基本公共服务均等化对城市群协调发展的驱动机制

张恒龙 罗 唯

一、问题的提出与文献评述

（一）问题提出

区域协调发展一直是国内学术界关注的热点之一，城市群作为核心空间尺度，发展潜力巨大，以城市群为主要增长极的空间格局将成为扩大内需和促进国内大循环的主要着力点。①张可云、何大梽：《“十四五”时期区域协调发展的空间尺度探讨》，《学术研究》2021年第1期，第74—82+177—178页。目前我国城市群发展面临不均衡态势，如何促进城市群的协调发展，缩小区域间差距，越来越受到党和政府的关注，党的十九大提出要建立更加有效的区域协调发展新机制；2019年中央人民政府工作报告也明确强调针对区域发展出现的新情况、新变化，要创新实施区域发展战略，建立区域协调发展新机制，促进基本公共服务均等化，推动区域优势互补、城乡融合发展①材料来源：2019年国务院工作报告， http://www.gov.cn/guowuyuan/2019zfgzbg.htm。；国家《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》进一步指出，要坚持区域协调发展战略，健全区域协调发展体制机制，而区域协调高效发展离不开公共服务的支持，新发展理念将实现不同区域基本公共服务均等化和兼顾缩小区域经济差距作为区域协调发展的目标，重点需将差异化发展和产业地区间转移、公共服务均等化以及基础设施互联互通等结合起来，缓解大中小城市间、城乡间经济发展不平衡不协调等问题。由上可见，基本公共服务均等化和区域协调发展之间的互动已成为政府和学术界关注的重点问题。从理论层面看，基本公共服务均等化是城市群内协调发展在社会领域的集中表现，基本公共服务对城市群协调发展的互动关系和驱动机制等问题仍有待深入研究。从实践层面看，城市群内各城市间公共服务均等化程度不一，城市群之间不平衡现象也十分突出。在城市群日益成为推动我国经济空间格局调整优化与经济社会发展转型重要载体的背景下，本文将重点研究以下问题：（1）公共服务均等化对城市群协调发展的影响效应；（2）其内在的驱动机制；（3）这种驱动机制在不同发展水平的城市群之间是否都适用。

区域协调发展与基本公共服务均等化是相互促进且紧密联系在一起的。一方面，基本公共服务均等化是区域协调发展的核心内容之一，也是实现区域协调发展的重要途径和支撑；另一方面，随着基本公共服务数量均等化到质量均等化的转型，这种转型也对区域协调发展提出了更高的要求，可以说，高质量的公共服务均等化为区域协调发展向高质量阶段迈进规定了方向。2018年出台了有关促进区域协调发展的八大机制，基本公共服务均等化机制就是其中之一。2019年召开的党的十九届四中全会又将区域政策纳入国家宏观调控体系，以财政和货币政策为手段，为促进区域间公共服务均等化加大转移支付力度。因此，统筹推进区域协调发展与公共服务均等化，在两者之间建立驱动和衔接机制，积极探索符合中国国情的区域高质量协调发展之路，应当成为“十四五”时期区域发展的重点问题。

（二）文献综述

学术界对公共服务与经济发展关系的探索最先是从公共服务财政支出开始的。英国经济学家道尔顿（Dalton，1922）在《财政学原理》中提出财政支出具有生产性作用，政府通过非生产性公共服务支出使有组织的生产活动成为可能，进而促进经济增长。②道尔顿：《财政学原理》，台北：正中书局，1954年，第27—30页。凯恩斯（Keynes）在其著作《就业、利息和货币通论》中强调政府财政支出对经济的刺激和稳定作用，主张增加政府支出来保障经济增长和就业稳定。③Keynes J M, The General Theory of Employment, Interest, and Money, Springer International Publishing, 2018, pp.55—56.另一部分观点从新古典内生经济增长理论出发，指出公共服务对经济增长具有强有力的支撑作用，并用技术或知识等公共物品的外部效应来解释经济增长④Romer P M, “Increasing Returns and Long-run Growth”, in Journal of Political Economy, 1986, Vol.94, No.5, pp.1002—1037；Aschauer D A,“Is Public Expenditure Productive?”, in Journal of Monetary Economics, 1989, Vol.23, No. 2, pp.177—200.；同时，公共投资也刺激了需求，对经济增长有促进作用①Agénor P R, “Fiscal Policy and Endogenous Growth with Public Infrastructure”, in Oxford Economic Papers, 2007,Vol.60, No. 1, pp.57—87.，公共支出效率高的国家往往具有更高的教育和GDP水平②Antonelli M A, De Bonis V, “The Efficiency of Social Public Expenditure in European Countries: A Two-stage Analysis”, in Applied Economics, 2019, Vol.51, No.1, pp.47—60.。基本公共服务高质量供给有利于改善劳动力、投资环境等经济要素条件，进而促进经济平稳健康发展，经济发展所创造的大量财政收入又可以作为基本公共服务的投资来源，推动基本公共服务均等化和一体化，学者们已证明两者之间的相互协调关系，并提出基本公共服务和经济发展之间存在互动耦合机制，同时指出有利于其协调发展的路径。③刘传明、张春梅、任启龙等：《基本公共服务与经济发展互动耦合机制及时空特征——以江苏省13城市为例》，《经济地理》2019年第4期，第26—33页；马慧强、廉倩文、韩增林等：《基本公共服务—城镇化—区域经济耦合协调发展时空演化》，《经济地理》2020年第5期，第19—28页。

研究基本公共服务均等化对城市群协调发展的驱动机制，核心是基于公共服务视角解决区域发展不均衡问题。首先应探究区域发展不均衡产生的原因，再从公共服务方面突破。无论是不同区域生产率的差别及由此引起的资本流动④王小鲁、樊纲：《中国地区差距的变动趋势和影响因素》，《经济研究》2004年第1期，第33—44页。，还是不同区域生产要素配置结构与比较优势不相匹配⑤林毅夫、刘培林：《中国的经济发展战略与地区收入差距》，《经济研究》2003年第3期，第19—25页。，造成区域不协调发展的生产率差距和生产要素配置结构失衡，归根结底都在于公共服务的软件和硬件的不协调。近年来，尽管不同区域基本公共服务数量均等化推进较快，但质量均等化实现难度较大。以教育、医疗等为例，从基础设施建设投入及数量看，区域之间差距在不断缩小，但由于欠发达地区对优秀教师、执业医师等人才吸引力不够，不同区域之间在这些领域的服务质量上存在较大的差别。目前研究大多集中在论证两者协调关系的定量分析，缺乏对两者之间逻辑机理的深入定性分析，笔者认为，基本公共服务对区域协调发展的驱动是两者相互协调的关键环节，而区域协调发展对公共服务的带动作用很大程度上可以自然而然地发生。因此，基于现有研究，本文以城市群作为基本研究空间单元，针对基本公共服务均等化和区域协调发展问题进行扩展研究，试图在以下3个方面有所贡献：第一，区别其他学者的耦合研究，在理顺基本公共服务与区域协调发展两者之间的逻辑机理基础上聚焦难点，提出基本公共服务对城市群协调发展的驱动机制路径；第二，依据国家《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》，将本文研究的12个城市群划分为引领型城市群和发展型城市群进行异质性分析，为精准破解当前不同发展水平的城市群融合互动、融通补充的难点提供参考；第三，在理论梳理的基础上，运用现代经济学方法开展实证研究并提出政策建议。

二、基本公共服务均等化对城市群协调发展的驱动机制

区域协调发展应兼顾效率与公平原则，而基本公共服务均等化是衡量区域协调发展的一个重要标准。无论是实践，还是理论研究，都证明基本公共服务与区域协调发展之间存在明确的相关关系和耦合协调关系。但这一联系背后的逻辑和传导机制还有待深入研究。不少学者通过构建协调耦合度模型来证明两者耦合关系的强弱及空间分布特征①刘传明、张春梅、任启龙等：《基本公共服务与经济发展互动耦合机制及时空特征——以江苏省13城市为例》，《经济地理》2019年第4期，第26—33页；马慧强、廉倩文、韩增林等：《基本公共服务—城镇化—区域经济耦合协调发展时空演化》，《经济地理》2020年第5期，第19—28页。，也有学者通过静态结构分析技术ISM构建基本公共服务作用区域经济发展的解释结构模型，确定基本公共服务作用区域经济发展过程中的要素及要素关系②方茜：《基于ISM的基本公共服务与区域经济发展关系研究》，《经济体制改革》2014年第1期，第49—52页。，为本文理论体系的构建提供了有益的思路。

（一）从效率视角看基本公共服务均等化对城市群协调发展的影响

从效率角度看，中国经济经过40多年的高速增长，房地产、基建、出口等结构性潜能发挥着巨大作用，随着近些年这些结构性潜能的减弱和消退，“十四五”乃至更长一段时间内，中国经济新的增长动能百分之七八十可能来自于都市圈和城市群。发掘与城市群增长相配套的结构性潜能成为当前经济工作的重中之重。在城市群经济联系越来越紧密的时代背景下③侯赟慧、刘志彪、岳中刚：《长三角区域经济一体化进程的社会网络分析》，《中国软科学》2009年第12期，第90—101页。，经济类公共服务均等化水平的滞后将制约城市群之间、城市群内部各大城市之间的产业联动，而经济类公共服务包括基础设施类、交通运输类、基础科技技术类、环境保护类等。第一，交易效率传导机制。交易效率传导机制立足于城市群基本公共服务均等化，从交易环境和交易技术两方面论述对城市群协调发展的驱动机制。城市群的交通运输、信息设施、教育培训、环境等公共服务均等化进程加快，极大地改变了交易的时空状况，改善了交易环境，迅速提高了交易效率；城市群教育、信息、基础设施等公共服务均等化加速了知识的积累，使得先进物流技术得以开发与应用，信息流、资金流和劳动流实现充分流动，减少了信息不对称的情况，降低了搜寻成本和处理成本，不仅能扩大交易范围，还能加快交易进程，提高交易效率。第二，科技创新传导机制。城市群作为集聚经济发展的高阶段产物，其空间范围往往会打破现有的行政区划，使得城市群内部和城市群之间的协调成本更高，协调机制的完善迫在眉睫。从空间经济学理论角度来看，城市群协调发展取决于城市群发展过程中其内部不同城市集聚力与分散力的权衡。当城市群处于极化效应主导时，要素与产业往往聚集在少数大城市，导致城市群内部城市间发展差距扩大，城市群协调发展水平降低；而当城市群处于扩散效应主导时，城市群核心城市的要素与产业向周边城市转移，此时城市群内部不同城市间的发展差距缩小，其协调发展水平也随之升高。曹清峰等通过分层线性模型测算中国14个城市群协调发展度发现，长三角、京津冀等城市群属于高可持续竞争力但低协调发展城市群，关中平原、中原等城市群属于低可持续竞争力但高协调发展城市群。①曹清峰、倪鹏飞、马洪福：《科技创新对中国城市群协调发展的影响研究——基于城市可持续竞争力的分析》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2020年第2期，第51—58页。同时，城市群协调发展的实现，不但要求 “协调”，即城市群之间、城市群内部缩小发展差距，也需要实现长远“发展”，即城市群获得高可持续竞争力。城市群医疗、教育、文化等公共服务均等化水平的改善提高，不但可以带来本区域人口素质（身体素质、文化素质、职业素养等）的提升，而且有利于吸引更多优质劳动力流入，进一步提高人力资本水平，而人力资本恰恰是经济增长的核心生产要素。故基本公共服务的改善通过劳动力这一经济要素的质量和数量提高带来的传递机制，推动城市群协调发展。根据新增长理论，科技创新具有非常显著的增长效应②Grossman G M, Helpman E, “Trade, Innovation, and Growth”, in Foerder Institute for Economic Research Working Papers, 1990, Vol.80, No.2, pp.86—91.，且有学者的研究表明科技创新与城市群的协调发展之间存在倒“U”型关系③曹清峰、倪鹏飞、马洪福：《科技创新对中国城市群协调发展的影响研究——基于城市可持续竞争力的分析》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2020年第2期，第51—58页。，可见创新驱动城市群协调发展具有延续性和可持续性。因此，科技创新强的城市在本地市场效应下，通过吸引其他城市的优质产业与要素流入，扩大城市间的发展差距。随着城市群经济发展到一定阶段，扩散效应开始占主导地位，城市群内部不同经济发展水平将会趋于收敛，从而呈现上述倒“U”型的发展轨迹，最终城市群达到高可持续竞争力兼高协调发展水平。基于以上分析，本文假设如下。

假设1：随着经济类公共服务，诸如交通设施、网络通信、环境等均等化的推进，空间距离压缩，要素流动加快，交易成本降低，使得交易效率得以提升，从而可以间接驱动区域协调发展。

假设2：经济类公共服务中科技发展方面的建设水平将直接影响城市群的科技创新水平，科技创新水平又是驱动区域协调发展的长期因素。

（二）从公平视角看基本公共服务均等化对城市群协调发展的影响

从公平角度看，社会类公共服务均等化是实现区域发展“公平”目标的重要制度安排，即通过再分配环节抑制分配不公，社会类公共服务一般包括教育、医疗、社会保障、社会救助和公共文化等。第一，公共治理能力传导机制。公共服务的改善直接惠及民生，将明显提高居民对经济发展成果的获得感，进而促使劳动力向公共服务均等化程度高的城市流动，激发劳动力的工作积极性，提高城市群的协调发展水平。城市群内部基本公共服务均等化水平越高，其调节收入分配的能力就越强。实际上，公共服务促进收入增加的效果因城市群公共治理能力高低而存在差异，中西部地区的基本公共服务均等化水平较低，缺乏积极和有利的经济环境，使低收入群体在物质和生活条件上较为匮乏，缺乏分享经济增长成果的机会和权利④Mogues T, Carter M R,“Social Capital and the Reproduction of Economic Inequality in Polarized Societies”, in Journal of Economic Inequality, 2005, Vol.3, No.3, pp.193—219.，加剧了人口的外流。例如，在东部沿海城市群居民收入上升时，中西部城市群居民收入增长缓慢，周边农村地区农户增收效果更是不明显。因此，公共服务均等化水平的推进不仅发挥缩小城市群居民收入差距的作用，更发挥着践行“发展成果由居民共享”美好理念的功能。例如，公共文化、社会保障及社会救助是公共服务体系中覆盖范围最大、最需要大力支持的一类服务，具有较强的公益性和兜底性。社会保障是保障民生的重要制度安排，具有典型的救助和反贫困功能①杨晶、邓大松、申云：《人力资本、社会保障与中国居民收入不平等——基于个体相对剥夺视角》，《保险研究》2019年第6期，第111—124页。，主要通过待遇补偿机制来实现对收入的再分配，从而改善收入分配格局，缩小居民收入差距②汪洪溟、李宏：《改革开放以来社会保障收入分配调节效应实证分析》，《中国软科学》2019年第12期，第178—186页。。如果各项基本公共服务水平不一致，则会形成权利、能力、机会的壁垒，不利于生产要素的自由流动以及资源的有效配置，最终拉大城市群间的发展差距，造成区域间收入不平等的局面。 第二，收入分配传导机制。区域间的差距主要表现为自然禀赋差距和后期的经济社会发展差距，自然禀赋差距无法改变，公共服务供给的不均衡所造成的区域间居民收入差距往往难以有效缩小，是区域间经济社会发展难以协调的重要因素。随着市场机制的逐步完善与政府服务水平的不断提升，公共服务因其具有的基础性、民生性、公益性、保障性与公平性特征在协调经济社会发展、缩小收入差距中被寄予厚望。一方面，初次分配阶段，市场供需决定要素价格，公共服务通过对人力和物质资本、劳动者素质、技术等生产要素的改变，作用于生产函数，进而影响收入分配。相关研究已证明，公共服务均等化与区域协调发展的历史进程密切相关③甘家武：《基本公共服务均等化对市场一体化的影响研究——以云南及其毗邻省为例》，《南开经济研究》2013年第6期，第97—106页。，推动城市群公共服务均等化，更有利于瓦解“行政壁垒”，消除生产要素无法自由流动造成的区域收入差距。另一方面，再分配阶段，公共服务支出的增加，可降低居民的私人支出，为居民提高人力资本和能力给予更多资金支持，直接或者间接地增加居民的可支配收入，从而调节收入差距。比如，教育服务均等化可缩小城市群居民教育支出，医疗社保支出可降低城市群居民生活成本支出，从而缩小居民收入差距。另外，城市群拥有更好的教育、医疗等公共服务资源后，居民的人力资本和物质资本将会大大提高，使其在市场中更具有竞争力，在未来有更大机会获得高收入，从而在一定程度上抑制了收入差距的扩大。基于以上分析，本文假设如下。

假设3：社会类公共服务均等化通过影响治理水平、促进城市群之间人口流动而驱动区域协调发展。

假设4：社会类公共服务均等化通过再分配调节城市群居民收入差距，驱动区域协调发展。

综上，公共服务均等化对城市群协调发展的驱动机制如图1所示。

图1 公共服务均等化对城市群协调发展的驱动机制

三、基准模型构建与数据说明

（一）计量模型的构建

本文构建计量模型，进一步检验经济类和社会类公共服务均等化对城市群经济协调发展的驱动效应，设定如下基准回归模型：

式中：i表示城市群；t表示时间；β1和δ为系数；μi为时间固定效应；υt为个体固定效应；εit为扰动项；YRCD表示城市群经济协调发展水平，其计算方法参考陈启斐和巫强关于测度区域经济协调发展的方法①陈启斐、巫强：《国内价值链、双重外包与区域经济协调发展:来自长江经济带的证据》，《财贸经济》2018年第7期，第144—160页。，以人均GDP作为城市群协调发展的代理变量，通过计算基尼系数衡量城市群内部收入差异程度，再进行逆向转换得到区域协调发展指数RCD，其计算公式如下：

式中：G表示城市群内部收入的基尼系数；n表示城市群内部的城市个数；yi和yj表示第i和j个城市的人均GDP；μ表示城市群内部人均GDP的均值；RCD衡量城市群经济协调发展程度，该系数越大，说明城市群经济协调发展水平越高。

XBPS表示基本公共服务均等化程度，是本文的核心解释变量，综合吕炜和赵佳佳②吕炜、赵佳佳：《中国经济发展过程中的公共服务与收入分配调节》，《财贸经济》2007年第5期，第45—52页。、张丽君等③张丽君、巩蓉蓉、袁伟伦：《公共服务差距与区域间收入不平等的形成——基于2000—2019年省级面板数据的分析》，《公共管理评论》2020年第4期，第50—81页。及李军鹏④李军鹏：《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》，北京：国家行政学院出版社，2007年，第5页。等学者关于公共服务的分类方法，将公共服务分为经济类公共服务和社会类公共服务，并用熵值法计算其综合得分作为公共服务均等化的代理变量。首先，对经济类公共服务和社会类公共服务统计数据进行标准化处理得到Ai,j，本文全部为正向指标，计算公式如式（3）所示；其次，采用熵值法对经济类和社会类公共服务指标进行客观赋权①此处计算公式省略，可参考相关文献。，计为wj；最后，计算公共服务均等化指数DScore,i,j，计算公式如式（4）所示：

式中：Xi,j为第i个城市群第j个指标的值；m为城市群总数；n为指标总数。

XControl,i,t为可能影响城市群协调发展水平的其他控制变量，主要包括：（1）实际使用外资（XFDI）；（2）社会零售品销售额（XSRS）；（3）固定资产投资（XFAI）；（4）财政支出占比（XPFE）；（5）第三产业占比（XPTI）。

（二）数据来源及指标体系的构建

1. 数据来源

本文的实证检验分析涉及中国12个重点城市群，即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、关中平原城市群、中原城市群、辽中南城市群、北部湾城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群、山东半岛城市群、哈长城市群。数据来源于2005—2018年《中国城市统计年鉴》及各市统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报，缺失数据用插值法补齐。

2. 公共服务水平评价指标体系构建

表1 公共服务均等化水平评价体系

（续表1）

3. 城市群公共服务水平差异性分析

图2和图3分别呈现了2005—2018年12个城市群的经济类和社会类公共服务均等化差异情况。

图2 12个城市群2005—2018年经济类公共服务均等化情况

由图2可以看出，各城市群之间经济类公共服务发展水平明显分为两个层次，且差距较大，长三角、珠三角、京津冀和山东半岛等4个城市群均等化水平较高，其余8个城市群经济类公共服务均等化水平较低。经济类公共服务均等化程度较高的4个城市群中，长三角和京津冀城市群均等化水平远不及珠三角城市群，可能是由城市群内部差异较大造成的，如长三角和京津冀城市群中城市数量多、规模庞大、公共服务均等化情况参差不齐，核心城市和边缘城市经济类公共服务差距过大，使得整体均等化情况不甚令人满意，而本文中山东半岛城市群选取8个地级市作为样本，规模较小，且内部经济类公共服务差距不大，从而呈现出公共服务均等化情况比较好的局面，但并不能由此得出山东半岛的经济类公共服务水平较高的结论，因为公共服务均等化分为低水平的均等化和高质量的均等化。其他8个城市群的经济类公共服务均等化情况较差，每个城市群整体经济类公共服务水平低与内部核心城市和其他城市差距过大同时存在。

由图3可以看出，各城市群之间社会类公共服务水平随时间逐渐收敛，公共服务均等化差距呈现缩小趋势，这得益于我国政府不断加强对教育、医疗卫生、社会保障等关乎民生短板方面的投资和推动，使得城市群之间社会类公共服务差距逐渐缩小。但公共服务均等化最高的珠三角城市群和均等化水平最低的北部湾城市群差距仍然较大。

图3 12个城市群2005—2018年社会类公共服务均等化情况

四、基准结果分析与驱动机制检验

（一）基准结果分析

本节基于2005—2018年12个城市群14年的面板数据进行研究分析。对样本数据进行Hausman检验，结果支持固定效用模型。表2是经济类公共服务和社会类公共服务对城市群协调发展水平ln YRCD的双固定回归分析结果，其中，模型（2）和模型（4）是在模型（1）和模型（3）基础上添加控制变量得到的回归分析结果。由模型（1）~（4）结果可知，不论是否添加控制变量，经济类和社会类公共服务的回归系数均在5%的水平下显著为正，说明经济类和社会类公共服务对城市群协调发展水平存在明显的促进作用，社会类公共服务对城市群协调发展水平促进作用略高于经济类公共服务，因为经济类公共服务更多涉及“硬件水平”，社会类公共服务则相对涉及“软件质量”，随着城市群的发展和人们生活水平的提高，公共服务“软件质量”在促进城市群协调发展方面越来越重要。

表2 基准回归结果

（二）异质性分析

通过文献梳理可知，张凡等提出基本公共服务水平对不同发展地区促进效用不同，对西部地区的促进作用比对东部地区的要大①张凡、宁越敏、娄曦阳：《中国城市群的竞争力及对区域差异的影响》，《地理研究》2019年第7期，第1664—1677页。，而城市群乃是目前乃至未来很长一段时间内经济增长的核心区域，针对其不同的发展水平，经济类和社会类公共服务的促进作用能否支持这一结论？国家《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。”②资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。本文以此为依据，将京津冀、长三角、粤港澳大湾区这3个成熟的城市群作为引领型城市群，其他城市群归为发展型城市群，进行异质性分析。表3的分析结果表明，经济类公共服务对引领型城市群和发展型城市群的促进作用系数为正且较为接近，而社会类公共服务对发展型城市群的促进作用比对引领型城市群的更为明显。

表3 异质性分析结果

（三）中介驱动机制检验分析

依据前文的理论机制分析，基本公共服务均等化可通过经济类和社会类公共服务均等化来促进区域发展中效率和公平的实现，从而驱动城市群协调发展。本文将对以上驱动机制进行检验分析。通过中介效应模型分析两类公共服务对城市群协调发展的中介驱动机制。①温忠麟、叶宝娟：《中介效应分析:方法和模型发展》，《心理科学进展》2014年第5期，第731—745页。构建验证模型如下：

式（6）和式（7）中Wi,j表示中介变量，包括货运量（W1）、科研从业人员数（W2）、人均可支配收入（W3）、流动人口（W4）。具体步骤分为以下3步：第一步，对式（5）进行回归分析，分别检验经济类公共服务均等化和社会类公共服务均等化对城市群协调发展的驱动路径是否存在，如果存在显著为正，即说明经济类和社会类公共服务均等化的确能驱动城市群协调发展，可进行下一步；第二步，对式（6）进行回归，其中，Wi,j为中介变量，用于分析经济类和社会类公共服务与中介变量的关系，若λ1系数为正且显著，则可进行下一步；第三步，对式（7）进行回归，分别比较β1与β2的正负值和大小，根据上文的理论分析， β1、λ1和β2应均显著且为正值，且β2小于β1，从而说明两类公共服务均等化能够通过中介变量驱动城市群协调发展。

本经济型直筒结构的建筑木模板组件在大型混凝土浇筑件或者小型混凝土浇筑件浇筑时均可以使用，并且混凝土浇筑件的浇筑效果好。同时，紧固组件的结构简单，拆装方便，其中环形紧箍选用钢筋，由于钢筋是柔性的，可以沿胶合面板的曲面弯曲并且在施工后也方便进行矫直已备作下次使用，经济效益佳。本技术所提供的建筑木模板组件还具备了施工快速高效，材料损耗小，节约成本等优点。

第一阶段上文基准结果已经证实，见表2中模型（2）和模型（4），即经济类和社会类公共服务均等化水平显著促进城市群协调发展水平。第二阶段中介机制检验结果如表4所示，以货运量W1和科研从业人员数W2的对数值作为因变量，对经济类公共服务均等化综合指数变量进行回归分析，结果如模型（9）和模型（10）所示，可见经济类公共服务水平的改善，尤其是财政支出中人均科技支出的提高显著促进科研从业人员数量；以人均可支配收入W3和流动人口W4的对数值作为因变量，对社会类公共服务均等化综合指数变量进行回归分析，结果如模型（11）和模型（12）所示，可见社会类公共服务水平的改善在10%水平以上显著促进人均可支配收入提高和人口流动。

表4 中介机制检验结果（第二阶段）

在第三阶段的机制检验中，本文将城市群协调发展水平YRCD分别与经济类和社会类公共服务综合评分指数及各自设定的中介变量进行回归。如表5所示，模型（13）回归结果显示加入经济类公共服务和表示交易效率的货运变量后的回归系数β2（0.456 5），与模型（1）基准回归结果中的系数β1（0.561 9）相比减小，这恰恰说明了以货运量代表的交易效率的提高确实是经济类公共服务促进城市群区域协调发展的机制路径之一。与理论预期一致，假设1中经济类公共服务诸如交通设施、网络通信、环境等均等化的推进，使空间距离压缩、要素流动加快、交易成本降低，进而使得交易效率得以提升，从而可间接驱动区域协调发展被证实。模型（14）回归结果中β2与模型（2）基准回归结果中β1相比明显下降，说明基础设施服务完善和科技发展方面投资加大，推动科技创新，间接促进城市群协调发展，故假设2中经济类公共服务中的科技发展水平将直接影响城市群的科技创新水平，而科技创新水平是驱动区域协调发展的长期因素被证实。同理，模型（15）和模型（16）的回归系数均小于模型（3）和模型（4）基准回归中的系数值，这说明人均可支配收入差距的缩小和人口流动在一定程度上“分担”了社会类公共服务对城市群协调发展的驱动作用，和理论分析及预期一致，假设3中社会类公共服务均等化通过影响治理水平，促进城市群之间人口流动而驱动区域协调发展及假设4中社会类公共服务均等化通过再分配调节城市群居民收入差距，驱动区域协调发展均被证实。

表5 中介机制检验结果（第三阶段）

（四）稳健性检验和内生性检验

为了验证回归结果的可靠性和稳健性，本文将从替代被解释变量角度检验。替代被解释变量是用变异系数计算出城市群的收入差异后，再通过逆向转换方式得到城市群协调发展指数RCD1。检验结果如表6中模型（17）和模型（18）所示。从检验结果来看，与上文回归结果相比，显著性水平没有变化，自变量的系数大小有一定程度的降低或提高，整体来看，经济类和社会类公共服务对城市群协调发展的驱动效应与上文回归结果一致，从而证明了本文估计结果具有一定的稳健性。

表6 稳健性和内生性检验结果

另外，由于公共服务均等化和城市群协调发展之间不可避免地存在互为因果关系的内生性问题，本文分别构建经济类和社会类公共服务一阶滞后项（XBPS_lag）作为工具变量对城市群协调水平进行广义矩（GMM）估计，回归结果如表6中模型（19）和模型（20）所示。从检验结果来看，显著水平和回归系数方向均未变化，只是系数大小不同，与上文结论一致。再者，工具变量的F检验结果显示拒绝原假设，同时Hansen J检验结果显示接受原假设，说明选取的工具变量是有效的。

五、研究结论与对策建议

（一）研究结论

城市群高质量协调发展的关键在于能够解决人民日益增长的美好生活需求与发展不平衡间的矛盾，这是实现区域协调发展目标的必然选择。区域发展不平衡、不充分将是“十四五”时期影响区域经济格局的重大问题。张可云和何大梽认为关于中国区域协调的研究在很长一段时间内都是基于“三大地带”或“四大板块”的大尺度区域框架，“四大板块”的划分为区域协调发展提供了战略指引，但它不适用于具体协调目标的实现，泛化且异质的空间无法给区域政策和规划的实施提供具体抓手，这种基于单一大尺度的区域协调，是我国区域分化态势依旧严峻的原因之一。①张可云、何大梽：《“十四五”时期区域协调发展的空间尺度探讨》，《学术研究》2021年第1期，第74—82+177—178页。因此，有必要在“四大板块”的基础上，根据不同类型区域的特征和问题对空间进行细化和识别。城市群作为区域核心空间尺度和重要经济增长极，其辐射范围广和带动能力强为区域协调发展注入了新动能。

本文聚焦城市群协调发展问题，跳出城市群内部协调发展的范式，重点关注城市群之间的协调发展，使得分散在全国且发育程度不同的城市群通过公共服务均等化的助力，带动轴带经济发展，实现区域协调发展空间尺度上的进一步细化，促使“总体区域协调与城市群空间尺度增长极培育并行”局面的优化，即城市群不但作为增长极培育的空间载体，而且为东西和南北平衡提供着力点，使得区域协调发展中公平与效率的双重发展导向成为可能，切实提高政策精准性和有效性。

基本公共服务均等化乃是衡量区域协调发展的一个重要标准，从本文分析结果来看，由于历史和地理等因素，不同城市群之间自然资源禀赋差异较大，经济基础也不尽相同，经济类和社会类基本公共服务均等化情况差异较大，且不同发展阶段的城市群面临的问题也不尽相同，实现城市群之间基本公共服务均等化难度较大，主要体现在硬件与软件不协调及城市群之间基本公共服务质量均等化实现难度大。目前，城市群基本公共服务的不均衡现象，不仅体现在城市群间的不均等，更体现在公共服务硬件与软件的不协调；在促进优势互补的高质量的城市群协调发展中应充分考虑这一客观现实，理顺基本公共服务均等化与城市群协调发展的驱动机制。

本文从经济类和社会类公共服务角度出发阐述和论证公共服务均等化对城市群协调发展的理论影响机制，并论证了公共服务均等化不但加速了要素流动，也提高了城市群人力资本水平和居民生活质量，从而促进城市群协调发展。本文对2005—2018年12个城市群的面板数据进行回归分析，研究结果表明：

第一，基准回归结果显示，经济类和社会类公共服务均等化水平显著促进城市群的协调发展水平，社会类公共服务的促进作用略高于经济类公共服务的。

第二，异质性分析结果表明，经济类和社会类公共服务对不同发展水平的城市群，促进效用不同。其中，经济类公共服务对引领型城市群和发展型城市群促进作用大体相同，而社会类公共服务对发展型城市群的促进作用比经济类公共服务更为明显。

第三，中介机制检验结果表明，经济类公共服务通过促进交易效率和科技创新进而驱动城市群经济协调发展，原因在于经济类公共服务如基础交通、网络设施的水平的改善加速要素流动、提高要素配置效率、降低交易成本等，从而可以更好地发挥城市群之间的空间集聚优势和联动优势，促进城市群协调发展。社会类公共服务通过缩小收入差距和促进人口流动进而驱动城市群协调发展，原因在于社会类公共服务通过增加教育投资、提升医疗卫生水平等，促进人才在城市群间的流动，缩小收入差距，同时也可积累更多优质健康的人力资本驱动城市群协调发展，另外，如社会保障等公共服务通过补偿机制实现对收入的再分配，也为城市群中弱势群体提供兜底和保障作用。

（二）对策建议

1.缩小城市群之间及内部基本公共服务供给差距，引导人口合理流动

劳动力从农村、中小城市向大城市流动是客观规律，追求高收益是驱动人口流动的关键原因，但城市公共服务供给质量最终决定“流进来”的人口能否“留得住”。长期来看，流动人口更倾向于选择教育、医疗、就业等公共服务质量较高的城市。

（1）推进以人为本的城市化应顺应人口流动客观规律，在引导人口流动时，一方面，应从基本公共服务均等化着手，通过提高发展型城市群医疗、教育、环境等公共服务供给质量来提升优质人口落户预期，也可通过促进城市群内医疗、教育等公共服务重点资源均衡化，加大次中心城市对优质人口的吸引力，降低城市群内部发展不均衡。另一方面，应加强城市群中心城市与周边城市公共服务一体化建设，降低人口流动成本，如：统筹城市群之间人口流出地与流入地的配套政策；建立合理有序的人口迁徙制度，促使城市群之间做好教育、医疗、社保养老等转移接续工作。

（2）政府作为公共服务供给主体，通过构建以城市群为基本单元的财政均衡机制，加大对欠发达城市群公共服务方面的财政支出，着重倾斜教育、医疗等民生短板，为欠发达城市群的发展创造更多的机会，促进城市群之间“共享增长”。如设置社会性公共服务专项基金。该基金重点投向教育、医疗等民生短板，以提高发展型城市群的“软”实力，增强其对外来投资企业和优秀外来人员的吸引力。另外，也可设置城市群经济类公共服务专项投资基金，重点针对发展型城市群交通、城乡基础设施等领域，优化发展型城市群的“硬”环境，探索多条公共服务供给途径。

2. 城市群之间加快推进现代基础设施一体化进程

基于本文的研究结论，加快推进现代基础设施建设，即提高经济类公共服务均等化水平，可加快要素在城市群之间流动，提高交易效率，有助于应对当前急需扩大内需的现实要求，同时，加大对中西部地区发展型城市群的支持力度也有助于为这些区域推进高质量工业化奠定良好的基础，提高中西部发展型城市群对外来投资的吸引力，从而缩小城市群发展差距，促进区域协调发展。

（1）以高质量区域协调发展战略为指引，不断优化城市群综合交通运输网络。目前，引领型城市群与中西部发展型城市群之间发展差距过大是城市群协调发展的首要问题。中西部发展型城市群难以深入参与全球价值链的产业分工是其发展滞后的掣肘点，为加快中西部城市群发展和融入全球价值链分工体系，应加大对中西部城市群交通设施建设支持力度，不断完善城市群之间运输通道建设。加强欠发达城市群的基础设施、网络通信、科技发展和环境保护等经济类公共服务投资建设，补齐短板，可使其具备对接国家重大区域战略的基础条件。

（2）率先在引领型城市群或都市圈内推进交通基础设施互联互通，以加快其内部一体化进程，加速要素流动。一方面应重点推进长三角世界级城市群及其他国家级和区域级城市群内主要城市之间形成互联互通的高铁或动车网络，同时应科学规划城市群内港口、机场等重大交通基础设施的建设和布局，统筹城市群之间综合交通枢纽规划建设，避免因选址不合理和功能定位不准确而造成重复建设、恶性竞争以及基础设施利用率低等现象。另一方面加快推进城市群内核心城市地铁、轻轨及其他交通网络向周边经济联系紧密的城市延伸，如北京、上海、广州、深圳、南京、杭州、武汉、郑州、成都等城市，以期提高城市群或都市圈一体化水平及经济辐射带动能力。

3.通过数字化技术创新公共服务配置方式和效率

现阶段，驱动城市群协调发展的首要任务应集中在如何实现城市群之间公共服务的均等化和一体化，这就需要加快完善公共服务资源供给、配置的相关政策。

（1）政府部门拥有海量大数据，但是这些数据之间很多仍然存在着分裂态势，极大地降低了大数据的应用价值。因此，应从城市群内部到城市群之间逐次打破信息孤岛、建立互联互通的大数据，利用大数据分析技术对不同城市群人口流动和空间布局的总体趋势进行监测分析，在此基础上对不同城市群、不同领域的公共服务需求规模和需求结构进行更加科学准确的预判，进而通过信息互联互通提高政策决策的准确性，为“十四五”期间城市群协调发展和区域协调发展突破难点提供强有力的支撑。

（2）为实现城市群之间公共服务均等化，首先应改变 “供给均衡”传统思维，即过于局限于地区之间及公共服务资源硬件设施的简单平衡。城市群时代，随着人口空间布局趋势的变化和城市群之间功能分工的深化，针对城市群之间公共服务资源配置模式的创新刻不容缓。因此，应建立以城市群为空间尺度单元的公共服务资源配置体系，利用大数据、人工智能等数字化技术，推动公共服务资源在城市群及更大空间范围内的共享，从技术上帮助发展型城市群缓解公共服务均等化水平低、人力资本匮乏等问题，从公共服务的需求侧助推不同城市群的居民实际所享受的公共服务水平大体趋于一致，实现以人为本的城市群协调发展。