大互联网技术优势惠及的主体范围，更可以从收入、就业、教育、环境等多维角度实现包容性发展。

二是基于包容性发展理念弥合数字鸿沟跨越信息获取障碍，实现包容性发展机会的公平性。包容性发展的精神内核要求数字鸿沟弥合既要考虑现实社会中匹配交易双方的公平性，又要保证社会上各群体获得机会的公平性。由于社会地位和要素获取的不平等，不同阶层和群体的交易成本的可控性和信息资源的可及性差异较大，互联网和数字技术则可以有效降低此种差异。因此，基于包容性发展理念的数字鸿沟有效弥合可以使数字技术更大程度上降低个人和企业的交易成本并更高效地匹配对象，寻找合适的潜在买卖方，增加新交易成功的可能性。同时，要使互联网技术更广泛地降低所有群体获取信息的成本，如减少因缺乏征信信息而无法获取贷款的情形，并给难以找到工作或生产性投入的群体带来更多机会，尤其是女性、残障人士和边远地区居民，以实现包容性的发展的公平性理念。

三是基于包容性发展理念弥合数字鸿沟创造数字经济红利，实现包容性发展成果的普惠性。包容性发展的精神内核要求数字鸿沟弥合要实现多层次的普惠性，不仅要实现纵向层面各主体的普惠收益，还要让各参与主体的数字红利拓展到多领域的成果中去。以中国数字经济发展成果为例，数字鸿沟弥合带来的数字红利包括个体参与电子商务活动增长、企业信息化水平不断提高、数字技术领域的创新创业、电子政务快速发展和政府信息化水平不断提高等。因此，通过对数字鸿沟的弥合，可以加强各参与主体与数字经济发展之间的关联性，提高各参与主体对于数字红利的可获得性，使得在数字红利惠及绝大多数群体的基础上，拓展对诸如政治、社会、文化、生态等其他领域成果的共享性，进而实现包容性发展成果的普惠性。

三、全球数字鸿沟的发展趋势

全球数字鸿沟呈现出主体微观化、类型复合化、影响深刻化的趋势，这些趋势正不断加剧数字鸿沟的治理难度，给包容性发展带来了更大的挑战。

（一）数字鸿沟的主体微观化

数字鸿沟正从强调地理空间的差异转向强调微观个体的差异。可以想见，随着经济发展水平的不断提高，在地理空间层面数字设备可及性的差异必然逐渐缩小。但与之相反，微观个体层面的数字鸿沟正在逐渐放大。伴随着有偏的技术进步和经济结构的调整，数字技术会进一步强化高数字技能人群的人力资本，使得高技能劳动者更具生产力，并从数字技术冲击中获益。而不具备数字技能的低技术劳动力在例行任务自动化中会逐渐被替代。另外，性别、年龄、种族、阶层等个体特征相关的不平等现象深深根植于我们的信息或知识社会的结构中，微观个体层面的数字鸿沟的扩大可能会导致它们长期持续。

（二）数字鸿沟的类型复合化

数字鸿沟逐渐演变为一种复杂的多维现象。当缺乏一种数字资源的人也缺乏其他类型的数字资源时，就会出现“复合数字鸿沟”。出现“复合数字鸿沟”的原因主要是：当一种数字排斥导致另一种类型的排斥时，就会发生顺序数字剥夺。例如，当一个人缺乏互联网技能，他的互联网使用率就会偏低，即由“第二阶数字鸿沟”产生“第一阶数字鸿沟”。再如，如果一个人的收入低到无法购买数字设备，缺乏参与数字经济活动的能力，就无法利用数字技术提高收入，即由“第一阶数字鸿沟”产生“第三阶数字鸿沟”。因此，考虑“第一阶数字鸿沟”“第二阶数字鸿沟”和“第三阶数字鸿沟”之间的关系时，不应从单一化的视角割裂地来看，而应对三阶数字鸿沟进行综合考察。

（三）数字鸿沟的影响深刻化

数字鸿沟深刻化主要表现在两方面：（1）数字鸿沟影响范围扩大。计算机技术的发展是如此之快，以至于当多数人尚未掌握传统计算机技能时，智能化的技能即将或己经成为职业的基本要求。大数据、物联网、虚拟现实、人工智能、云计算等数字技术组成的新知识体系，会进一步加剧“信息富人”和“信息穷人”之间的知识鸿沟。因此，数字革命会在技能、知识、设施等更多方面造成数字鸿沟大幅扩大。（2）数字鸿沟影响程度加深。数字革命将对供给端（即生产关系与生产方式）带来根本性变化，也会对消费端（即人们的生活方式）产生颠覆性影响。“信息富人”在巨大的社会变革中会有更多有利条件（例如：智能工厂、远程教室等）来实现个体全面发展。因此，数字革命时代的数字鸿沟会对社会和个人造成更加深刻的影响。

四、全球数字鸿沟对数字贸易的影响

（一）对供给端的不利影响

大多数发展中国家的企业往往由于数字技能和基础设施落后，容易被数字贸易排除在外，难以参与全球生产分工获得贸易福利。因此，数字鸿沟阻碍了发展中国家企业参与数字贸易，对供给端产生了不利影响。数字技术已经改变了传统的生产结构，促进了新的、更具成本效益的流程，进而促进了国际贸易的发展。一方面，数字技术拓宽了贸易的集约边际。世界银行《2016世界发展报告》指出：与两个互联网使用率低的国家相比，如果两个国家都有较高的互联网使用率，那么两国之间的贸易额会高出25%；如果出口国互联网使用率高而进口国互联网使用率低，那么两国之间的贸易额会高出31%。另一方面，数字技术拓展了贸易的广约边际。互联网降低了出口准入门槛，为许多中小企业进入市场甚至参与全球贸易创造了条件，从而扩大了竞争容量和贸易产品的种类。尽管机遇巨大，由于技能和基础设施的不同，以及竞争和市场进入壁垒的不同，各国企业对数字技术的使用存在很大差异。在大多数发展中国家，数字技术仍然未能有效普及。

（二）对需求端的不利影响

数字鸿沟限制了数字贸易的往来，剥夺了大多数落后的发展中国家的消费者受益于更多数字贸易的机会。因此，数字鸿沟阻碍了发展中国家消费者参与数字贸易，对需求端产生了不利影响。数字技术已经改变了传统的贸易方式，促进了新的、更具效率的交互形式，进而促进了国际贸易的发展。一方面，数字技术减少了市场双方选择和交易的“噪声”，通过降低不确定性和交易风险，提高了市场效率，进而推动更多跨境货物、服务贸易，使得消费者摆脱国家边界限制。另一方面，数字技术提供了更多选择与便利，满足了消费者多样化的偏好需求。因此，消费者可以借助跨境电子商务平台直接参与到国际贸易当中来。同时，大数据、人工智能等技术的运用，可以通过定制化生产产品，灵活生产产量，降低商品价格，从而增加消费者剩余。但数字鸿沟限制了大多数发展中国家的消费者对数字贸易的需求，减少了消费者剩余。

五、基于包容性发展视角的全球数字鸿沟治理

（一）全球数字鸿沟治理理念

1.深化全球合作，扩大参与主体

各国协作可以更有效地管理国际互联网，互联网也可以作为一个强大的平台，促进全球合作。为弥合“国别数字鸿沟”：第一，数字鸿沟治理应由联合国、世界银行等国际组织牵头，增加参与主体，使得缩小数字鸿沟的项目尽可能在地理范围上覆盖更多国家，特别是增加发展中国家参与。第二，需让发展中国家在有关互联网治理的讨论中获得更有实质意义的代表权和话语权。在尊重各国数字主权与国民信息隐私的基础上，落实资金、技术、制度相结合的援助措施，并配套相应的监管措施。第三，要倡导平等的“网络主权”，反对以虚假的“网络自由”为借口的欧美“网络霸权”，建设“网络空间命运共同体”。

2.降低数字门槛，缩小区域差距

数字经济时代，“区域数字鸿沟”进一步加剧了国家内部地理空间的差异。为弥合“区域数字鸿沟”：第一，应加强落后地区数字基础设施建设，降低农村电信资费。政府应把数字基础设施视作公共产品，通过降低网络收费标准，让更多偏远地区和落后地区的人能够上网，使网络“平民化”。第二，政府应实施信息扶贫的政策，推进数字化致富工程。在遵循市场规律的基础上化数字鸿沟为数字机遇，缩小区域间经济差距。第三，应提高落后地区人民的数字素养。通过推进教育信息化，加大对落后地区教育的硬件设备和人才的投入，降低知识传播成本。激发更多人学习掌握信息技术的知识，培养他们的信息技能。

3.加强城乡联动，推动城乡融合

“城乡数字鸿沟”本质上是接触和使用信息资源的一组机会和能力的城乡分化状态。为弥合“城乡数字鸿沟”：第一，政府应在数字鸿沟治理中充分发挥组织领导的作用，从资金投入、政策扶持和管理协调等方面来促进农村数字农业发展。第二，应通过普及信息技术教育，全面提高农村居民的数字技能, 使农村居民能够有效地使用信息工具。同时, 纠正农村居民对网络的认识误区，引导农村网民正确认识和有效利用互联网。鼓励农民利用网络平台和信息创业就业。第三，应通过建立城市反哺农村机制，将部分数字红利转移至农村，加强城乡之间的联动，使农村也能享受到数字红利。

4.减少性别歧视，提升女性技能

产生“性别数字鸿沟”的原因主要是数字技能差异，以及同样数字技能下就业机会和薪资水平的不平等。为弥合“性别数字鸿沟”：第一，应在数字化时代的教育系统、就业培训、社会动员等方方面面引入性别视角。增加女性平等获取和参与数字信息技术的途径，保障和提升妇女在经济领域的权利，从而促进实现数字空间内的性别平等。第二，在知识与技能教育中，进一步扩大女性的受教育机会，为女性提供良好的教育环境。鼓励女性在学校的正规教育过程中选择或辅修数字技术专业，进一步促进智能时代“教育性别公平”的实现。第三，构建包容、友好、多元的网络空间，保护女性数字身份安全，消除数字性别歧视。

5.加强基层培训，帮扶老龄群体

数字经济时代，数字鸿沟加剧了老年人等弱势群体与现实社会逐渐“脱钩”的风险。为弥合“代际数字鸿沟”：第一，为增强老龄群体对社会的归属感并提高社会福利，应对老年群体基本的信息技术及互联网服务酌情实行提速降费政策，引起老龄群体对数字服务的偏好，从而增加数字服务的使用，并使得老年人能够在家对数字技术进行自我学习。第二，应在基层普及教育以减少代际差异问题。通过老年大学或大讲堂等形式对老年人进行相关培训，不断提升老龄群体对数字技术的应用能力，真正让老年人融入数字经济社会。第三，应通过社会和家庭“反哺”帮助老年人跨越数字鸿沟。鼓励老年人树立信心，帮助老年人掌握数字技能、甄别虚假信息，让老年人享受更多数字红利。

（二）全球数字鸿沟治理实践

结合数字鸿沟的具体表现，国际组织和世界各国为数字鸿沟的弥合做出了大量努力，为实现包容性发展积累了丰富的经验，具体而言有以下几方面。

一是缩小“国别数字鸿沟”方面。为了帮助贫困的非洲国家实现有效增长，世界银行集团发起了“非洲数字经济计划”（Digital Economy for Africa，DE4A）①资料来源：世界银行官方网站，https://www.worldbank.org/en/topic/digitaldevelopment/overview。DE4A诊断基于一种标准化方法论，着重于数字经济的五个关键基础：数字基础设施，数字技能，数字平台，数字金融服务和数字企业家精神。，以支持非洲联盟的2020—2030年数字化转型战略。自2019年以来，世界银行已领导了20多个非洲国家的DE4A诊断，并有15个国家要求于2020年进行。截至2020年，世行在非洲有15个活跃的投资项目和29个管道投资项目，为DE4A计划的实施做出了贡献。其中宽带基础设施部分的总投资超过55亿美元。为弥合各国间电子政务的能力差异，2013年10月24日，世界银行批准了加纳电子转型项目，该项目总成本为9 700万美元。加纳电子转型项目的目的是利用信息和通信技术提高政府服务的效率，扩大政府服务的覆盖面。2017年1月18日，世界银行批准布基纳法索电子政务项目，项目总成本2 000万美元，为提高当地公共行政部门和机构对信息通信技术的使用能力提供了资金支持。

二是缩小“区域数字鸿沟方面”。2000年10月，英国宣布在全国建立超过700家的互联网接入中心（IT access centers），为贫穷地区免费提供因特网接入点，并免费提供信息技术培训。美国政府发起了一项技术机遇计划（Technology Opportunities Program，TOP），以鼓励落后地区发展信息技术。TOP由美国国家远程通信和信息管理局负责管理，每年都为地方政府以及非盈利组织提供资金支持，用以推动当地经济发展。2002年10月，中国科技部“缩小数字鸿沟——西部行动”正式启动。“缩小数字鸿沟——西部行动”的主旨是帮助西部地区提高信息化水平。该项目主要围绕公共信息平台、网络教育、电脑农业、制造业信息化四个方面开展相关工作。一方面，通过结合西部地区实际情况，开发适宜西部地区经济发展的信息技术和产品，为西部地区信息化提供技术支撑。另一方面，通过试点和示范，逐步推广信息技术在西部地区的应用，使广大西部地区的人们能够更有效便捷地获得和利用信息技术，促进西部地区改善产业结构和发展信息产业。

三是缩小“城乡数字鸿沟方面”。泰国政府的“泰国4.0”战略的预算分配中指出，将在全国所有村庄内建设宽带网络，并针对互联网、移动电话的使用以及物流和电子支付系统进行改进，为在线购物的发展创造了更高的便利性；美国通过国家远程通信和信息管理局获资40亿美元实施宽带技术机会计划，缩小城乡间互联网覆盖差距；中国开展了一系列农业信息化建设项目，例如：“科技特派员”工程、“金农”工程、“三电合一”农业综合信息服务平台建设、“村村通”工程等。①许竹青、郑风田、陈洁：《“数字鸿沟”还是“信息红利”?信息的有效供给与农民的销售价格——一个微观角度的实证研究》，《经济学(季刊)》2013年第4期，第1513—1536页。2019年12月25日，中央网络安全和信息化委员会办公室制定了《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，提出了农业生产经营数字化转型、提升管理服务数字化水平、提升农业数字经济比重、完善乡村数字治理体系等发展目标。

四是缩小“性别数字鸿沟”方面。联合国妇女署、联合国人权高级专员办事处和国际电信联盟等机构都曾针对“性别数字鸿沟”议题提出倡议并制定了相应政策。以国际电信联盟为例，2013年国际电信联盟制定了国际电信联盟性别主流化政策，旨在推动男性和女性平等地从信息通信技术使用中受益。2014年，国际电信联盟将每年四月的第四个星期四确立为“信息通信年轻女性日”，以营造一种鼓励女童和女青年在信息和通信技术行业就业的全球性环境。除此之外，2017年G20成员国发表的“数字化路线图”（Digital Roadmap for Digitalization: Policies for a Digital Future）②资料来源：20国集团信息中心，http://www.g20.utoronto.ca/2017/170407-digitalization-annex1.html。2016年，G20成员在杭州通过了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，提出了数字经济发展与合作的一些共识、原则和重点领域。《数字化路线图:数字化未来政策》将在已有工作的基础上，落实G20成员确定的关键领域。中提出了“女性数字技能培养”行动方案。该方案旨在增加女性与数字世界的接触，提高女性教育和就业机会。同时，“数字化路线图”还通过传播如何弥合“性别数字鸿沟”的知识，促进不同的社会群体共同关注和帮助更多女性进入并深度参与到数字经济之中。

缩小“代际数字鸿沟”方面，美国通过政府牵头、诸多社会团体投入的方式成立美国国家远程通信和信息管理局、美国退休者协会、老年人技术服务中心、在线世代等机构提升老年人技术使用能力，并通过开展在线社区指导等活动改善老年人数字素养；英国政府耗资2500万英镑，积极关注贫困人口、老年人等弱势群体的信息需求，有计划、有步骤地开展“数字扶贫”工作；2007年，新加坡半官方机构人民协会成立乐龄理事会，通过公共教育、社区和同伴互助的形式，帮助老龄人掌握各种媒体技能；2017年，新加坡信息通信媒体发展局推出IM银网站来提供视频指南帮助老年人使用数字技术，他们还发起数字诊所计划，将来自社会各界的志愿者聚集在一起，共同帮助老年人融入数字化生活。

六、结语

数字技术的发展和应用引发了经济结构变革，而随之产生的数字鸿沟成为包容性发展的一大阻碍。从国际社会数字鸿沟治理的经验来看，国际组织和各国政府仍主要致力于消除不同地理区域之间数字设备可及性的差异。但是各项行动方案往往受到集团利益不统一、监管措施不完善、资金落实不到位等问题的掣肘，产生的效果十分有限。中国“第一阶数字鸿沟”的治理走在国际前列。通过积极开创“新经济”，中国已成功缩小了与发达国家之间、东中西部之间和城乡之间的数字鸿沟，并不断收获数字红利。中国的实践表明，“有为政府治理”和“有效市场运作”相结合的创新方案是弥合数字鸿沟、促进包容性发展的关键。①胡鞍钢、王蔚、周绍杰、鲁钰锋：《中国开创“新经济”——从缩小“数字鸿沟”到收获“数字红利”》，《国家行政学院学报》2016年第3期，第4—13+2页。虽然中国“第一阶数字鸿沟”日益弥合，但社会群体间仍然存在数字使用性质和能力的差异。而这种“第二阶数字鸿沟”必然成为不同群体共享数字红利的障碍，最终导致劳动力技能差异和贫富分化。因此，中国应进一步推动产业变革，积极引领全球“数字革命”，通过深化国际合作、降低数字门槛、完善市场环境、加强人才教育等举措弥合各类型的数字鸿沟，释放更多的数字红利惠及更多的人群，为弥合全球数字鸿沟、实现全球包容性发展继续贡献中国智慧、中国方案和中国力量。