审计容错纠错是落实“三个区分开来”要求的有益探索

◆刘明亮/湖北省审计厅

习近平总书记在2016年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上强调，要做到“三个区分开来”，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，要更新审计理念，坚持辩证思维，包容审慎监督，推动“三个区分开来”重要要求落实落地。

一、容错纠错必须从实际情况出发

按照习近平总书记提出的“三个区分开来”要求，我们通过对近几年的审计情况进行深入调查，发现具体工作中遇到了许多新情况新问题，主要有以下四个方面需要审计审慎区分对待并实施容错纠错。

（一）重大事项决策和实施方面。在推动供给侧结构性改革、扶贫攻坚、创新驱动等重大发展战略实施中，因缺乏经验、先行先试而出现失误和错误的；在深入推进“一主两副多极”发展战略，推动各类改革区、试验区、示范区发展中，因先行先试而出现失误和错误的；在贯彻落实新发展理念，推进体制机制创新中，从本地本部门实际出发，创新思路、勇于探索，因缺乏经验而出现失误和错误的；在重大经济事项决策和实施中，因国家政策调整或上级党委、政府决策部署变化，工作未达预期效果的。

（二）财政资金管理使用方面。在预算执行中，因实施条件发生变化、上级专项资金滞拨，导致项目间调剂使用资金的；在资金拨付使用中，因有影响资金安全等特殊情况，造成资金拨付缓慢的，或因完成上级交办处置危及公共安全和社会稳定等紧急任务需要，资金支出突破财经法规及资金管理办法的；在科技资金使用中，因地制宜调剂使用项目直接费用和结余资金，自行采购集中采购目录内的科研设备，利用自有资金投资科研基建项目未经审批但已备案，尝试探索建立股权激励机制等符合中央和省委、省政府有关科技创新基本原则的。

（三）重大投资项目建设方面。在推进重大项目建设中，为抢抓机遇或因形势紧急、国家政策调整、实施条件变化及其他不可预见原因，造成相关程序不到位、中止实施或进展迟缓、设计变更、资金滞拨、投资增加的；在特殊项目招投标中，因工程项目技术复杂、有特殊要求或受自然环境限制、只有少量潜在投标人可供选择或采用公开招标方式的费用占项目合同金额比例过大，经集体决策并上报，而采用邀请招标的；在项目建设中，因基础性、公益性建设项目资金未到位或未及时到位，经集体决策并上报，调剂使用其他建设项目资金的；在项目执行过程中，由于实施条件已发生变化，继续完成将造成更大损失而中止项目实施的，或由于经济发展需要和社会形势变化，经专家论证和集体决策并上报调整建设规模和建设标准的，或为加快工程进度、提高工程质量，经集体决策并上报，少数单项工程投资超过概算但项目总投资未超过批复概算的。

（四）民生利益保障方面。在项目建设征地拆迁中，项目资金超计划列支被拆迁群众保障性支出或将征地拆迁结余资金用于改善群众生活基础设施和公共设施建设，将村集体征地拆迁资金适当提高标准补偿村民的；在应急抢险等危及人民群众生命和财产安全的突发事件中，未经法定程序和审批手续进行招投标、调剂使用财政资金的，或在住房保障、低保、救灾救济等民生事项中，为加快进度，未及时履行相关手续先建后批、先发后审的；在解决信访积案、争议事件等历史遗留问题中，因有关政策规定不明而采取超常规措施化解矛盾，导致工作出现失误和错误的。

在当前全面深化改革的大背景下，各种新情况新问题不断涌现，上述四个方面无法穷尽，审计机关和审计人员必须在具体工作实践中结合实际准确把握容错纠错的事项。

二、审计容错纠错必须做到“五个坚持”

近年来，湖北审计机关始终紧扣各级党委、政府工作中心，自觉在改革发展稳定大局下谋划推进工作，坚持依法审计、文明审计，坚持历史全面客观看待问题，特别是针对改革发展中出现的新情况新问题，将“三个区分开来”要求落实到审计工作全过程。

（一）坚持创新驱动，树立审计新理念。湖北省审计厅党组基于对经济社会发展情况的总体把握和新情况新问题的科学分析，坚持“两点论”和“两分法”，不断更新和完善审计理念，确立了“审计工作围绕中心更好服务改革发展”的总体思路，明确提出了容错纠错的二十种情形，这充分体现了为担当者担当的精神。时任省委副书记、省长王晓东专门作出批示：“省审计厅主动服务大局，敢于担当精神值得学习。”为进一步树牢科学审计理念，厅党组书记、厅长周德刚明确提出，全省审计机关要牢固树立围绕中心与服务大局、依法审计与文明审计、坚持原则与客观求实、移送问责与容错免责、发现问题与解决问题、维护规范与促进发展等“六个统一”的审计理念，认真落实“三个区分开来”，切实树立审计机关为担当者担当、为负责者负责的工作导向。

（二）坚持思想发动，营造落实新环境。为进一步增强审计人员在具体实践中的深刻理解和准确把握，省厅机关采取“关键少数”带动学、中层干部研究学、营造氛围全员学等方式，充分利用“两微一端”等主流媒体优势，进行专题辅导、宣讲案例，引导广大干部认真学习、深刻领会，转变观念、凝聚共识。各地审计机关也以多种形式积极开展学习教育培训，在潜移默化中增强全员落实的自觉性和主动性。此外，省厅还专门邀请部分市县区党政领导、省直机关和省属国有企业负责人及特邀审计员，就落实容错纠错情形进行座谈和征求意见。各级审计机关也积极向党委政府汇报，主动征询意见建议，积极争取党政机关和社会各界理解支持，努力营造共同推动、齐抓落实的良好环境。

（三）坚持制度带动，建立工作新机制。为确保“三个区分开来”的有效落实，省厅党组紧紧围绕省情和审情，研究出台了《关于审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）及相关配套办法，专门组织各市州审计局“一把手”和厅机关处长进行培训。厅党组书记、厅长周德刚在开班动员会上强调，要处理好依法审计与客观求实的关系，建立健全审计人员包容机制，为敢于担当负责的审计人员担当负责。各级审计机关也结合实际，在落实中予以深化和延展。如襄阳市审计局在充分征求意见后，研究出台实施意见，分类明确应当正确区分、审慎评判的各种情形；武汉市审计局积极探索在全面创新改革、推进招商引资等14个方面存在问题的容错免责，出台了容错免责实施意见。

（四）坚持上下联动，探索评判新路径。为把握好落实过程中容错与纠错的辩证统一关系，省厅从工作程序、方式方法、责任追究等方面着手，出台了《湖北审计机关审慎评判改革发展新情况新问题等审计事项的实施办法（试行）》《关于进一步做好审计容错纠错工作的实施意见》，明确从主观上查动机、从客观上查原因、从决策上查程序、从政策上查界限、从总体上查结果、从纪法上查行为的“六查六看”评判方法，实行告知、申请、核实、复核、审理、认定、反馈、归档8个工作程序，着力规范审计容错纠错工作，为全省审计机关提供指导和示范带动。各地也积极响应，深入探索审慎评判有效路径。如十堰市审计局分别从情况研判、成果运用等角度，制定出台《新情况新问题研判工作程序》等制度，为审计人员提供了有力保障。

（五）坚持管理促动，形成发展新格局。为有效防范落实过程中的审计风险，在加强现场管理上，突出关键环节质量控制，落实分层级质量控制责任；在健全质量监督检查机制上，加大复核、审理力度，倒逼审计人员审深审透、客观求实；在落实审计结果集体决策制度上，推行审计质量终身负责制，切实压实责任，确保质量过硬。此外，省厅还建立了常规性的调研督导制度，结合党风廉政建设“两个责任”督导检查、调查研究等工作，每年由厅领导带队对各市州和部分县市区审计局落实情况进行调研督导，及时研究解决新情况新问题，确保全省审计系统在落实“三个区分开来”上形成统筹发展、共同推进的新格局。

三、审计容错纠错必须正视存在的困难

通过这几年容错纠错工作的实践，我们也感到，目前审计机关和审计人员对于落实“三个区分开来”，在思想理念、实践操作、制度机制等方面还存在一些难点与困惑。

（一）理解把握有难度，思想认识上还存有误区。少数审计机关和审计干部在思想认识上存在误区：一些单位和领导干部出于自我保护，不敢为犯“公错”的干部澄清是非、撑腰壮胆。有的持观望心态，害怕“这一回试错了，以后就没有机会了”；有的对容错纠错不理解，认为容错就是“松绑”，认为容错纠错与全面从严治党、依法行政自相矛盾、不可兼顾。主要表现在：一是失衡失度。在落实中存在矫枉过正、从一个极端走向另一个极端的现象。如有的审计人员认为，包容审慎就是对发现的问题不再深挖细究；有的甚至将审计容错纠错简单地理解为对发现的问题可以不上报告、不处理、不问责。二是简单机械。在落实过程中简单化、表面化，存在脱离实际地生搬硬套等现象。如个别一线审计人员在具体工作中简单片面地照搬照套《指导意见》中的二十条情形；还有个别审计人员受传统思维影响较深，“零和博弈”的审计观念已经根深蒂固，对审计发现的情形，还没有全面了解来龙去脉、前因后果，在主观上就先入为主地直接认定为是问题或者不是问题。三是与己无关。有个别同志认为审计一线主要是查问题，落实“三个区分开来”是法规审理人员或者主审、组长甚至领导的事情。还有的存有畏难情绪和其他顾虑，说得多做得少，或者只说不做，使落实变成了一句空话、一个口号。

（二）能力素质有偏差，情形判断上还存有难度。在座谈过程中，大家普遍反映，落实“三个区分开来”对审计人员的要求更严了、标准更高了，必须改进方式方法，在审深审透上狠下功夫。但在具体实践中，对问题情形的判断上还有困难。一方面，审计人员的能力素质与落实“三个区分开来”的要求还有差距。落实好“三个区分开来”，基础在于全面摸清问题实质和产生根源，需要具备较强的政策水平、专业素养、研究分析等综合能力素质。另一方面，由于审计工作主要是事后监督，准确还原事实真相的难度较大。而“三个区分开来”较为宏观、原则性强，在具体操作中难以把握，特别是在对复杂情形的评判中难以对号入座、准确尺量，也导致个别同志担心一旦判断失误，容了别人的错自己被追责问责，在一定程度上也影响了落实的积极主动性。

（三）制度机制不完善，具体实践中还存有顾虑。从调研情况看，由于落实“三个区分开来”的相关制度机制还不够完善，导致部分审计人员还存在一些困惑和担忧。一是对政策依据存有困惑。目前，审计机关对落实“三个区分开来”还没有全面系统的政策依据和具体评判标准，与其他监督部门的评判标准和尺度存在差异。虽然有的审计机关基于外部风险考虑，在法律法规和审计准则等规定之外，通过审计专报或“自创”一些如审计建议函等文书格式，将未上审计报告的新情况新问题及时向党委政府反映，即使流程规范、经过集体决策，但在面对上级巡视、巡察等工作时，难免与其评判标准相冲突，加之审计机关的容错纠错机制还不健全，容易导致审计机关和审计人员面临履职不到位或失职渎职风险而被追责问责。二是对内部风险存有担忧。具体实践中，由于审计人员科学辩证执审理念和综合能力素质参差不齐，难免产生评判标准不够统一、执法尺度不尽一致等问题，审计责任风险面临挑战；甚至可能出现个别审计人员滥用自由裁量权，假借新情况新问题的名义在源头私自消化或忽视审计查出问题，产生审计廉政风险隐患。三是对潜在争议存有担忧。座谈中有审计人员反映，部分被审计对象以过去审计查处问题为例，指出这些问题应该适用“三个区分开来”。随着落实“三个区分开来”的深入推进，必然会出现各种新老问题交织并存等情形，审计机关区分的难度将大大增加，与被审计对象引发争议的隐患也将增大。

四、审计容错纠错必须与时俱进

进一步落实好“三个区分开来”要求，既是服务改革发展、为担当者担当、鼓励干部干事创业的需要，也是树立科学审计理念、推动文明审计、提高审计执法水平的需要。做好新形势下审计容错纠错工作，意义重大，必须不断强化措施，在推动落实上见真功。

（一）坚持解放思想，树牢科学理念。全面深化改革是一个长期的过程，审计工作必将面临不断涌现的新情况新问题。建议审计署将落实好“三个区分开来”作为一项长期工作常抓不懈，指导全国审计系统和审计人员进一步提高政治站位，解放思想、更新理念，不断改进方式方法，切实坚持依法审计、文明审计，客观求实、审慎包容，做到查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、揭示风险与维护安全相结合，旗帜鲜明地支持和保护改革创新、干事创业，努力为经济社会改革发展稳定营造良好环境。

（二）加强顶层设计，形成监督合力。建议在审计机关等相关监督部门实践探索落实“三个区分开来”的基础上，推动党委政府甚至更高层面出台贯彻落实的意见办法，从完善权力运行制约和监督体系的战略高度，对容错纠错的基本原则、有关情形、工作程序、制度机制、保障措施等方面予以明确和完善，对纪检监察、巡视巡察、司法检察等不同监督部门评判尺度的把握进行适当统一，以便最大限度整合监督力量，更好地保护和激励有责任有担当的干部想干事、能干事、会干事、干成事，更好地保护和激励广大审计人员能审计、会审计、善审计、敢担当。

（三）细化落实措施，搞好制度保障。建议审计署从全国审计机关落实“三个区分开来”的高度，建立健全相关工作制度和审计人员容错纠错机制，规范审慎包容的工作程序、责任要求及实施细则，落实集体会审、全程留痕，最大限度降低审计风险。一方面，从制度机制上有效防控审计人员对发现问题随意处置、内部消化的风险，防止自由裁量权的放大，导致法治“例外”、纪律“松绑”、作风“减压”等错误导向；另一方面，加强对敢于担当负责的审计人员的包容呵护，强化既要揭示问题又要促进解决问题的绩效审计工作导向，以破解工作中畏首畏尾、瞻前顾后、求稳怕乱的现象，切实最大限度调动广大审计人员的积极主动性。

（四）加强培训指导，提升能力素质。坚持专业知识、专业能力、专业作风和专业精神相统一，依托理论培训、专题培训、专业培训、网络培训四大板块，采取自主培训与委托培训相结合、集中培训与网上培训相结合、脱产培训与在岗培训相结合等方式，有计划、分层次、多渠道开展教育培训，全面提升审计干部把握宏观政策、辩证思维、组织协调、开拓创新、严守底线等能力水平。同时，建议审计署分类、分专业收集和编撰各级审计机关审慎区分新情况新问题的典型案例，为审计人员在审计实践中准确分析判断“容”与“纠”的范围、尺度提供精准指导，引导审计干部在审计实践中更加注重界限把握、更加做到深入细致、更加做到敢于担当、更加注重客观求实，努力打造适应新时代中国特色社会主义发展要求的审计干部队伍。