探索构建政府投资审计监督新模式

◆刘菲/武汉市江汉区审计局

政府公共投资审计作为国家审计的重要组成部分，在促进经济社会发展、推动深化改革、加强反腐倡廉建设、提高政府投资绩效等方面发挥着十分重要的作用。近年来，武汉市江汉区审计局加大政府公共投资审计转型力度，积极推进政府投资项目规范管理。

完善制度机制，规范监督行为

审计署、湖北省审计厅先后出台《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》《湖北省政府投资审计实施办法》等文件，对投资审计从制度层面进行规范和完善，明确提出“五个不得”的要求，进一步厘清了投资审计的权力边界和监督范围。根据文件要求，该局开启了投资审计的转型之旅，从体制机制层面首先着手规范。

一是及时汇报宣传。全国人大常委会法工委、审计署、湖北省审计厅关于规范投资审计的一系列新政策、新要求出台后，该局都在第一时间学习消化，及时向区领导汇报投资审计的转型变化，撰写《聚焦主职主业 规范审计执法权力》等专报供区领导和部门参阅，争取领导支持和部门理解，迅速调整投资审计的要求和方向，彻底终结了“以审代结”，落实了“不再开展概预算及招标控制价审计、退出各类议事协调机构和项目建设指挥部、不以审计结论作为工程价款结算依据”等精神要求。

二是修订完善制度。坚持以法治思维思考问题，认真区分审计监督和契约交易关系，立足职责法定，该局提请区政府修订了《江汉区政府投资项目审计监督办法》（以下简称《监督办法》），重点在实施政府投资审计全覆盖、规范审计程序、明确权力清单等方面进行修订和完善，建立起行为规范、程序严密、运行公开、结果公正、监督有力的审计权力运行机制。同时研究制定了《社会审计机构参与政府投资项目审计考核办法》《聘请专业技术人员参与审计工作管理办法》《政府投资项目专家审计复核管理办法》等配套办法，以制度建设实现政府投资审计全链条化管理。

三是创新复核机制。为避免利用社会中介机构审计结论带来的风险，该局制定《政府投资项目委托专家审计复核工作实施细则》，对复核程序、方式、内容、重点及责任风险进行明确和规范，采取由科室专业技术人员任组长、抽调中介机构行业专家任成员的方式，统一组织、分类开展。对“必审制”项目实行全面复核，由科室专业技术人员对所有工程结算进行复核；“指导制”项目则采取定期复核的方式，从信誉好、实力强的中介机构聘请资深注册造价师组成复核组，对当年由建设单位委托第三方出具的工程结算报告进行交叉式抽查，形成《复核意见书》，召开由建设单位和中介机构共同参加的情况通报会，通报审计复核情况，提出整改意见和要求，对审计质量不合格的中介机构，由建设单位依据委托合同追究责任，将出现重大质量问题的中介机构移送相关部门处理。2017年以来共对138个项目开展审计复核，涉及投资近6.8亿元，审减达到1,617万元，平均审减率2.38%，单个项目最高审减率达46.85%。

融合多方资源，优化监督模式

按照习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上提出的“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”要求，该局在面对基层审计人员专业不足、能力不足的现状下，创新监督模式，推进融合发展。

一是探索建立“三位一体”公平竞争模式。按照江汉区人大常委会对政府重大投资项目的监督要求，该局对2,000万元以上重大投资项目实行“必审制”，由国家审计机关对完工项目概预算执行、竣工决算及政策落实情况开展审计；其他项目实行“指导制”，按照《监督办法》的规定，由建设单位内审机构组织社会中介机构实施，出具审计报告，支付工程价款。自2017年国家发改委提出“营造公平有序的市场竞争环境”的要求,该局及时调整原建库摇号确定投资审计服务商的模式，制定《关于购买社会服务参与审计工作试行办法》，规范购买社会服务的流程标准。严格按照公平竞争优化营商环境的采购要求，凡单个或批量项目达到招标限额的，一律公开招标采购；限额内的政府投资项目，由审计机关或建设单位从历年委托的服务商中，选取信誉好、能力强的中介机构，向招标代理机构推荐，通过竞争性谈判或竞争性磋商确定服务商。

二是探索建立审计职业化人才聘用机制。针对投资审计人力资源的供需矛盾，该局积极探索聘用专业技术人员充实国家审计的路径。通过公开招考、择优遴选、考核淘汰等方式，引进急需的财务审计、造价审计等专业人才，优化了审计队伍的年龄结构、知识结构和专业结构。采取签订目标、日常通报、年终考核的方式实施绩效管理，配套薪酬保障、绩优奖励、末位解聘等机制，有效发挥专业人员的特长，增强职业认同感和事业忠诚度。近年先后招聘的18名财务审计、工程造价等专业人才，其中8名成为了项目组组长、1名输送到其他部门、5名解聘淘汰，为投资审计全覆盖和质量提升发挥了不可或缺的作用。

三是探索建立投资审计全覆盖机制。坚持科学规划、统筹安排、分类实施，按照项目类型、投资规模和重要程度，将政府投资项目划分“必审制”和“指导制”。合理确定监督形式，突出审计重点，三管齐下实现审计全覆盖。通过年度审计计划安排“必审制”；通过“定期复核+经责”对建设单位负责组织实施的政府投资项目实行抽查式审计；通过每年开展政府投资项目推进情况审计调查，全面清理当年政府投资项目实施情况。紧跟投资领域改革，审计过程有深度。该局积极关注政府投资领域的新政策、新变化，及时调整监督重点，在政府投资的前期决策、招投标执行、投资项目绩效等方面加大关注力度。着力提升审计效应，结果运用有成效。通过撰写“审计专报”或“调研报告”，揭示重大建设项目在城建计划编制、前期审批、项目管理等方面存在的问题，区政府先后在细化城建计划编制、新增中期方案、完善项目库管理等方面进行工作调整，主管部门根据审计建议出台多项制度和办法，规范政府投资项目管理。2017年以来，该局共对19个政府投资项目开展审计，审计投资总额27.88亿元，查出问题金额1.01亿元，促进增收节支并挽回损失0.98亿元。

推进科技强审，创新监督手段

该局根据中央审计委员会关于“科技强审”的要求，大力开展大数据审计和信息化建设，为投资审计的转型升级提供了良好的助力。

一是研发智能平台，提升管理水平。自主研发“政府投资项目审计监督管理平台”，以建设单位全程管理、中介机构跟踪控制、审计部门监督指导为构建目标，集成项目建设所涉及的勘察、设计、监理、施工、代建等单位到一个共享平台，搭载中国电信云端服务器，实现网络实时传输与共享。通过即时数据的采集、整理、汇总，智能生成统计报表，实现信息流、工作流有效融合，极大提升了项目成本审核、征收协议审核、审计报表统计、工程档案归集等方面的工作效率；同时建立项目工期、程序推进、投资成本等预警模块，帮助建设单位及时跟进项目管理，督促参建单位履行职责。截至目前，共有137个工程建设项目和23个房屋征收项目上线管理平台，数据存储量达到103G，在防范审计风险、推进审计全覆盖等方面取得积极成效。

二是广泛运用新技术，提高审计精度。在某道路维修项目审计中引入地质雷达检测技术，利用无线电波对隐蔽工程进行扫描，确定其介质分布及位置等内部结构形态，真实再现钢筋铺设全过程，进而发现施工单位虚报投资额近700万元的重大违规问题。有效解决以往采用钻孔取芯方式存在损坏性大、代表性差、成本高的问题。运用GIS系统，在房屋征收项目中，通过遥感影像图、坐标红线图等对不同时间点建筑物进行精准定位、叠加分析、批量处理、真实还原，并利用SQL2008分析，结合原建筑面积、房屋用途、建设年限及规划红线区域等信息，准确发现改变房屋性质、虚增房屋面积、虚报违建年限等骗取征收补偿款的问题。

三是加强计算机技术运用，打造“智慧审计”。一方面结合常用的法律法规，运用“大数据+法律+小软件”，开发了“政府投资审计”VB移动法规库，为审计项目实施和定性处理提供法律支撑；另一方面持续推进计算机审计步伐，先后累积“保障性住房”、“基础设施建设项目”等6个行业数据库，制作“计算建设项目待摊费用”等3个实用工具，加大信息化技术在项目决算审计中的运用。如在区房地产公司的经济责任审计项目中，充分利用SQL2008工具，将旧城改造征收项目台账和区房地产公司内部职工名单跨系统关联和分析，结合公房管理的图卡、租赁台账、租约等基础资料，查出区房地产公司下属二级单位房管所存在违规分户、随意变更房屋用途等违规行为从而导致增加房屋征收补偿款的问题。该审计项目分别获审计署优秀审计项目二等奖、省市优秀审计项目特等奖。