建党百年国家审计发展历程回顾与总结

◆刘桂江/西南财经大学天府学院

在中国共产党的坚强领导下，国家审计已走过了百年历程，并在不断改革与完善的过程中发展成为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。回顾建党一百年来国家审计的历史变迁，梳理审计制度建设与审计工作实践的演进历程，可以更好地认识国家审计伴随中国共产党成长发展的客观规律，明确中国特色社会主义审计制度的未来走向。

一、国家审计的探索阶段（1921—1976）

（一）建党初期审计

中国共产党自1921年成立之初就高度重视国家审计，安源路矿工人运动是党领导和开展审计工作的开端。1922年初，毛泽东等中国共产党人来到江西萍乡的安源路矿组织工人运动，并成立了俱乐部。随着工人俱乐部规模的日益发展，衍生了对组织经费进行监督与控制的需求。1923年4月，安源路矿工人俱乐部设立了经济委员会审查部（1924年8月独立为经济审查委员会），专职负责俱乐部经费开支的监督工作，这是中国共产党领导下组建的第一个审计机构。之后在1925年6月，中国共产党领导成立了省港罢工委员会，其下专设监控经费开支的审计局，并于1926年3月颁布了《审计局组织法》，这是党领导下正式颁布实施的第一部审计法规。中国共产党在建党初期开展的审计实践，为后续革命战争时期的国家审计发展奠定了重要基础。

（二）中央苏区审计

1927年9月，毛泽东领导红军发起秋收起义，同年10月，中国共产党创建了井冈山农村革命根据地，自此拉开了土地革命时期审计监督的序幕。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在江西瑞金成立，全国苏维埃代表大会与中央执行委员会为最高权力机关，下设中央人民委员会、中央革命军事委员会和临时最高法庭。为夯实红色政权根基、解决财政混乱问题，1932年8月，中央人民委员会决定在中央政府财政部设立审计处，后于1933年9月组建与财政部平行的审计委员会，并由中央人民委员会直接领导，负责各项财政收支的监督检查。1934年2月，中华苏维埃第二次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，并设立了隶属于中央执行委员会的最高审计机构——中央审计委员会。中央苏区审计是我国土地革命战争年代审计发展的一段辉煌时期，为中国共产党后续探索审计事业的推进留下了宝贵经验。

（三）抗战边区审计

1937年7月，抗日战争全面爆发。同年9月，为了联合国民党共同抗日，中国共产党经会议研究决定成立陕甘宁边区政府，并下设审计处，至此正式开启了抗战边区审计工作。1939年1月，边区参议会通过《陕甘宁边区政府组织条例》，规定由审计处负责审核整个边区的财政资金事宜，确立了审计的法律地位。1939年12月，为对边区财政经费实行统一集中管理，中共中央决定在中央财经部下直接设立审计处，边区审计机构随之撤销。1940年至1942年，为适应抗日根据地外部环境形势的不断变化，审计机构在独立设置与合并兼管的状态之间虽然进行了频繁变动，但审计工作始终是在中国共产党的直接领导下开展的，这为其他抗战边区的审计实践作了良好示范。1941至1945年这一时期，晋冀鲁豫边区、苏中、华中等近20个抗日根据地也都相应设置了审计机构，制定了审计制度，开展了审计工作，发挥了审计监督效用。抗战边区审计巩固了中国共产党的革命政权，促进了解放战争时期和新中国成立后的审计事业发展。

（四）解放战争时期审计

抗日战争胜利后，国民党政府发动了全面内战，中国革命进入了解放战争时期。1946年12月，陕甘宁边区政府重设了审计处，并颁发了《陕甘宁边区审计暂行规程（草案）》，对财政收支审计、军费审计等监督活动进行了规范。1948年初，西北审计委员会在陕甘宁边区成立，下设审计处。同年10月，《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》正式颁布实施。此外，其他革命根据地的审计机制在中国共产党的领导下也日益完善，并随着解放战争的不断深入，将审计工作重心逐步转向财政支出预决算审计方面。整体而言，解放战争时期审计在继承了抗战边区审计实践的优良传统基础上，更进一步有效发挥了财政监督的职能作用。

（五）建国初期审计

1949年10月，中国共产党领导的新中国成立。1950年初，为加快恢复我国财政状况，整顿国民经济问题，党中央及各级财政设置了独立审计机构并实行分层负责审计机制。1950年末期，我国全面学习前苏联的制度模式，实行计划经济体制，并于同年10月颁发了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，将审计机关的审计职权纳入财政检查机关，随后借鉴前苏联机制在全国实行统一的财政监察制度。1952年至1958年，随着财政监察部门的陆续设立，我国各级审计机构相继被撤销。从1958年至1976年，由于受到“左”倾思想与对社会主义革命建设错误认识的影响，财政监察制度在撤销与恢复的状态之间来回游离。总体来看，1949—1976年这段时期，我国注重国民经济发展，也重视审计这一经济保障机制，但由于没有联系新中国实情，采取了不合时宜的审计制度，致使建国初期的国家审计工作日益衰败。

二、国家审计的萌芽阶段（1977—1992）

（一）审计组织机构建设

1977年7月，党的十届三中全会顺利召开，标志着我国审计事业进入了邓小平领导的发展时期。1978年12月，党的十一届三中全会重新确立了我国的发展路线，将工作重心转移到经济建设和对外开放上来，着力推动我国由高度集中的计划经济体制逐步向社会主义市场经济改革。为在改革开放和经济建设的进程中严肃财经法纪、规范市场秩序、强化财政监督，党和国家开始着手研究社会主义国家审计制度的恢复建立。1982年11月至12月，第五届全国人民代表大会第五次会议全面修改并通过了《中华人民共和国宪法》，要求“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。1983年9月，我国最高审计机关——中华人民共和国审计署正式成立。至1985年底，各级地方政府的审计机关也陆续设立。重新回归的国家审计制度，在结合我国基本国情的基础上，探索出了具有中国特色的审计组织模式与领导体制。一方面，我国审计机关采用行政型组织模式，即审计署在国务院总理的领导下，负责组织全国的审计工作；县级及以上的审计机关隶属于本级人民政府，依照法律规定独立行使审计监督权。另一方面，县以上的各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务领导以上一级审计机关为主，即实行双重领导体制。

（二）审计工作制度构建

1986年初，我国召开了全国审计工作会议，提出要围绕党的经济工作中心任务，发挥审计监督作用，聚焦并解决经济体制改革中的问题。1987年6月，国务院发布《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，为审计监督检查提供了重要依据。1988年11月，《中华人民共和国审计条例》出台，审计工作的制度化与规范化程度逐渐提高。1991年底，我国首个审计工作发展规划——《审计工作发展纲要（1991—1995年）》颁布实施，为未来审计工作的发展指明了方向。1992年10月，党的十四大提出要强化审计和经济监督，健全宏观管理体制与方法。同时，在改革开放这一关键时期，国家审计为推动经济效益的提高，逐步将工作重心向绩效审计方面转移。

三、国家审计的改革阶段（1993—2002）

（一）审计法治开端

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了国家审计在促进廉政建设进程中的作用。1994年8月，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）经第八届全国人大常委会第九次全体会议通过，并于1995年1月开始施行。《审计法》的颁布，标志着我国国家审计工作正式进入法治化建设的轨道。本次颁发实行的《审计法》有两大突破：一是开展“上审下”与“同级审”并存的财政审计监督，二是执行“两个审计报告”制度。在《审计法》颁布之前，财政审计主要采取“上审下”模式，即由上级审计机关对下级人民政府的财政收支情况进行监督，而根据《审计法》第十七条的规定，在“上审下”的基础上，上级审计机关还需要对本级人民政府的预算执行情况进行审计，即实行“同级审”模式。此外，《审计法》第四条还明确，关于预算执行的审计情况，审计机关应向本级人民政府提交审计结果报告，同时受本级政府委托还需向本级人大常委会提出审计工作报告，即实行“两个审计报告”制度。1995年末，审计署首次对中央预算执行情况进行了审计并向国务院报送了审计结果报告。1996年7月，审计署首次向全国人大常委会提交了中央预算执行审计工作报告。1997年9月，党的十五大提出了“依法治国”的基本方略，要求“一切政府机关都必须依法行政”，同年10月，《中华人民共和国审计法实施条例》出台，对《审计法》中的基本性规定作出了详细具体的解释，进一步推动了审计工作的规范化与法治化。与此同时，为在审计领域贯彻落实“依法审计”的基本要求，保障审计工作质量的提升，审计署也陆续制定颁布了以《中华人民共和国国家审计基本准则》为核心的38个审计工作规范。至此，中国特色社会主义审计法律体系的制度框架已初步形成。

（二）审计机构优化

1993年3月，为适应社会主义市场经济体制的建设需要，党的十四届二中全会通过了政府机构改革方案。1993年12月，第八届全国人民代表大会第一次会议批准通过了《国务院机构改革方案》，对包括审计署在内的42个组成部门提出了改革要求，这一时期审计署的改革重点为职能优化与机构调整。一方面，为了加强对国务院各个所属部门的审计监督，审计署在国务院的37个部门设立了审计派出机构，并实行以审计署领导为主的双重领导。另一方面，为了强化对省级人民政府财政收支与驻地方的中央单位的直接监督，弥补地方监督力量的不足，审计署还跨地区设立了16个驻地方特派员办事处。

（三）审计业务拓展

1994年8月颁行的《中华人民共和国审计法》提出了本级预算执行审计制度。1995年7月，国务院第181号令《中央预算执行情况审计监督暂行办法》颁发实施，对预算执行审计工作进行了具体规定，预算执行审计业务自此全面展开。1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议决定对审计署进行改革，改革的主要内容聚焦职能调整，新增了对党政领导干部开展任期经济责任审计的重要工作职责。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》以及配套实施细则，具有中国特色社会主义的领导干部经济责任审计制度初具雏形。

四、国家审计的完善阶段（2003—2012）

（一）推动审计公开

2003年7月，在原有《审计机关公布审计结果准则》、《审计署审计结果公告试行办法》、《审计署审计结果公告办理规定》等政策文件的基础上，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》强调，要“推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督作用”，同时提出“到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告”。根据审计公告制度的要求，审计机关需要将重要事项的审计程序、内容、结果、意见等进行公开，接受社会公众监督，提高审计执法透明度。2003年7月至8月，审计署组织全国审计机关针对防治“非典”专项资金与社会捐赠款物的情况进行了审计，并首次向社会发布了审计结果公告，引起社会各界公众广泛关注。从2003年开始，审计署在公开发布的例行审计报告中，揭露曝光了一大批国家机关违反财经法纪的行为，“审计风暴”随之席卷全国。

（二）巩固审计法治

为坚持依法审计基本理念、贯彻法治政府建设需要，2006年2月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议作出了关于修订《中华人民共和国审计法》的决定，胡锦涛以第48号主席令予以发布，并自2006年6月1日起施行。此次《审计法》修订主要围绕监督机制、监督职责、监督方式、监督行为四个方面展开，其中最大的亮点在于修订后的《审计法》首次明确了经济责任审计在我国的法律地位。2009年9月，党的十七届四中全会要求“完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计”。2010年2月，国务院第100次常务会议修订通过《审计法实施条例》，并自2010年5月1日起施行，这为审计机关全面开展领导任期经济责任审计奠定了更坚实的法律基础。2010年10月，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》正式颁布实行，分别在审计内容、审计实施、审计评价、审计结果等方面进行了具体规范，进一步提升了我国经济责任审计工作开展的法治化水平。

五、国家审计的新征程阶段（2012—至今）

（一）促进中国特色审计制度建设

2012年11月，党的十八大顺利召开，大会选举了以习近平为首的新一届中共中央领导，这是助推我国迈入中国特色社会主义新时代的重要节点，亦是推进新时代审计强国的关键转折点。党的十八大提出了全面建成小康社会、全面深化改革的总体目标，并进行了政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的重大战略部署，审计环境的重要变化对国家审计工作提出了更高的要求。2014年10月，国务院颁行《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》），重点从三个方面强化了中国特色审计制度的建设。第一，首次在政府文件中提出审计“全覆盖”概念，并强调要“实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。第二，为更好维护经济秩序，服务改革发展，《意见》分别从公开与问责两个方面加大了审计整改落实的力度。第三，《意见》指出，审计机关应“持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计”，实现中央政令通畅，政策落实到位。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》。《框架意见》提出我国在未来5年要“基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制”，并从审计机关人财物管理改革、审计职业化建设、审计结果运用机制等方面进行了部署安排。依据《框架意见》制定的《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确要求审计机关应对“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，以进一步发挥国家审计在促进国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用。

（二）开启审计现代化发展新征程

2017年10月，党的十九大提出中国特色社会主义进入了新时代。十九大报告的第十三部分明确指出，要“改革审计管理体制”，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。这是我国首次将审计制度建设写进党代会报告，反映了党中央对国家审计的高度重视。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，提出要“组建中央审计委员会”。中央审计委员会的成立，在机构设置层面为党领导审计工作提供了坚实的组织基础。2018年5月，习近平在中央审计委员会第一次会议中强调，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。至2018年底，27个省级党委相继成立了审计委员会，以保障审计更好发挥其在党和国家监督体系中的重要作用。2020年1月，习近平对国家审计作出重要指示，强调审计机关要在党中央统一领导下，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。2021年5月，国务院常务会议通过《中华人民共和国审计法（修正草案）》，重点围绕审计工作领导、审计范围扩展、审计整改强化、审计力量整合等方面进行了修改调整，自此在中国特色社会主义新时代开启了我国国家审计现代化发展的新征程。

六、建党百年国家审计发展总结

历经艰难探索、破土萌芽、积极改革、深化完善四个阶段，我国已初步建立起中国特色社会主义审计监督制度，国家审计站在了现代化发展的新征程起点。回顾历史我们可以发现，坚持党的领导是中国特色社会主义国家审计最本质、最核心、最鲜明的制度特征。建党一百年来，国家审计事业在中国共产党的直接领导下，经历了从无到有、不断完善、逐步壮大的发展历程。从革命战争年代立足财政监督到新中国成立初期调控宏观经济，从改革开放时期促进廉政建设、强化权力制约再到社会主义新时代推动治理体系现代化，国家审计始终围绕中国共产党的领导决策，贯彻党各个时期的重点战略部署，服务着中国特色社会主义制度体系建设。展望未来，国家审计应继续坚定不移地在中国共产党的领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把握新发展特征、贯彻新发展理念、构建新发展格局，落实新时代新征程对审计工作提出的新任务与新要求，依法全面履行审计监督职能，推动国家治理体系和治理能力现代化进程，为全面建设社会主义现代化国家贡献一份审计力量。