政策科学：70年关键成果整合和新方向探察

李 兵

(中共北京市委党校 社会学教研部，北京 100044)

政策科学从1951年创立至今，经历了70年的发展历程，积累了大量的研究成果，需要对其思想来源、创立者确定的框架和后继者的理论观点进行系统的总结，并探索未来方向。像政治学、经济学和社会学等社会科学一样，西方政策科学家们也从古老的希腊哲学家柏拉图、苏格拉底和亚里士多德等人那里寻找思想源头，探讨文艺复兴和工业革命时期哲学和科学思想对现代政策科学的影响。令人欣慰的是，这些政策科学家们没有忘记挖掘古老中国孔子的政策思想。但这些政策思想毕竟年代久远，不可能直接产生现代政策科学。因此，西方政策科学家们意识到更需要从19世纪后半叶和20世纪前半叶的哲学思想中探察现代政策科学的直接思想来源。直接的思想来源影响着政策科学最初创立者对政策科学的定位、框架及其要素的建构等。而政策科学最初创立者的思想不仅引领追随者和后继政策科学家们的研究，也接受他们的验证。当然，我们也需要了解追随者和后继者有哪些推陈出新的成果，政策科学还有没有可以拓展和深化的空间。时至今日，作为中国的政策科学研究者，应该认识到没有当代中国元素注入的现代政策科学是不完整的。我们需要从生动鲜活的中国政策实践中理直气壮地提取经得起历史检验、又具有普遍指导意义的一般原理来丰富和推进政策科学。只有作出这样的贡献，我们才能在政策科学中拥有一席之地，才能获得真正的话语权。

一、实用主义哲学和政策科学的创立

在19世纪后半叶到20世纪前40年，哲学和经济学、社会学、政治学、法学、管理科学等社会科学蓬勃发展，对美国和西欧政策科学的创立和兴起产生了重大影响。“在20世纪，政策科学运动的最早先驱采取一种早期但强有力的多学科行为主义形式，这种行为主义是对20世纪20年代和30年代的社会科学和法律研究做出反应而产生的。”(1)William Ascher，“The Evolution of the Policy Sciences：Understanding the Rise and Avoiding the Fall”，Journal of Policy Analysis and Management，Vol. 5，No. 2，1986，pp. 365-373.

“在二十世纪早期，实用主义打破了哲学和文化倾向，认为预先形成的范畴和参照系是理所当然的。实用主义以经验为参照点，保持了与经验主义的连续性。”(2)Douglas Torgerson，“Priest and Jester in the Policy Sciences：Developing the Focus of Inquiry”，Policy Sciences，Vol. 25，No. 3，1992，pp. 225-235.拉斯韦尔(Harold D. Lasswell)和几位著名的合作者(Myres S. McDougal，Abraham Kaplan，Daniel Lerner)是政策科学的主要创立者，其政策科学的一部分思想起源可以追溯到实用主义哲学。“芝加哥实用主义哲学学派延续了一代芝加哥社会科学，为科学研究定下基调并提供了总体方向。”(3)Martin Bulmer，The Chicago School of Sociology：Institutionalization，Diversity，and the Rise of Sociological Research，Chicago：University of Chicago Press，1984，p. 204.拉斯韦尔和实用主义的关系可追溯到他与芝加哥大学实用主义者的互动。“作为一名芝加哥大学学生的拉斯韦尔(1926年获得政治学博士学位)和年轻教职员工，拉斯韦尔在所致力于的政治科学研究中继承了威廉·詹姆斯(William James)、约翰·杜威(John Dewey)和他的芝加哥大学政治学系导师查尔斯·E·梅里亚姆(Charles E. Merriam)的科学实用主义思想。”(4)William Ascher and Barbara Hirschfelder-Ascher，“Linking Lasswell’s Political Psychology and the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 37，No. 1，2004，pp. 23-36.拉斯韦尔独特的学术经历说明了他是如何从实用主义原理成功地衍生出政策科学的。

当拉斯韦尔将注意力转向政策研究的时候，实用主义思想作为知识储备和学科背景无疑起到了启发、铺垫和推动作用。所以，拉斯韦尔在他的专著《政策科学预观》序言中将政策科学看作为“对约翰·杜威和他的同事在美国实用主义发展过程中所建议的公共政策一般方法的当代改编。”(5)Harold D. Lasswell，A Pre-View of Policy Sciences，New York：American Elsevier，1971，p.ⅷ.在这本书中，拉斯韦尔深入阐明的情境性(Contextuality)和决策过程，解决问题导向，政策标准(包括智力功能标准、提升功能的标准、规定功能标准、祈求功能标准、应用标准、终止标准、评价功能标准、所有功能和结构标准)等等，以及决策过程模型、原型设计技术、纳入计算机模拟等技术手段，无不渗透着功能主义和工具主义理论的实用主义思想。

邓恩评价说，“这种对功能主义和工具主义理论的实用主义承诺是拉斯韦尔著名格言的基础，即政策科学的功能是创造政策制定过程知识和政策制定过程中的知识。重要的是，在公共秩序和公民秩序的决策过程中，这个功能界定反映了杜威的工具主义，反映了拉斯韦尔对社会科学的实用主义取向。”同时他将塑造这一成就的实用主义制度网络称为“跨学科的流行(Cross-disciplinary Manifold)”(6)William N. Dunn，Pragmatism and the Origins of the Policy Sciences：Rediscovering Lasswell and the Chicago School，Cambridge：Cambridge University Press，2019，p.7.。但考夫曼—奥斯本提出反论，认为“实用主义哲学经常被引用为当代政策科学理论基础的来源。然而，对杜威著作研究表明，实用主义与现在盛行于这些科学中的知识概念以及目前这种研究形式与国家之间的关系是不相容的。”(7)Timothy V. Kaufman-Osborn，“Pagmatism，Policy Science，and the State”. American Journal of Political Science，Vol. 29，No. 4，1985，pp. 827-849.因此，未来政策科学研究除了修正已有的哲学思想，更需要为政策科学寻找和注入新的哲学思想，尤其对中国来说意义更重要，任务更艰巨。

二、政策科学的发展

普遍的共识是，1951年，拉斯韦尔的《政策导向》一文是政策科学创立的标志，该文正式提出“政策科学”概念，并表达了拉斯韦尔政策科学的五个要旨。第一，政策导向聚焦于政策的科学研究。第二，可以使用“政策科学”一词来指定在任何既定时间内政策导向的内容。第三，政策导向是双重的，一方面，在某种程度上指向政策过程，另一方面，在某种程度上指向政策的智力需求。第四，政策科学包括用于调查研究政策过程的方法，政策研究的结果，该学科的发现对时代的智力需求作出了最重要的贡献等三个方面。第五，民主政策科学的演变，即可以预见，重点将放在与更充分实现人的尊严有关的知识的发展上(8)Deniel Lerner and Harold D. Lasswell，eds.，The Policy Sciences：Recent Developments in Scope and Method. Palo Alto，CA：Stanford University Press，1951，pp. 3-15.。此后，拉斯韦尔不断深化对政策科学的阐述，他倡导情境和问题导向的方法，指出“情境导向的智力后果强调在价值与制度之间建立概念性区分的重要性，原形策略要求政策导向的方法要对发明用于观察和处理数据的所有方法开放。”(9)Harold D. Lasswell，“The Emerging Policy Sciences of Development：The Vicos Case”，The American Behavioral Scientist，Vol. 8，No. 7，1965，pp. 28-33.三年后，他又强调了，“政策科学研究决定或选择的过程，并评估可用知识对解决特定问题的意义。”(10)Harold D. Lasswell，“Policy Sciences”，International Encyclopedia of the Social Sciences，Vol. 12，1968，pp. 181-189.

1970年，《政策科学》杂志(Policy Sciences)正式创刊，政策科学从此有了自己的研究平台。拉斯韦尔在他那篇著名的论文《政策科学的新兴概念》中进一步指出，第一，政策科学可以理解为政策过程知识和过程中的相关知识；第二，政策科学有独特的情境性视角，政策处理的方法倾向于情境性而不是支离破碎，并倾向于以问题为导向，但不是盲目的问题导向；第三，政策科学有独特的问题导向视角，包括澄清目标，趋势导向，智力任务是科学的，价值-制度变迁的未来可能性与概率，替代目标和战略的发明、评估和选择等5个方面；第四，独特的技术综合。新兴政策科学家独特的观点视角与各种技术工具相结合，他们越来越不拘泥于方法，多学科的方法既反映又有助于情境性和问题导向；第五，独特的身份。现代政策分析家们独特的观点、综合的技术与独特的身份形象演变交织在一起。政策科学的概念既是一种新兴形象的副产品，也是对其进一步澄清的一种贡献(11)Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 1，No. 1，1970，pp. 3-14.。

拉斯韦尔在他的最后一本政策科学专著《政策科学预观》中总结到，政策科学涉及公共秩序和公民秩序的决策过程知识，涉及公共秩序和公民秩序的决策过程中的知识。政策科学须努力实现三个基本属性，第一，情境性。决定是一个更大的社会过程的一部分；第二，问题导向。政策科学家要擅长于介入阐明目标、趋势、条件、预测和替代方案的智力活动；第三，多样性。所采用的方法不能局限于狭窄的范围，也就是说要使用多学科或交叉学科的研究方法(12)Harold D. Lasswell，A Pre-View of Policy Sciences，New York：American Elsevier，1971，p.4.。至此，拉斯韦尔完成了创立政策科学的五重奏。

深度挖掘后，我们还可以看到拉斯韦尔对政策科学更多的贡献。邓恩指出：“最重要的是，反射回路有助于构建决策过程的七个功能，可以说，这是拉斯韦尔对政策科学最重要的贡献之一。拉斯韦尔的决策过程框架有四个基本性质，它们源于实用主义和反射回路。”(13)William N. Dunn，Pragmatism and the Origins of the Policy Sciences：Rediscovering Lasswell and the Chicago School，Cambridge：Cambridge University Press，2019，p.13.阿谢尔和赫希菲尔德-阿谢尔认为，“与拉斯韦尔的政治心理学和他开创的政策科学方法在时间和风格上的明显差异相反，两者之间的连续性和兼容性非常高。拉斯韦尔的政治心理学框架适合解决政策科学的智力任务，通过将他的政治心理学的见解与政策科学框架联系起来，并回顾他的政治心理学和政策背后的共同实用主义哲学来证明。”(14)William Ascher and Barbara Hirschfelder-Ascher，“Linking Lasswell’s Political Psychology and the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 37，No. 1，2004，pp. 23-36.

但拉斯韦尔的学生布鲁纳坚持认为，“政策科学”一词至少可以追溯到1943年。当时拉斯韦尔从许多来源明确了这一概念(15)Ronald D. Brunner，“A Milestone in the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 29，No. 1，1996，pp. 45-68.。此后，布鲁纳和威拉德指出：“在1943年的世界大战危机期间，政策科学的主要创始人拉斯韦尔为政策科学研究所和国家政策领导人培训机构写了一份关于个人政策目标和建议的备忘录。在1943年10月1日的《个人政策目标备忘录》中，拉斯韦尔运用政策科学来定位自己关于事件展开的看法。”(16)Ronald D. Brunner and Andrew R. Willard，“On the Policy Sciences in 1943”，Policy Sciences，Vol. 36，No. 1，2003，pp. 71-98.

三、政策科学的拓展

政策科学概念出现后，其独特的魅力吸引了众多学者的投入，极大地深化和拓展了政策科学的研究，主要的研究聚焦于以下四个方面。

(一)深化对政策科学的认识

凯斯凯梅蒂认为，“当代政策科学的概念意味着，关于社会现象的纯粹事实和专门知识，如果被决策者应用，将在社会和政治领域带来巨大和有益的变革。根据政策科学的现代概念，我们必须并且能够发展这样一个完整、全面的行为理论。”(17)Paul Kecskemeti，“The ‘Policy Sciences’：Aspiration and Outlook”，World Politics，Vol. 4，No. 4，1952，pp. 520-535.雷诺兹认为，“政策科学是一种寻求产生经验知识的探究形式，就政策问题而言，这种知识在功能上等同于相关科学及其工程应用共同提供的知识，但同时不要求创造与科学理论及其工程衍生物具有相同认知地位的知识结构。”(18)James F. Reynolds，“Policy Science：A Conceptual and Methodological Analysis”，Policy Sciences，Vol. 6，No. 1，1975，pp. 1-18.奎德在《政策科学》创刊号中指出：“政策科学是一种跨学科活动，试图将决策与行为科学融合在一起。政策科学的目的仅仅是通过科学决策方法和行为科学来增强人类做出判断和决策的过程。”(19)Edward S. Quade，“Why policy sciences？”，Policy Sciences，Vol. 1，No. 1，1970，pp. 1-2.布鲁尔则提出了一项研究议程，旨在“培育和构建一门学科”的政策过程本身和一系列特定的政策问题(20)Garry D. Brewer，“The policy sciences emerge：to nurture and structure a discipline”，Policy Sciences，Vol. 5，No. 3，1974，pp. 239-244.。黑尔认为，“政策科学旨在通过加强和支持人的尊严来改进决策，最终目标是以一种提升人类尊严的方式解决问题。”(21)Ben Hale，“The Methods of Applied Philosophy and the Tools of the Policy Sciences”International Journal of Applied Philosophy，Vol. 25，No. 2，2011，pp. 215-232.

(二)拓宽对“民主政策科学”研究

对此，德莱恩(Peter DeLeon)作出了重要贡献，归纳起来有四点。第一，参与式政策分析的实现，不仅有利于民主制民主政策科学，而且将直接提高参与式民主的可能性和公信力(22)Peter deLeon，“The Democratization of the Policy Sciences”，Public Administration Review，Vol. 52，No. 2，1992，pp. 125-129.；第二，政策科学方法因对普通公民的价值观和偏好不敏感而受到持续批评。一项“参与性政策分析”能够勾画出一个反实证主义的方法来解决这些问题(23)Peter deLeon，“Democracy and the Policy Sciences：Aspirations and Operations”，Policy Studies Journal，Vol. 22，No.2，1994，pp. 200-212.；第三，政策科学必须以更具参与性的方式重塑其理论和方法论，以便重新获得其通过民主政策科学改善治理的早期承诺(24)Peter deLeon，“Democratic Values and the Policy Sciences”，American Journal of Political Science，Vol. 39，No. 4，1995，pp. 886-905.；第四，在他的集大成之作中，他深入研究了政策科学的民主基础、为了政策科学的民主和民主政策科学三大议题(25)Peter Deleon，Democracy and the Policy Sciences，New York：State University of New York Press，1997，pp. 45-125.。

德雷泽克认为，“拉斯韦尔承诺建立民主政策科学，但政策分析的大部分努力已经被微妙地证明是反民主的。他提出一门参与式民主政策科学，因为在概念上能够更好地将民主政治和理性决策结合起来。”(26)John S. Dryzek，“Policy Sciences of Democracy”. Polity，Vol. 22，No. 1，1989，pp. 97-118.德雷泽克和托格森认为，“如何在产生公共利益的同时认识到差异，如何在公共领域促进民主，同时培养与政策决定的具体细节的联系。在努力解决这些问题的过程中，民主政策科学预示着一种与先前技术官僚的期望大相径庭的新形态。”(27)John S. Dryzek and Douglas Torgerson，“Editorial：Democracy and the Policy Sciences：A Progress Report”，Policy Sciences，Vol. 26，No.3，1993，pp. 127-137.巴顿进一步阐明了民主政策研究的方法论要求，他接受这样的假设，即要继续朝民主政策科学迈进，就需要综合的和渐进的方法相结合，并试图进一步将这一假设用于政策研究和决策(28)Weldon V. Barton，“Toward a Policy Science of Democracy”，The Journal of Politics，Vol. 31，No. 1，1969，pp. 32-51.。韦格尔讨论了民主化和公民参与在政策科学中的作用。他认为，虽然公民参与对于确保决策过程的民主化和提高为做出适当决策而提供的信息质量很重要，但如何获得这种公民参与已成为另一个紧迫问题(29)Udaya Wagle，“The policy science of democracy：The issues of methodology and citizen participation”，Policy Sciences，Vol. 33，No.2，2002，pp. 207-223.。托格森认为，为了检验政策科学与民主的关系，我们需要把重点放在这个框架的关键要素上，放在拉斯韦尔关于“民主政策科学”的建议上，此外，还要放在公众的条件上。特别要注意情境构成了政策科学与民主的内部联系(30)Douglas Torgerson，“Policy sciences and democracy：a reexamination”，Policy Sciences，Vol. 50，No. 3，2017，pp. 339-350.。

法尔、哈克和卡泽认为，政治科学有一种独特的能力，甚至可能是一种特殊的义务，来处理从根本上影响公民生活环境的民主选择问题(31)James Farr et al，“Nicole. The Policy Scientist of Democracy：The Discipline of Harold D. Lasswell”，The American Political Science Review，Vol. 100，No. 4，2006，pp. 579-587.。随后，三人进一步勾画出什么样的“民主政策科学家”适合我们的时代和政治学学科的现状(32)James Farr et al，“Revisiting Lasswell”，Policy Sciences，Vol. 41，No. 1，2008，pp. 21-32.。布鲁纳通过对拉斯韦尔民主政策科学家的愿景提供更真实的介绍，反驳了三人的观点，并认为，也许重温民主政策科学家更真实的愿景，将有助于那些可能对自己真正的专业角色感兴趣的学者作出选择(33)Ronald D. Brunner，“The Policy Scientist of Democracy Revisited”，Policy Sciences. Vol. 41，No. 1，2008，pp. 3-19.。

(三)倡导交叉学科和后实证主义的研究方法

拉德诺从技术角度出发，提出“交叉意识、交叉学科和行为科学的应用是政策科学的垄断还是变化环境中系统技术的自然发展？”这一议题，分析了政策科学的潜在贡献和作用，并将其与现有的和发展中的管理科学观点联系起来。呼吁团结代替竞争(34)Michael Radnor，“Management Sciences and Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 2，No. 4，1971，pp. 447-456.。科克瑞尔、丹尼尔、马尔钦斯基和蒂德威尔提出一个协作建模的方法，因此它提供了一种新的方法整合了政策科学中的核心理念。协作建模背后的原则使政策研究人员和决策者能够解决政策过程中的跨学科、复杂系统和公共投入问题(35)Kristan Cockerill et al.，“A Fresh Look at a Policy Sciences Methodology：Collaborative Modeling for More Effective Policy”，Policy Sciences，Vol. 42，No. 3，2009，pp. 211-225.。

阿谢尔认为，“我们是否正在进入后实证主义时期仍然悬而未决。尽管如此，重申情境、跨学科、以问题为导向的研究的重要性的论争还是相当成功的。”(36)William Ascher，“Policy Sciences and the Economic Approach in a“Post-Positivist”Era”，Policy Sciences，Vol. 20，No. 1，1987，pp. 3-9.德莱恩认为，传统上政策科学是以实证主义认识论观点为导向的，经济学及其许多应用方法论是这种方法的必要条件。然而，由于一些原因，这些方法被认为本身不足以理解政策困境。出于这个原因，政策研究界的许多成员最近转向各种后实证主义视角，以纠正他们认为当代政策研究的症结所在(37)Peter deLeon，“The Policy Sciences Redux：New Roads to Post‐positivism”，Policy studies journal，Vol. 22，No. 1，1994，pp. 176-184.。德莱恩批评政策科学中的许多令人失望的实证主义和社会中日益减少的民主精神，主张在政策科学中采取后实证主义和多学科方法(38)Peter Deleon，Democracy and the Policy Sciences，New York：State University of New York Press，1997，pp. 80-87.〗。韦布尔认为，“德莱恩的后实证主义纠错方法是一种强调情境而不是概括的科学方法，它接受复杂性而不是还原论，并将多种视角和知识形式融入到分析中。”(39)Christopher M. Weible，“IN MEMORIUM—Peter DeLeon(1943-2020)Standing on the Shoulders of a Giant：The Sagacity of Peter deLeon’s Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 53，No.3，2020，pp. 389-394.

(四)探索政策科学运动研究

拉扎斯菲尔德对不断扩大的政策科学运动进行了评估，着重于政策科学家在整个决策过程中分配给自己的角色，讨论了政策科学家的研究风格，并确定了这种风格的四个基本特征(40)Paul F. Lazarsfeld，“The Policy Science Movement(An Outsider’s View)”，Policy Sciences，Vol. 6，No. 3，1975，pp. 211-222.。布鲁纳认为，政策运动是由通过科学调查改进政策决策的共同利益统一起来的。他从政策科学的角度分析了该运动在过去几十年中的令人失望之处，特别是未能实现早期对更重要和更有争议的政策问题进行理性、客观分析的愿望。通过对潜在的问题进行定义和诊断，就如何解决这一问题提出了个人和集体选择的建议(41)Ronald D. Brunner，“The Policy Movement as a Policy Problem”，Policy Sciences，Vol. 24，No. 1，1991，pp. 65-98.。

需要特别指出的是，德罗尔(Yehezkel Dror)是继拉斯韦尔之后的另一位重量级的政策科学研究大家，关于他的主要思想和研究成果将另外撰文阐述。

四、政策科学的框架

德莱恩认为，“正如科学哲学家和知识社会学家所记载的那样，构建和交流一门学科所必需的知识积淀必须围绕一个共享的分析框架聚集。”因此，德莱恩指出，拉斯韦尔的政策科学框架有两个优势：“第一，它具有某种内在的凝聚力，这使得人们能够在情境中以一种丰富而结构化的方式来审视政策科学处理社会问题的方法；第二，它允许人们预测未来的发展并询问他们可能会产生什么样的影响。”(42)Peter deLeon，Advice and Consent：the Development of the Policy Sciences，New York：Russell Sage Foundation，1988，pp. 1-10.

托尔格森进一步指出：“在关注政策科学的出现时，拉斯韦尔转而试图引起人们对一个重大历史发展的注意，同时试图给它以形状和方向。拉斯韦尔学术生涯的顶峰是建立和发展了一个在范围和复杂性上都没有受到挑战的政策探寻框架。拉斯韦尔没有声称他的框架是唯一可能的。事实上，他明确地称之为‘政策科学的许多可能方法之一’。拉斯韦尔的探寻框架既包括制度层面，也包括概念层面：只有制度才能允许在个人和集体层面上执行必要的调查程序。”(43)Douglas Torgerson，“Priest and Jester in the Policy Sciences：Developing the Focus of Inquiry”，Policy Sciences，Vol. 25，No. 3，1992，pp. 225-235.

根据拉斯韦尔和其他学者的观点，本文尝试从七个维度构建政策科学框架。

维度一，学科定位。特恩布尔认为，“拉斯韦尔的观点不同于专业科学，因为他认为政策科学不只是另一门新科学，也不只是社会科学的另一个术语。所有的科学知识都与公共问题有关，不同的科学将汇集在政策科学中。因此，没有单一的政策科学，只有多元的政策科学。”(44)Nick Turnbull，“Harold Lasswell’s problem orientation for the policy sciences”，Critical Policy Studies，Vol. 2，No. 1，2015，pp. 72-91.

维度二，知识定位。政策科学要研究、提供和促进政策过程知识和过程中的相关知识，简单地说就是政策知识(45)Yehezkel Dror，Public Policy Making Reexamined，San Francisco：Chandler Publishing Company，1968，p. 8.。政策知识由三部分知识构成，一部分是政策本身的知识，一部分是哲学和政治学、经济学、管理学、社会学、法学等社会科学知识以及部分自然科学知识，一部分是隐性知识和经验知识。政策知识需要驾驭这三部分的知识。

维度三，问题定位。社会问题是复杂的，政策科学必须以问题为导向，即要发现、筛选和解决现实社会中出现的问题，努力维护公共秩序和公民秩序，实现和提升人民的尊严。这是政策科学的基石，政策科学家要善于发挥智力活动的专长，作出应有的贡献。

维度四，情境定位。我们都是在一定情境中遇到问题和提出解决办法的。因此，政策科学的情境定位有利于克服科学研究的碎片化特征。情境导向是建立在“对人的理解”与“洞察自我”相结合的基础上的(46)Douglas Torgerson，“Contextual Orientation in Policy Analysis：The Contribution of Harold D. Lasswell”，Policy Sciences，Vol. 18，No. 3，1985，pp. 241-261.。情境映射项目旨在逐步创造“整体感”，根据“总体布局”来定位细节(47)Douglas Torgerson，“Policy sciences and democracy：a reexamination”，Policy Sciences，Vol. 50，No.3，2017，pp. 339-350.。

维度五，过程定位。政策科学要研究政策的运行过程，包括问题界定、政策议程设置、政策设计、政策形成、政策执行、政策评估、政策更新更替和终止等。政策运行过程极具复杂性，政策科学家要善于理论思维，总结和发现政策运行的规律。

维度六，方法定位。经验标准标志着科学与非科学的区别，强调决策标志着政策科学与其他学科的区别(48)Nick Turnbull，“Harold Lasswell’s problem orientation for the policy sciences”，Critical Policy Studies，Vol. 2，No. 1，2015，pp. 72-91.。政策科学研究需要使用多学科和交叉学科的方法，如民主参与的方法、系统方法、实证研究和后实证主义研究方法，以提高政策科学研究的效果和效率以及研究的可靠性、可信性和科学性。

维度七，指导定位。政策科学要突出引领作用，要为公共政策和政策分析以及经济政策和社会政策等专项政策研究提供知识、理论和方法。同时也从这些分支研究中汲取养分，在实践中不断提升自我。

五、政策科学转变的新方向

(一)总体转变方向：从“旧”政策科学向“新”政策科学转变

拉斯韦尔最初确立的政策科学是情境化的、问题导向的和多重方法的，并聚焦于利用科学研究来实现更大的人类尊严。德莱恩认为，“政策科学面临的问题与其说是生存问题，不如说是以何种形式和朝着什么方向生存。也就是说，当政策科学从学术幻想转向制度事实时，它们将呈现出怎样的形态和价值？”(49)Peter deLeon，Advice and Consent：the Development of the Policy Sciences，New York：Russell Sage Foundation，1988，pp. 14-42.他进一步提出，“如果政策科学希望避免技术官僚的未来，并恢复其最初的拉斯韦尔章程——民主政策科学政策、政策过程知识和政策过程中的知识以及对规范性条件，特别是人的尊严的基本关注，那么政策科学有三个主要步骤或任务：修订现行政策科学范式，发展更加民主的程序和专注于政策定义和设计。”(50)Peter deLeon，“Reinventing the policy sciences：Three steps back to the future”，Policy Sciences，Vol. 27，No.1，1994，pp. 77-95.

凯尼和韦布尔认为，由于政策世界的变化，需要引入一门建立在这些目标之上的新政策科学。这种新政策科学不是与旧政策科学的隔断，而是继承和发展。凯尼和韦布尔指出，“对拉斯韦尔来说，政策科学的探索行为包括政策分析和政策过程的整合。政策过程研究提供了问题的背景，政策分析提供了面向问题的建议。但许多政治学家拒绝了他的呼吁，大多数学者没有将政策分析和政策过程整合在一起。如今，人们大多使用政策科学这个术语来模糊地指代公共政策领域。我们也早已超越了政策科学框架和政策周期等关键组成部分。尽管学者们引用或赞扬了拉斯韦尔，但他最初的愿景已经被淡化为一些规范性的信息。要向前迈进，就需要有一个更切合当今挑战的新愿景。”因此，他们提出新的政策科学需要纳入政策分析和政策过程研究，新政策科学应当更加关注：第一，使用心理学和认知科学来描述选择的艺术，在这种艺术中，人们使用可靠的捷径来收集信息以作出足够好的决策；第二，使用多种政策过程理论来描述政策情境的不断变化的复杂性；第三，能做到这一点的最好方法是将该领域的应用科学和基础科学结合起来(51)Paul Cairney and Christopher M. Weible，“The new policy sciences：combining the cognitive science of choice，multiple theories of context，and basic and applied analysis”，Policy Sciences，Vol. 50，No.4，2017，pp. 619-627.。

德莱恩的建议以及凯尼和韦布尔的新政策科学具有重要的启发意义，但这种新政策科学仅仅是对旧政策科学的深度挖掘，并没有突破旧政策科学的已有框架。那么，构建真正意义上的、科学的新政策科学应当有哪些方向性的选择呢？本文认为，除了三位学者提出的三个关注点以外，还需要我们从三个方面推陈出新：第一，“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”我们需要为政策科学注入新的思想源泉，寻找政策科学的新基石，加厚新政策科学的思想基础；第二，引入民主集中制概念，用民主集中制的政策科学将政策分析和政策过程整合起来，突出民主集中制的制度优势；第三，将问题导向扩展到结果导向，以便将整体政策运行过程有效地连接起来。

总之，要保持政策科学的活力、生命力和可持续发展，就必须为政策科学注入新的元素，不断延展政策科学的研究范围，强化政策科学的深度，革新政策科学的研究范式。

(二)从单一的实用主义思想向多元思想转变

政策科学起源于实用主义哲学思想，但随着世界经济、政治和社会的巨大变迁，政策科学的思想基础必须从单一的实用主义思想向多元思想转变以适应、解释和预见更加复杂的现实政策领域实践。具体要实现4个转变。

1.实用主义属于西方哲学，我们没有必要排斥它，应当总结实用主义的合理要素，继续挖掘实用主义的潜在解释力，为我所用。

2.寻找新的哲学思想来源，如从科学哲学、政治哲学、伦理学、历史哲学、过程哲学、生存哲学、分析哲学、人文哲学和社会哲学等哲学中寻找科学的和合理的解释，以便增强政策科学思想的厚重感。尤其是要注重和研究传统中国哲学，如儒家思想、道家思想等对政策科学的意义。

3.引入理型论、认识论、价值论、意识论、知识论、解释学、符号论和现象学等，从中寻找科学的见解和理性的成分，以拓宽政策科学的思想分析范式。

4.最重要的一点，是用马克思主义哲学和当代中国特色社会主义理论体系来推进政策科学的转变和发展。一方面，必须把马克思主义的唯物辩证法和唯物史观中的认识论和实践观作为新政策科学的基石；另一方面，新时代中国特色社会主义思想就是当代中国特色社会主义理论体系，为了适应新时代变化的要求，我们如何从新时代中国特色社会主义思想中提炼和衍生出指导新政策科学发展的新思想，虽然极具挑战性，但必须做。只有做到和做好这两点，才能将新政策科学真正树立起来，真正增强新政策科学的说服力和话语权。

(三)从民主政策科学向民主集中制政策科学转变

民主政策科学强调更多的公民参与决策。黑尔认为，“这种民主不是让许多人参与实际的政策决策，而是要求政策分析人员设计并积极实践各种方法，以招募公民并将其个人观点纳入政策制定过程。这代表着将忠实的个人偏好转化和整合为公共政策。因为人们将对制定了自己的发展政策的政策更有信心。”(52)Ben Hale，“The Methods of Applied Philosophy and the Tools of the Policy Sciences”International Journal of Applied Philosophy，Vol. 25，No. 2，2011，pp. 215-232.尽管民主政策科学符合政策运行的内在要求，但问题是民主政策科学似乎只讲了决策过程的前半段，至于参与决策收集到的信息如何处理以形成最终决策这一后半段则以另一种方式描述和阐释，民主和集中二者是分离的。虽然西方政策科学家们也探索如何将民主参与和最终决策链接起来，但缺少一个明确的概念来统领。因此需要提出“民主集中制政策科学”的概念。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。民主集中制政策科学倡导“政策共享”的思想，能够很好地体现“从群众中来，到群众中去”的决策方法并把它贯彻到政策领域中去。中国的实践表明，民主集中制的决策是一种行之有效的方法。面对新政策科学的要求，我们有必要采用理论和实证研究相结合的方式推动民主政策科学向民主集中制政策科学转变，探索民主集中制政策科学的内在规律等。

(四)从问题导向向结果导向转变

以问题为导向是拉斯韦尔政策科学研究中的第二个关键要素，但随着政府在特殊政策领域的活动逐渐扩张，很少有全新的活动等待政府介入，政策空间越来越拥挤(53)Brian W. Hogwood and B. Guy Peters，“The Dynamics of Policy Change：Policy Succession”，Policy Sciences，Vol. 14，No. 3，1982，pp. 225-245.。现实的情况是确定问题不是什么难题，反而，政策出台后运行效果如何，是否达到政府的预期目的成为政府更加关心的事情。目前，政策结果框架研究应运而生，已经有不少国家的中央政府和地方政府在社会公正、卫生、社会服务、交通、遗产保护和生物多样性等领域研发和出台了或即将出台一系列结果框架和结果指标，作为有效考核政策绩效的政策工具。但这些政策结果框架的研究和政策文件只针对于具体政策，未来的结果导向研究需要聚焦于4个方面。第一，将问题导向延伸到结果导向，并将二者有机结合起来，使二者共同作为政策科学的第二个关键要素；第二，结果框架不仅要继续研究政策绩效考核指标，更要探索政策运行过程中影响政策结果的因素，如贯彻落实过程中的影响因素；第三，探索情境中的影响因素，如制度因素、文化因素和智力输入等；第四，政策结果的影响力研究。一项政策是否对其他领域产生正负效应以及对未来的影响等等都需要深入研究。乐观地讲，结果导向的研究将会对政策科学领域的知识整合、理论整合和议题整合产生革命性的影响。

六、总结

回顾政策科学70年的发展历程，我们可以发现，政策科学具有3个优势，第一，能够把社会科学知识、部分自然科学知识、政策本身知识和隐性知识等各种知识整合起来；第二，既能满足理论需求，也能满足实践需求，有高度也能接地气，即所谓的“顶天立地”；第三，从事政策科学研究可以开阔眼界，增加厚度，提高研究者的整体驾驭知识的能力。中国政策实践积累了大量素材，值得我们在吸收已有政策成果的基础上去大力开发。只有这样，才能提高中国在政策科学领域的话语权。