论后疫情时代法律失范行为预防的心理干预机制建设

徐 彪，朱武燕

(安徽大学 法学院，合肥 230601)

法律失范行为预防的心理干预机制，是指在包括公共卫生事件在内的社会重大突发事件中，为预防人们因相关心理健康问题所可能导致的法律失范行为，有针对性进行的心理抚慰、心理疏导与心理药物治疗等一系列心理卫生制度及其运行方式的总称。目前，我国新型冠状病毒肺炎(简称“新冠肺炎”)的预防、控制工作虽已取得阶段性胜利，但人们由于疫情突发所引起的各种心理问题及相应法律失范行为隐患却依然存在。因此，系统整理与总结一个时期以来我国公共卫生等重大突发事件处置领域为预防相关心理问题引起的法律失范行为而展开的心理干预工作经验，进一步推动后疫情时代心理干预机制建设，对维护社会和谐稳定，实现国家长治久安，具有重要意义。

一、我国法律失范行为预防心理干预机制建设的成就

改革开放后，我国重大突发事件法律失范行为预防的心理干预工作起始于1994年发生的新疆维吾尔族自治区克拉玛依市火灾。在克拉玛依市人民政府统一安排下，北京大学精神卫生研究所对这次火灾事故的幸存者实施了两个月左右的心理干预，在平抚人民群众心灵伤痛，重振生活、生产信心方面，成效显著(1)何新生：《灾难创伤后应激障碍的心理干预》，《城市与减灾》2004年第1期。。2003年全国范围的SARS疫情预防、控制以及2008年四川省汶川地震救助中，在中央统一部署下，中央与地方的卫生行政部门有针对性地组织大批心理医学专家开展心理干预工作(2)陈竺、沈骥、康均行等：《特大地震应急医学救援：来自汶川的经验》，《中国循证医学杂志》2020年第4期。，在取得积极的社会效果的同时，也进一步积累了经验。时至今日，我国内地包括公共卫生事件在内的社会重大突发事件法律失范行为预防的心理干预机制建设进展明显(3)沃建中：《灾后心理危机研究5.12汶川地震心理危机干预的调查报告》，北京：北京航空航天大学出版社，2008年，第12、16页。。

(一)出台了一系列不同层次的规范性法律文件

依近代法治国家的一般理论，公共权力介入社会生活必须有相应的法律授权作为前提。为公共卫生等领域重大突发事件法律失范行为预防而心理干预机制法治建设计，我国内地先后颁布了一系列不同层次的规范性法律文件，初步形成了一个以法律和行政法规为基础，部门规章、地方规章等为补充的心理干预法律体系的基本框架。这些规范性法律文件主要有《突发事件应对法》《精神卫生法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，以及《紧急心理危机干预指导原则》《新型冠状病毒感染的肺炎疫情紧急心理危机干预指导原则》《新型冠状病毒肺炎疫情防控期间心理援助热线工作指南》《关于加强应对新冠肺炎疫情工作中心理援助与社会工作服务的通知》等，一定程度上为合法、有效地进行法律失范行为预防的心理干预工作提供了法制依靠。

(二)政府主导，多主体共同参与

在之前历次社会重大突发事件处置及本次“新冠肺炎”疫情预防、控制工作中，从中央到地方的各级人民政府发挥了主导的作用。新冠肺炎疫情被确认为全国性公共卫生事件后，中央及各省级行政区域紧急成立了联防联控工作组，统一领导全国及各省、自治区、直辖市的新冠肺炎疫情预防、控制工作。各地也迅速组建了心理医学专业人员、社会志愿者等组成的心理卫生服务队，分赴疫情防控一线，进行心理危机干预和心理疏导(4)许明星、郑蕊：《妥善应对现于新冠肺炎疫情中“心理台风眼效应”的建议》，《中国科学院院刊》2020年第3期。。其中，社会志愿者组织在具体落实方案，合理调配资源，平抚抵触情绪，缓和人际关系，及时反馈信息等方面作用不可替代。这种政府主导，心理医学专业人员、国内与国际志愿者等多主体共同参与的模式，对充分调动各种社会力量，有效弥补公共资源不足，迅速夺取新冠肺炎疫情预防、控制斗争的阶段性胜利，意义不容小觑。

(三)整体部署，专业引领，分类干预

在应对此次新冠肺炎疫情过程中，国家把法律失范行为预防心理干预纳入了疫情预防、控制工作的顶层设计与整体部署，并在接下来的时间里根据疫情变化与预防、控制的进展而对心理干预的基本专业遵循作出相应调整。按照疫情预防、控制工作的整体要求，心理医学专家等心理卫生专业人员一方面及时研判目标人群的心理状况，积极向中央与地方主管部门献计献策，为更好推进预防、控制工作提供参考；另一方面，在为普通群众答疑解惑，适机普及心理卫生知识的同时，又努力培训一线心理干预人员，切实提高其心理干预的能力与水平，实现法律失范行为预防心理干预工作的专业引领。正是在心理医学专家的建议下，各地将心理干预目标人群分类分级，干预程度一至四级逐渐递减：一级为新冠肺炎确诊患者，一线医生、护士，疾病预防、控制和管理人员；二级为居家隔离人员(主要为新冠肺炎轻症患者、密切接触者、新冠肺炎疑似患者)；三级为上述人员的家属、亲戚、朋友、同事，以及后方援助者等；四级为爆发区相关人群、易感人群和公众(5)《关于印发新型冠状病毒感染的肺炎疫情紧急心理危机干预指导原则的通知》(肺炎机制发〔2020〕8号)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/27/content_5472433.htm。。心理干预分类分级方式的实施，为有效预防法律失范行为的发生发挥了积极作用(6)吕秋云、丛中：《SARS心理干预的基本方式》，《中国心理卫生杂志》2003年第8期。。

二、我国法律失范行为预防的心理干预机制建设存在的主要问题

(一)法律失范行为预防的心理干预法律制度建设有待进一步加强

尽管我国已初步构建了一个以法律和行政法规为基础，部门规章、地方规章等为补充的法律失范行为预防心理干预法律体系基本框架，但这一法律体系的基本框架及具体法律内容总体仍滞后与零散。已有的法律规范除存在一定程度的法律空白，以及不同法律规范间内容抵牾、冲突外，更难掩其明显缺乏前瞻性的缺陷。这种法律制度与法律体系建设的不足，使得不少法律失范行为预防心理干预制度建设仅仅体现于临时性的应急通知中，公共卫生等领域重大突发事件中法律失范行为预防心理干预机制建设还缺乏充分的、科学的法律制度的保障(7)黄宣银、姚静、向虎等：《完善灾后心理卫生服务法律体系的思考》，《中国减灾》2012年第3期。。

(二)法律失范行为预防的心理干预机制运行秩序难以保证

秩序，是指通过合理安排事物各个组成部分之间关系，使事物的总体呈现出的某种良性运行与协调发展的状态。这也是高效、科学处置公共卫生等领域重大突发性事件的应然之意。仍以这次新冠肺炎疫情的预防、控制工作为例，如果疫情之始即能在中央的统一领导下，全国一盘棋，于疫情预警、应急响应、人员调配、财政和信息管理等方面统筹兼顾，联动协同，那么预防、控制工作的整体积极态势将更为明朗。然而，由于相关领域法治不健全等因素，此次疫情预防、控制暴露出许多应急机制管理上的混乱：疫情初期，预防、控制工作群龙无首，条块分割关系所导致的跨域联动和属地管理矛盾突出，各级行政部门、各个行政区域间沟通不畅，各自为战，效率低下，极大影响了预防、控制工作的顺利开展(8)张国平：《分级调控：重大突发公共卫生事件应对机制》，《开放导报》2020年第2期。。

(三)法律失范行为预防的心理干预最佳介入时机难以把握

通常而言，因公共卫生等领域重大突发事件所导致的人们心理问题的出现总体上往往具有一定的滞后性与长期性。大多不会随重大突发事件的发生而同步发生，随重大突发事件的结束而立即消除。准确把握法律失范行为预防心理干预的最佳介入时机是切实发挥好心理干预机制作用的关键之一(9)张勤、俞红霞、李翎枝：《重大风险救灾中的志愿服务心理救助能力研究》，《中国行政管理》2018年第7期。。从以往工作方式上看，主要是在个体求助、社区等基层组织反馈的基础上进行综合的分析与判断，而大数据等技术手段的应用虽然大幅度提高了信息收集等工作效率，但是同样由于心理健康等信息在法律上属公民个人隐私范畴，而公民出于自我保护的心理本能也会使其所表达的相关信息未必都是信息收集不畅与客观情况的反映等信息失真情形的存在(10)公民出于对未知的隔离、可能的治疗手段等多多少少的不适或恐惧，以及群体性的侥幸心理等，可能瞒报、漏报自己或亲人的个人身份、行程等信息，从而造成政府信息收集失真。，为把握法律失范行为预防的心理干预最佳介入时机的把握带来困难(11)杨明伟、田怀金：《突发公共卫生事件引发的心理危机干预研究——基于社会工作视角》，《现代商贸工业》2020年第14期。。

(四)法律失范行为预防心理干预机制建设的专业人才缺乏

心理干预的专业性极强，但目前我国内地与之相应的心理卫生人才却极度匮乏，以致于历次重大突发事件中为法律失范行为预防的心理干预队伍多为临危受命，仓促组建，人员业务素质良莠不齐，心理干预质量与效果存在着相当程度的不确定性。究其原因，与我国长期以来忽视心理卫生专业人才培养密切相关。虽然部分高校(多为师范类院校)开办了心理学专业，但能与心理医学相结合，并有临床实践经验要求的，却是凤毛麟角，不少心理卫生临床医学的学生只能去国外进修、学习(12)谈晓佩：《突发事件心理危机预警干预研究综述》，《学理论》2012年第4期。。心理干预机制建设所必需的人才供给在教育源头上已是“先天不足”。心理卫生从业资格认证不规范，监管不到位，心理卫生服务水平与质量难以保证等，使得合格心理卫生人才供给已成为制约我国内地心理卫生事业发展的瓶颈所在(13)杨芊、徐小林、赵鸿辉等：《公共卫生学科作用在新冠肺炎疫情防控中的凸显》，《治理研究》2020年第2期。。

三、加快我国重大突发事件法律失范行为预防心理干预机制建设的建议

(一)健全法律体系，努力提升科学化立法水平

在此方面，我们不妨适度借鉴西方发达国家的成功经验。以日本为例，在自然灾害、公共卫生等领域重大突发事件处置与心理危机干预法制建设上，形成了《灾害救助法》《灾害对策基本法》《特别措施法》《受灾者再建支持法》等共同构成的相对比较健全的法律体系。在具体的法律规定上，不同法律规范之间彼此协调，并随着社会的发展适时做出相应修改。对比我国内地目前同领域的立法工作，日本重大突发事件处置与心理危机干预法律体系完整，内容科学，可操作性强(14)日本一直以来都特别注意提升公民的心理危机防范意识，从娃娃阶段就开始培养对自然灾害等重大突发事件的正确认知能力，有关灾后心理干预等也属全民教育内容。日本此举，尤其值得我国借鉴。参见秦邦辉、孙艳君、何源：《国外重大突发公共卫生事件心理危机干预措施及启示》，《南京医科大学学报(社会科学版)》2020年第2期。。我国内地在法律失范行为预防心理干预机制科学化与法治化建设上，也应将心理危机干预纳入常态化的公共卫生管理体系，适当增加相关专门性立法，并在立法内容上体现出一定的前瞻性。在法律失范行为预防心理干预机制常态化建设所能涉及的机构设置、人员构成、经费来源、组织运行、资格认证等方面，科学规范，合理安排，从而为群体性心理危机干预提供强有力的法律制度遵循(15)樊丽平、赵庆华：《美国、日本突发公共卫生事件应急管理体系现状及其启示》，《护理研究》2011年第3期。。

(二)设立机制常态化建设的专门部门

常态化建设法律失范行为预防心理干预机制需要有专门的部门来完成。为此，可以在各级卫生行政部门对应设立心理卫生司、处、科、室等，以专门行使常态化心理卫生管理、群体性心理危机预警与应急响应权力。在各地各级疾病预防与控制中心也分别成立专门心理卫生中心，具体负责常态化心理卫生信息收集与评估、心理卫生人才队伍建设、心理卫生知识宣传与心理干预机制创新等业务(16)此次“新冠肺炎”预防、控制中，浙江省海宁市创新心理干预机制，建立“平台+志愿者+专家”三级心理干预方式，开展多项心理服务，引导人民群众积极应对疫情。其具体做法是，先搭建多媒体平台，向公众提供便捷援助渠道；再组建志愿服务群，依托非政府心理服务体系和平台，广泛筛查被隔离人员的心理状况，有针对性地提供线上或线下的心理干预与援助；最后组建专家组对高危人群进行心理治疗。，把心理风险预警、心理危机干预等落到实处，做在平时(17)联合国机构间协作组织(IASC)2007年出版的《紧急情况下精神健康和心理援助指南》建议：制定应急计划，评估对象心理健康，重视长期心理健康，通过机构间合作将心理干预纳入基础医疗，深入培养心理健康人才体系等。具体参见Inter-Agency Standing Committee. IASC Guidelines on Mental Health and Psychosocial Support in Emergency Settings. Geneva：IASC，2007。。只有这样，才能在公共卫生等领域重大事件突发时有条不紊地开展工作，最大限度地减少或避免群体性心理危机所带来的法律失范行为的发生。

(三)建设一支精干、高效的专业人才队伍

为确保心理卫生服务能够基本满足广大人民群众的健康需求，我国内地在心理卫生专门人才的养成上，应下大的力气：首先，增加教育投入，适度扩大高等院校，尤其是医学院校和科研院所心理卫生专业高级专门人才的招生规模。其次，适当加大心理健康咨询、心理健康援助、心理健康治疗等心理卫生从业资格认证与从业行为的监管力度，组织从业人员定期进行培训，努力提高从业人员心理卫生理论与实践水平。再次，成立心理卫生领域专家智库，为行政部门常态化心理危机预警与应急机制建设提供智力支持。最后，组建心理卫生志愿者服务队伍，在鼓励社会公众积极参与的基础上，加强对志愿者的专业化培训与资格审查等，以保证重大事件突发时其服务的熟练度和有效性。