金融扶贫的逻辑机理、历史演化及后扶贫时代的政策取向

陈 莉

“金融扶贫”具有鲜明的中国特色。一方面，它作为我国农村金融发展的重要内容，对于繁荣发展农村金融市场、构建中国特色农村金融框架体系具有重要的引导作用；另一方面，它又是我国农村脱贫攻坚的重要实现方式，对于推动在中华大地上彻底消灭绝对贫困作出了不可替代的贡献，被称为新时代脱贫攻坚的生力军。正是基于这样两个维度的考量，我们说金融扶贫是中国特色社会主义政治经济学在实践领域的充分运用。从20世纪80年代中国引进金融扶贫试点，到持续推进金融扶贫本土化探索，从金融扶贫体制机制改革到新时代金融扶贫模式逐渐成熟和定型，中国金融扶贫在盈利性、公益性和可持续性上找到了均衡点，为世界金融扶贫贡献了中国方案。本文立足于改革开放以来金融扶贫的伟大实践，尝试性分析金融扶贫的逻辑机理，整体勾勒金融扶贫政策的演化史，尝试性回答中国金融扶贫何以可能这一现实问题。在此基础上，就后扶贫时代巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的金融政策安排取向进行探讨。

一、金融扶贫的逻辑机理

关于贫困问题的生成，有一种解释是金融机构缺失及其引致的金融要素缺位；相反，有效的金融供给，以及贫困群体有效的金融获得则能够助推贫困群体走出贫困。关于这一观点，理论模型推演和社会试验都予以了佐证。什么是金融扶贫？理论界基于差异化的视角进行了界定。比如：曾康霖把金融扶贫理解为“弱势群体的融资”，认为“金融具有分配再分配功能，必须将闲置的货币收入转化为现实的货币收入，进行风险补偿，求得权利与义务的制衡，在信用面前人人平等，组成扶贫性金融的理论体系”①曾康霖：《再论扶贫性金融》 ，《金融研究》2007年第3期，第5—13页。；吴义能等基于金融的跨时间和空间的价值交换原则，认为“把‘金融扶贫’理解为‘扶贫贷款’，这种理解是低层次的。对贫困区域的金融扶贫不能局限于扩大扶贫贷款，而是要扩大贫困区域的价值交换能力，这才是金融扶贫的核心”。②吴义能、叶永刚、吴凤：《我国金融扶贫的困境与对策》，《统计与决策》2016年第9期，第176—178页。陆磊从政策工具的视角，把金融扶贫界定为“发挥政府的作用，以政策为引导，通过合理设计的金融工具和金融机制来引导金融机构的金融产品和服务流向欠发达地区、弱势群体和低收入人群”。③陆磊：《金融扶贫的发展理念、政策措施及展望》，《武汉金融》2016年第7期，第4—6页。蔡则祥和杨雯从金融扶贫过程描述的角度，把金融扶贫定义为：“在国家政策支持和引导下，由各类金融机构(银行业、证券业、保险业等)共同参与对扶贫对象(贫困地区、农村贫困群体等)提供各种所需金融产品和服务(信贷、支付结算、保险、证券投资、基金等)，助其开展生产经营活动、提升自我发展能力、改善自身经济窘境的扶持活动”。④蔡则祥、杨雯：《普惠金融与金融扶贫关系的理论研究》，《经济问题》2019年第10期，第26—31页。以上关于金融扶贫的概念界定虽不一致，但本质指向上具有共通性，即金融扶贫是以要素之名嵌入到贫困户的生产生活中去，从而把贫困户生产生活的堵点打通，实现生产生活的各环节、各链条畅通，进而形成合力效应乃至乘数效应的扶贫方式。因此，从金融扶贫的内涵看，金融资本的充足供给、有效供给和精准供给是确保金融扶贫取得实效的根本前提，金融扶贫工作，主要是围绕如何推进金融资本的充足供给、有效供给和精准供给有序展开的，即通过综合施策促进更多信贷资金精准支持贫困户发展生产和就业创业。

金融扶贫最早来源于西方社会的社会公益性运动，属于典型的非营利性活动，这是金融扶贫的原初样态。由于这样的金融扶贫安排不具有可持续性，难以长期存续下去，因此引入了盈利性原则，如此商业金融机构就能参与到金融扶贫中来。商业银行虽然解决了持续发展的问题，但逐利本性决定了其必然先在地排斥贫困农户，导致其在实践运行中捉襟见肘。后来，诺贝尔和平奖获得者尤努斯引进了金融互助原则，创办了格莱珉银行，其金融扶贫方式实现了财务可持续性，催生了小额信贷（Microfinance）的金融扶贫模式。中国在20世纪90年代引进了这一金融扶贫模式，小额信贷扶贫在与中国文化相结合的过程中不断本土化，又衍生出了扶贫经济合作社等一系列金融扶贫模式。这种依靠互助等模式开展的金融扶贫产生了良好的经济效益和社会效益，金融的扶贫作用在金融扶贫实践中不断得到彰显。实证研究表明，无论是金融发展规模的减贫效应，还是金融发展效率的减贫效应都呈现出积极态势。⑤中国人民银行兰州中心支行课题组、姜再勇：《金融扶贫效果实证分析——基于甘肃省58个国定贫困县的系统GMM估计》，《金融发展评论》2016年第12期，第112—131页。问题在于发展什么样的金融扶贫方式才是占优选择，即在金融扶贫过程中实现商业性和社会性平衡发展。有学者主张发展贫困地区的普惠性金融，认为普惠性金融发展对贫困地区经济增长、城镇人均收入、农村人均收入等均具有正向作用，且其影响程度具有非线性特征，在贫困发生率较低或较高时，其作用更明显。①邝希聪：《财政和金融政策在扶贫中的非线性效应研究——基于382个贫困区县调查数据的PSTR分析》，《农业技术经济》2021年第3期，第78—93页。有学者主张提高贫困户的金融素养，认为金融素养对低收入家庭脱贫的边际效应更大，金融素养的提高能够显著降低贫困发生的概率，而金融机会在金融素养产生减贫效应的过程中发挥了路径作用。②方舒、王艺霏：《金融能力与相对贫困治理——基于CFPS2014数据的实证研究》，《社会学评论》2021年第3期，第181—198页。有学者主张发展农村互助金融，认为使用互助资金显著增加了贫困村农户的家庭收入，虽然随着互助资金滚动使用，这种促增效应有所减弱，但扶贫效果依然显著。③汪三贵、孙俊娜、王琼：《如何提高金融扶贫质量:基于贫困村互助资金收入效应的经验研究》，《宏观质量研究》2020年第6期，第22—33页。这些理论与实践上的探讨，推动了金融扶贫事业的不断进步发展。

金融之所以对扶贫产生正向促进作用，这其中内嵌着金融扶贫的运行机理。我们说衡量脱贫的指标是多元的，但物质要素是基础性的。正如纳克斯（R. Nurkse）的贫困恶性循环理论指出的，贫困问题的产生归根到底是实物资本短缺引发的贫困恶性循环。物质上没有脱贫，其他方面的脱贫就难以为继。从脱贫的物质基础保障这一狭义的维度来看，人力资本与生产要素的有机结合共同构成了贫困户脱贫的先决条件，而金融资本恰恰是二者结合的约束性条件。一方面，从人力资本的角度来看，金融资本是贫困户提升人力资本不可替代的要素。贫困户之所以陷入贫困，从根上来说在于贫困户的人力资本水平低下，包括身体的劳动能力、农业技术应用的能力、乡村社会资本借助的能力等等。提升贫困户这些方面的人力资本，都需要金融资本的有效介入。另一方面，从生产要素的角度来看，无论是金融深化理论，还是内生金融发展理论（即AK模型），都指向金融发展之于农村经济发展的正向作用，按此逻辑推演，也就同时指向金融减贫的作用。现实中，金融资本对贫困群体来说属于稀缺资源，金融要素缺位直接约束了贫困户的生产经营，使得土地、资本、劳动力、技术和管理等生产要素不能产生综合效应，这就意味着扩大再生产对贫困户来说是一种小概率事件，贫困户无法通过增产进而增收来实现减贫目标，这是导致贫困发生的根本因素。所以，从一般原理上看，农户首先要实现人力资本提升，人力资本提升可以产生两种效果：第一种是信贷资本可得能力提升，从而实现农业生产能力的提升，以及人力资本能力与农业生产能力二者的有机结合，进而实现农业产品的丰富以及由此带来的贫困户经营性收入的增加。第二种效果是贫困户的非农业生产能力增加，通过非农经营活动促进非农就业，在增加贫困户工资性收入的同时，改善贫困户单一的收入结构，这较之于金融资本嵌入前而言，是一种增量收入。这样由人力资本提升引致的农民收入增加，可从根本上帮助贫困户实现摆脱物质贫困的目标。需要注意的是，以往考虑金融扶贫时，固有的逻辑惯性是把生产要素置于首位，在这个前提条件下考虑金融扶贫的其他功能和作用，这实质上解决的是金融扶贫的形式问题，而不是根本性问题。只有把人力资本提升置于金融扶贫的优先序，才能彻底提高贫困户的自我发展能力，真正实现金融扶贫质量的提高，如图1所示。

二、金融扶贫政策的历史演化及成就

我国金融扶贫实践，最早可追溯至20世纪80年代的专项扶贫贴息贷款。在开发式扶贫方针指引下，这一时期金融扶贫具有明显的政府干预色彩，扶贫贷款的投放规模、对象选择、信贷额度、信贷利率、还款期限等都带有显著的指令性，金融扶贫资金主要在贫困县层级内流转，投射到贫困户的资金有限，且存在着瞄准性差、使用效率低和综合效益不高等一系列问题，客观存在着金融扶贫“名”“实”不符的现象。为了解决这一问题，中国人民银行出台了《扶贫贴息贷款管理实施办法》等一系列文件，完善扶贫贴息贷款政策，规范扶贫贴息贷款运行机制，引导和撬动金融机构扩大贴息贷款投放规模。据统计：“从2001年至2010年，中央财政累计安排扶贫贷款财政贴息资金54.15亿元人民币，发放扶贫贷款近2 000亿元人民币。”①《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，国务院新闻办公室，2011年11月16日，http://www.scio.gov.cn/m/ztk/dtzt/63/3/Document/1048596/1048596_2.htm。实施《国家八七扶贫攻坚计划》后，合作互助性的小额信贷扶贫模式在中国大地上蓬勃兴起，为推广这一模式，国家出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》等文件，推动小额信贷扶贫在全国开展。“从2006年开始，国家在全国1.36万个贫困村开展了贫困村互助资金试点，每个试点村安排财政扶贫资金15万元人民币，按照‘民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展’的方式支持村民发展生产，建立起财政扶贫资金使用长效机制。”②同上。但是也要看到，在实践过程中，客观上出现了小额信贷过度发展以及由此引致的过度商业化等问题，使得小额信贷扶贫异化和变质。进入新世纪的第二个10年后，中央印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，对金融扶贫从政策保障的维度进行了规定和设计。此时，金融扶贫还不是作为专项扶贫或者行业扶贫进行部署。

党的十八大以来，党中央向战胜绝对贫困吹响了总攻号角，按照当时的贫困标准，我国有9 800多万贫困人口，这是一个非常庞大的群体，要在2020年前解决这个难题，时间紧、难度大。脱贫攻坚的现实挑战赋予了金融扶贫特殊地位和意义。从党中央来看，习近平总书记高度重视金融扶贫，就金融扶贫理论提出一系列重要论断，就推动金融扶贫工作作出擘画和部署。首先，明确了金融扶贫的功能定位，强调“发挥金融资金的引导和协同作用”。①习近平：《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2017年，第13页。“引导”指向的是金融在脱贫攻坚中的先导性、引流性作用。“协同”要求把金融扶贫与其他扶贫方式有机结合起来，综合部署、统筹使用。其次，明确金融扶贫的不可替代作用，强调“要做好金融扶贫这篇文章”。把金融扶贫称为“文章”，其实是把金融扶贫当作一种扶贫方式并赋予其独立性和完整性品格，这等于是在给金融扶贫的地位定性。再次，坚持金融扶贫的问题导向，强调“增加金融资金对扶贫开发的投放”。②《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第87页。习近平总书记早在2015年中央扶贫开发工作会议上的讲话中就强调，“金融扶贫潜力也尚未充分发挥。据统计，建档立卡贫困户中有信贷需求的约一千万户，信贷需求规模约三千亿元，而2014年扶贫小额信贷实际只覆盖了六十二万户，只占有信贷需求贫困户的百分之六点二”③《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第89页。，贫困地区的金融缺口十分巨大。最后，坚持用改革的办法推动金融扶贫，强调“要加快农村金融改革创新步伐，提高贫困地区和贫困人口金融服务水平。要通过完善激励和约束机制，推动各类金融机构实施特惠金融政策，加大对脱贫攻坚的金融支持力度，特别是要重视发挥好政策性金融和开发性金融在脱贫攻坚中的作用。要鼓励和支持社会资本在贫困县发起成立村镇银行、小额贷款公司等小微型金融机构，增加农村金融产品和服务”。④《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第91—92页。此外，习近平总书记还特别强调金融扶贫的精准性，指出“扶贫小额信贷、扶贫再贷款等政策要突出精准”⑤《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第141页。，这与这一时期精准扶贫的扶贫策略具有内在的一致性。强调金融精准扶贫，有效避免了过去“大水漫灌”“沙滩流水不到头”等粗放式金融扶贫的弊端，极大提高了金融扶贫的实效性。综合来看，习近平总书记关于金融扶贫的系列重要论述，推动了金融精准扶贫走深走实，为扎实推动金融扶贫工作提供了理论指南和基本遵循。

在习近平总书记关于金融扶贫的系列重要论述的指导下，在党中央的统筹擘画和推动下，金融扶贫工作的体制机制发生了重大创新。面对新形势新任务，单纯依靠过去那种互助性的金融扶贫模式难以适应任务要求，需要在既有的金融扶贫框架下进行拓展，由此产生了金融机构、基金会等牵头组织开展的金融扶贫模式。2014年，中共中央、国务院印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确了从创新金融产品和服务、推动农村金融合作、完善扶贫贴息贷款、进一步推广小额信用贷款等维度完善金融服务机制的目标部署，提出了金融扶贫工作的6项创新机制和10项重点工作，强调金融扶贫的顶层设计和制度供给，并将任务分解到中国人民银行、财政部等十余个单位和部门。2015年，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出设立扶贫再贷款、发行政策性金融债等金融扶贫政策。同年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中把金融扶贫纳入脱贫攻坚支撑体系，明确为脱贫攻坚重点工程，强调要“发行政策性金融债券和专项债券筹集资金，支持扶贫开发。设立扶贫再贷款，引导金融机构重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。面向建档立卡贫困户，发展财政贴息、免抵押免担保的扶贫小额信贷。健全保险服务网络，完善融资担保和风险补偿机制”。①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，北京：人民出版社，2016年，第141页。2016年，中国人民银行等7部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，从准确把握精准扶贫要求、精准对接融资需求等6方面提出了22项金融助推脱贫攻坚的具体措施，突出解决金融精准扶贫的问题。2018年，中共中央、国务院出台了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，对金融扶贫的精准性、产业扶贫信贷产品和模式创新、小额信贷规范、扶贫信贷风险防范等作出顶层设计，推动金融扶贫多元化、多层次推进。与之相适应，国家陆续出台了《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》《扶贫项目资金绩效管理办法》《中央财政专项扶贫资金管理办法》《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》等一系列金融扶贫政策。这些重大扎实举措促进了金融扶贫工作的跨越式发展，推动金融减贫取得了显著实效。

为整体把握金融扶贫情况，中国人民银行印发了《关于建立金融精准扶贫贷款专项统计制度的通知》，对金融精准扶贫贷款统计作出明确规定。从统计指标来看，金融精准扶贫主要包括个人精准扶贫贷款（建档立卡贫困人口贷款、其他个人精准扶贫贷款）、单位精准扶贫贷款（产业精准扶贫贷款、项目精准扶贫贷款）和其他专项贷款（已脱贫人口贷款、新型农业经营主体精准扶贫贷款）等三个方面内容。其中，项目精准扶贫贷款又包括易地扶贫搬迁贷款、农田基本建设贷款、生态环境改造贷款和农村基础设施贷款等四个方面内容。《中国金融统计年鉴（2017）》公布的统计数据显示，2016年金融扶贫贷款期末余额为24 878亿元，同比增长49.0%，全年累计发放金融扶贫贷款12 759亿元，同比增长58.6%。此后没有公布相关统计数据。后来，中国人民银行发布《中国人民银行关于切实做好2019年—2020年金融精准扶贫工作的指导意见》时公布了一组统计数据，数据显示，“截至2019年3月末，全国扶贫再贷款余额1 679亿元。建档立卡贫困人口及脱贫人口精准扶贫贷款余额7 126亿元，服务贫困人口1 938万人；产业精准扶贫贷款余额1.17万亿元，带动贫困人口797万人次”。①《聚焦脱贫攻坚 优化资源配置 切实做好今明两年金融精准扶贫工作》，人民银行网站，2019年5月18日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/18/content_5392732.htm。虽然金融扶贫贷款的历年数据没有全部公开，但从已有的文献来看，关于小额扶贫贷款的历年数据还是可以查询的，至少在习近平总书记的讲话中出现了三次。第一次是在2017年十八届中央政治局第三十九次集体学习的讲话中，指出“2013—2016年金融部门累计发放扶贫小额贷款2 833亿元，其中2016年新增1 706亿元，累计发放扶贫再贷款1 127亿元”。②《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第92—93页。第二次是在2018年打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话中，指出“金融部门安排易地扶贫搬迁专项贷款3 500亿元，扶贫小额信贷累计发放4 300多亿元，扶贫再贷款累计发放1 600多亿元”。③《习近平重要讲话单行本：2020年合订本》，北京：人民出版社，2021年，第258页。第三次是在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中，指出“扶贫小额信贷累计发放7 100多亿元，扶贫再贷款累计发放6 688亿元，金融精准扶贫贷款发放9.2万亿元”。④习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》,《人民日报》，2021年2月26日第2版。此外，国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富在十三届全国人大二次会议的记者会上介绍了小额信贷放贷情况，指出“2014年制定政策，2015年放贷1 100亿元，2016年放贷1 700亿元，2017年放贷1 500亿元，2018年近1 000亿元，加上今年已经累计放贷5 500亿元，现在已经按期还贷2 600多亿元。我们的易地扶贫搬迁，金融机构发放了1 000多亿元中长期贷款”。⑤《刘永富：金融扶贫在脱贫攻坚中占有非常重要的地位》，新华网，2019年3月7日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/07/c_137875522.htm。综合上述数据，可以推断出小额信贷扶贫的历年数据，如图2所示。小额信贷扶贫作为金融扶贫的重要组成部分，在一定程度上反映了金融扶贫的情况。中共国家乡村振兴局党组的统计数据显示，小额信贷“支持1 500多万贫困户发展产业”⑥中共国家乡村振兴局党组：《人类减贫史上的伟大奇迹》，《求是》2021年第4期，第30页。，在助力脱贫攻坚中发挥了不可替代的作用。

图2 扶贫小额信贷规模历年变化情况

综合来看，金融扶贫虽然缘起于国际经验的借鉴，但在其中国化进程中具有鲜明的社会主义属性和中国特色。尤其是党的十八大以来，政策性、商业性金融扶贫的作用日益凸显，有力弥补了合作性金融扶贫的短板和不足，两方面相互补充，构成了新时代中国金融扶贫的框架体系。从这个意义上看，金融扶贫属于中国特色社会主义的扶贫方式。

三、后脱贫时代金融扶贫的政策取向

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出：“脱贫攻坚战的全面胜利，标志着我们党在团结带领人民创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步。同时，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”彻底消灭绝对贫困，并不意味着中国彻底告别贫困，而是开始进入后扶贫时代。后扶贫时代，金融扶贫的价值和作用并没有终结，而是被赋予了新的历史任务，金融扶贫要在解决后扶贫时代的历史任务过程中继续向前发展。

后脱贫时代，金融扶贫的历史任务转为推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。习近平总书记指出：“我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。”要看到，我国农村地区的脆弱性情况并没有发生根本改变，因灾、因病等再次致贫的风险仍然客观存在。为确保所有脱贫人口不再退回至绝对贫困的边缘，党中央作出了脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策部署，强调以乡村振兴巩固拓展脱贫攻坚成果。为此，中共中央、国务院印发了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，就如何实现二者之间有效衔接作出了系统部署和整体设计，其中对金融扶贫政策衔接提出了明确要求，强调金融扶贫政策的稳定性和延续性。为此，中国人民银行等部门联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》，明确提出金融精准扶贫政策体系和工作机制同金融服务乡村振兴有效衔接的主要目标、总体要求、基本原则和重点内容等，为后脱贫时代金融深化巩固拓展扶贫成果提供了基本遵循。推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接暗含着这样两个阶段的内容：首先解决好既有金融扶贫政策的延续性问题，通过金融扶贫巩固拓展扶贫成果；而后在巩固拓展扶贫攻坚成果的基础上，发挥金融推动乡村振兴的积极作用。之所以要强调顺序性，是因为金融的本性决定了其在偏好上推动乡村振兴优先于巩固拓展扶贫成果。中国过去很长一段时间提供了多层次、多元级的金融供给，但并没有产生很好的脱贫效益，主要原因在于金融供给没有给贫困群体带来有效的支持，大部分贫困群体因“穷人没有信用”等信贷资质限制被排斥在外。过去的贫困群体虽然已经摆脱绝对贫困，但依然是金融市场中的弱势群体，这一客观现实并没有发生根本改变。因此，如果不强调巩固拓展扶贫成果的优先性，就存在发生规模性返贫的概率和风险。正是基于这样的逻辑考量，要把深化巩固拓展前一阶段的扶贫成果摆在优先序的位置上。

巩固拓展金融扶贫成果，要遵循“脱贫不脱政策”的原则，坚持金融扶贫主要政策措施总体稳定，确保扶贫小额信贷、扶贫再贷款、扶贫金融债等既有金融扶贫模式、方案等平稳过渡至后扶贫时代，在此基础上调整优化各项金融扶贫政策和制度。重点要做好以下两方面的工作。一是扶贫再贷款制度要继续发挥作用。国家设计扶贫再贷款的初衷是通过优惠利率的杠杆作用引导降低贫困地区扶贫贷款利率水平，引导资金流向贫困地区，降低贫困地区融资成本，借以解决贫困地区金融“蓄水池”不充足、信贷成本偏高、信贷周期较短等问题。从用途上看，为避免资金使用过于分散，扶贫再贷款重点用以支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。客观地看，扶贫再贷款对缓解贫困地区信贷压力发挥了重要作用。进入后扶贫时代，扶贫再贷款政策要按照“展期”的逻辑继续发挥作用，特别是关于扶贫再贷款发放对象、投向用途、使用期限、利率水平等质的规定必须延续下来，确保扶贫再贷款帮扶政策不走样、不变形、不缩水。二是探索小额信贷固化的体制机制。小额信贷是针对贫困人口的点对点式的扶贫模式，在推进金融精准扶贫方面充分显示出了优势。经过长期探索，小额信贷在资金滚动、信贷管理、风险防控等方面取得了扎实进展，可持续发展的目标基本实现，接下来的任务是如何固化这些探索成果，进一步规范和完善扶贫小额信贷管理。尤其是深度贫困地区，过去探索出来的免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金等重要举措要夯实制度基础，确保小额信贷户借、户用、户还，精准用于贫困户发展生产，禁止扶贫小额信贷资金流向非生产性领域，禁止变更扶贫小额信贷的信贷主体，防止小额信贷脱实向虚、“嫌贫爱富”的倾向，推动小额信贷模式在贫困地区扎根。

党的十九大审时度势作出乡村振兴的战略部署。“实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现两个一百年奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。”①《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年2月4日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。消灭农村地区的绝对贫困，是全面建成小康社会的底线任务，同时也是乡村振兴战略的重要内容。解决绝对贫困问题后，农村的贫困问题整体转变为相对贫困问题。乡村振兴战略在推动解决相对贫困问题的同时，也在客观承担着抑制滑回绝对贫困问题的任务，这是提出金融扶贫政策同乡村振兴有效衔接的逻辑所在。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》把“提高金融服务水平”作为开拓投融资渠道、强化乡村振兴投入保障的内容提出来，赋予了金融保障性地位和作用，这是就一般意义上的农村金融来说的。金融扶贫作为农村金融的重要组成部分，当然包含在乡村振兴的金融保障要求之中，这是推动金融扶贫政策同乡村振兴有效衔接的要义所在。但是也要看到，金融扶贫是以扶贫为目标导向的农村金融存在形式，它具有特殊性。所谓的金融扶贫政策同乡村振兴有效衔接，就是要把经过实践检验的金融扶贫政策举措保留下来，使其在坚守防止返贫底线的同时，继续发挥推动乡村振兴的作用。

实现金融扶贫政策同乡村振兴的有效衔接，要多维度推进。微观维度上，对脱贫地区和脱贫人口的信贷支持政策要接续推进，精准扶贫时期形成了好传统，不能因为进入后扶贫时代就变更政策。对于有贷款资金需求但缺少担保的农户，农村金融机构要予以充分支持，不断厚植脱贫地区和脱贫人口自我发展能力。中观维度上，要打好信贷、债券、股权、期货、保险等政策组合拳，推动优势资源有机结合，提高金融扶贫的抗风险能力。要把金融扶贫和产业发展结合起来，加大对脱贫地区优势特色产业信贷和保险支持的力度，大力开发优势特色农产品保险，探索农产品期货期权和农业保险联动，探索“保险+期货”“订单农业+保险+期货（权）”实现模式，对脱贫地区继续实施企业上市“绿色通道”政策，等等。宏观维度上，要抓住金融扶贫的重点领域和薄弱环节，探索建立金融解决相对贫困的长效机制。全面深化金融扶贫改革，根据形势任务发展需要，及时调整明确商业性金融机构、政策性金融机构和合作性金融机构在巩固拓展扶贫成果和推动乡村振兴中的职责定位，扎实推动金融扶贫任务、对象和市场细分工作，压紧压实金融机构巩固脱贫攻坚成果的政治责任。对于曾经的深度贫困地区、集中连片贫困地区，要设立金融扶贫过渡期的时间表和路线图，完善中长期信贷支持政策，继续发挥金融扶持产业发展的作用，从根本上提高其内生脱贫发展能力。这一系列涵盖微观、中观和宏观层面的金融扶贫重要举措，在接续巩固拓展金融扶贫成果的同时，也可极大提升金融服务乡村振兴的能力和水平。

金融扶贫在解决中国绝对贫困问题上发挥了不可替代的作用，不仅推动了我国金融扶贫事业的发展，而且丰富和发展了金融扶贫理论，为世界金融扶贫工作贡献了中国智慧和中国方案。进入后扶贫时代，金融扶贫的历史任务由以扶贫为主转向兼顾抑制返贫与乡村振兴，并在政策取向上着眼于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。就金融扶贫本身的内涵和要义看，巩固拓展脱贫攻坚成果是其第一要务，推动乡村振兴是巩固拓展脱贫攻坚成果的有效延伸，而且巩固拓展脱贫攻坚成果本身就是在推动乡村振兴，二者具有内在的一致性。金融扶贫乃是经由理论和实践生长出来的扶贫模式，长远来看，只要贫困的土壤——无论是绝对贫困还是相对贫困——客观存在，金融扶贫这一扶贫模式就会继续存续下去。后扶贫时代，中国将继续发挥好金融扶贫的独特作用，稳步朝着消灭相对贫困、实现全体人民共同富裕的方向发展。