论查处治安案件的十大原则

肖付全

(山东警察学院治安系，山东 济南 250014)

调查和处理治安案件是我国县级公安机关及其派出所等基层公安机关的基本职责和重要工作，涉及全国广大公民、法人和其他组织的财产和生命安全，关乎亿万人民群众的生活幸福与和谐社会的顺利构建。为了保证执法的合法性、合理性和公正性，保护公民的合法权益，在调查与处理治安案件时公安机关及其人民警察必须遵守办理治安案件的原则，才能做到依法执法、公正执法和规范执法。治安案件调查与处理的原则，是指公安机关及其人民警察在调查和处理治安案件时必须遵循的基本行为准则，它贯穿于公安机关调查与处理治安案件的全过程或者某几个主要阶段，对公安机关及其人民警察的治安案件查处工作具有普遍的指导意义。根据《宪法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》(以下简称《处罚法》)和《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)等相关法律、法规、规章的规定和广大基层公安机关的工作实践，以及笔者治安案件查处课程多年的教学经验和体会，公安机关及其人民警察在查处治安案件时应当遵循以下原则：

一、以事实为依据，以法律为准绳的原则

公安机关查处治安案件，必须遵循以事实为依据，以法律为准绳的原则，因为这是我国治安管理法律法规的基本规定。《处罚法》第5条第1款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”《程序规定》第3条规定：“公安机关办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳。”以事实为依据，以法律为准绳的原则，是哲学的实事求是原则在法学领域中的具体运用，也是《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》三大诉讼法共同适用的原则。以事实为依据，以法律为准绳原则既是有法必依这一法律方针的生动诠释，也是法律面前人人平等原则的直接体现。该原则是公安机关查处治安案件必须遵守的基本原则，处于核心的地位，是正确贯彻落实其他办案原则的基础，对于保障客观公正地查处治安案件，树立公安机关的法治权威意义重大。

以事实为依据就是指公安机关在在办理治安案件时，必须忠实于案件事实真相，查明案件客观事实，以客观存在的案件事实作为处理问题的根本依据。要求公安机关办理治安案件，必须以违法行为的时间、地点、目的、动机、手段、过程和危害后果等案件事实本身，作为对案件的实体问题和程序问题作出处理决定的根本依据；同时要求公安机关所依据的案件事实，必须是经过查证属实、有充分确凿的证据加以证明的案件事实，而不是凭怀疑、推断或者想象等主观臆测出来的所谓事实。公安机关查处治安案件必须从实际出发，深入调查研究，切忌主观性、片面性和表面性，弄清案件的事实真相，掌握尽量多的案件材料，把案件的处理建立在尊重客观事实的基础上。以法律为准绳，要求公安机关在办理治安案件时，必须严格按照法律的规定办事。法律是衡量案件是非曲直的标准和尺度。一个人的行为是否违法只能以法律来衡量，法律是处理案件的基本准则。以事实为依据和追求案件客观事实必须受到一定的限制，这就是必须以严格遵守法律程序为前提。坚持以法律为准绳，既要求在确定是否违法和作出处理决定上依法办事，也要求在查处治安案件的过程中，公安机关及其人民警察的一切活动和行为，都必须符合法律规定，严格履行法律手续。任何违反法律规定的徇私枉法、营私舞弊和自由裁量，都是同以法律为准绳的原则相违背的。[1]

二、公开、公正、合法、及时的原则

《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”《处罚法》第5条第2款规定：“实施治安管理处罚，应当公开、公正……”《程序规定》第4条规定：“公安机关办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则……”公开原则就是要求查处治安案件的过程必须透明，办案程序除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向当事人和社会公开，这是行政执法民主化和保障当事人知情权的要求。确立程序公开原则是现代民主政治发展的基本要求，其法治意义是将行政权运作的基本过程公开于世，接受社会的监督，防止行政权被滥用。公开原则的主要内容有：一是要求将查处治安案件的法律依据必须公开；二是要求将调查处理案件过程中的有关文书和资料，除法律法规另有规定外，应当对所有的案件当事人公开，不得隐瞒或者以各种理由拒绝公开；三是要求依法应当举行听证会的，除涉秘的以外，应当公开举行，公开举行的听证会应当允许群众旁听和新闻记者采访报道；四是要求公安机关对违法行为人给予的行政处罚或者采取的行政强制措施，据以作出行政处罚或者行政强制措施的事实、理由及法律依据必须公开，不得暗箱操作。

公正原则就是要求公安机关查处治安案件必须符合自然公正的原则。公正是法律的生命，是法的基本精神在处罚制度方面的具体体现，公正包括实体公正和程序公正两个方面。公正被认为是执法者所应当具有的品质，意味着执法者应当平等地对待当事人各方，不得偏袒任何人，平等和公正地适用法律。英国的自然公正原则已经普及世界各地，并适用于行政法。自然公正原则的核心思想有二：一是公平听证的规则, 二是避免偏私的规则。公正的标准包括：第一，凡是与本人有关的案件，不能由本人自断，这是公正的第一标准；第二，必须认真、充分地听取各方当事人的意见，这是法律规定的正当程序。公正是带有普遍性的要求，是对所有当事人的共同要求。

合法原则要求公安机关在查处治安案件时，必须严格遵守法定权限，准确适用法律，符合法定程序要求。第一，合法原则要求公安机关在法定权限内办理治安案件，做到不越权。如果行政机关超越管辖权限实施行政行为，那么这种行为是无效的，即所谓的“越权无效”；第二，合法原则要求公安机关查处治安案件的程序必须严格按照法律规定。《行政处罚法》规定，没有法定依据或者违反法定程序的，行政处罚无效。在实体上遵循“法无明文规定不受罚”，在程序上要求必须“程序合法”，这两方面是对公安机关依法行政作出的基本原则规定。用合法原则对公安机关查处治安案件进行规范，既保障公安机关有效办案，又监督公安机关依法行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

及时原则要求在不损害当事人合法权益的前提下尽量提高办案效率，它体现了查处治安案件工作对效率的追求。及时是过快和过慢之间的一种中间状态。程序过快，不符合程序理性原则；但如果程序过慢，也会损害程序的正义。因此办案程序运行的时间，既不应只求快而草率，也不能无故拖延，更不能推诿不办。及时原则的具体要求有：一是行政决定应在合理的期限内作出；二是公安机关没有在法定期限内作出决定的，应承担相应的法律责任。[2]

三、尊重和保障人权的原则

尊重和保障人权是现代法治的重要理念之一。2004年3月十届人大二次会议庄严地将“国家尊重和保障人权”写进宪法，这对我国的立法、司法和执法等工作起到了重要的指导作用。《处罚法》第5条第2款规定：“实施治安管理处罚,应当公开、公正, 尊重和保障人权, 保护公民的人格尊严。”《程序规定》第4条规定：“公安机关办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则，尊重和保障人权, 保护公民的人格尊严。”尊重和保障人权是社会主义民主宪政的基本要求，人权保障既是立法导向，更是执法理念。公安机关查处治安案件的程序突出了以人为本、尊重和保障人权、人性化的执法方式。尊重和保障人权原则要求公安机关及其人民警察在查处治安案件过程中既要严格依法办案，保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时也要依法保护违反治安管理行为人的合法权益，不得随意践踏和侵犯, 必须维护他们的人格尊严,对其没有被剥夺或者限制的权利要平等地予以保护，不能因为他们有违反治安管理行为而忽视对其合法权益的保护，甚至对他们进行体罚、虐待或者刑讯逼供。杜绝侵犯人权的执法行为。具体来讲《处罚法》不仅在总则中确立了“尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”的思想，还在处罚程序中建立了询问查证制度和非法证据排除规则，废止了复议前置程序，加大了对被处罚人的权利救济，这些都生动地体现了以人为本、保障人权的思想。[3]

四、教育与处罚相结合的原则

《处罚法》第5条第3款规定：“办理治安案件，应当坚持教育与处罚相结合的原则”。 《程序规定》第5条规定：“公安机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则，教育公民、法人和其他组织自觉守法。”教育与处罚相结合原则作为查处治安案件的一项基本原则加以明确，既是我国社会主义法律先进性的体现，又是我国行政法制特征的具体体现，其主要内容为：教育多数, 处罚少数, 区别对待；处罚不是目的, 而是一种手段, 通过处罚达到教育的目的。治安管理处罚主要是通过对违反治安管理行为人进行惩罚，从而教育违法者和广大群众，并警诫违法者和未然的违法行为，通过宣传教育，使违法者认识到公安机关查处治安案件是维护社会治安秩序和保护包括他们在内的人民群众合法权益的手段，使违法者认识到违法行为的危害。如果公安机关在实施治安管理处罚的同时，不对被处罚人进行耐心的教育，执法效果将大打折扣。违反治安管理行为的发生是社会主义人民内部矛盾的体现, 所以对违反治安管行为人应当重在教育, 通过教育增强其法制观念, 划清合法与违法的界限，有效地避免或减少违法行为的发生。在查处治安案件时，要充分发挥治安管理处罚的教育作用，防止重处罚轻教育，为处罚而处罚的简单化做法，而是要通过查处治安案件，使违反治安管理行为人知道自己行为的违法性和危害性所在，认识到其承担惩罚性后果的必然性。教育与处罚相结合原则在《处罚法》第2章得到了很好的贯彻, 如规定对未成年人、认错态度好、有立功表现的和被胁迫、被诱骗而违法的行为人等从轻、减轻或者不予处罚, 同时又规定对于那些有严重后果的、诱骗、教唆、胁迫他人违法的, 对他人打击报复的, 屡教不改的行为人从重处罚。另外教育与处罚是相辅相成的，重在教育不等于一味强调教育，不能以教代罚，否则不利于发挥教育的作用；反之，片面强调处罚而忽视教育，势必会扩大处罚面，激化矛盾，达不到处罚的真正目的。而应将教育与处罚有机结合，做到以理服人，依法处罚。

五、行为与处罚法定的原则

行为与处罚法定的原则，又叫法无明文规定不受罚原则，即哪些行为是违法的，应当处以什么样的治安管理处罚，都应当事先以法律的明文规定为限，法律没有明文规定禁止的行为就不能受到处罚。《处罚法》虽然没有在条文中对行为与处罚法定原则作出明文规定，但《行政处罚法》第3条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，为这一查处治安案件的基本原则提供了具体的法律依据。行为与处罚法定原则的含义有三：一是处罚主体法定, 即公安机关实施治安管理处罚应当有法律的明确授权；二是违法行为法定, 对违反治安管理行为人实施治安处罚必须有法律的明确规定；三是处罚内容法定, 实施治安处罚的种类和幅度必须由法律加以明确,以防止公安机关滥用职权。因此《处罚法》第3章的所有54条法律条文规定了现阶段所有的238种违反治安管理行为和相应的处罚及强制措施，这部分正是该法的核心和主体部分，而《公安部关于规范违反治安管理行为名称的意见》将所有这些法定的违反治安管理行为规范分为4大类151种治安案件案由。公安机关在查处治安案件时，必须依照法律的规定对违法行为进行处罚，而且处罚的种类和幅度也必须由法律明文规定下来，法律没有规定为违法的，公安机关就不能对其进行处罚。行为与处罚法定原则同我国历来主张的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的方针相一致，是社会主义法治原则的必然要求，是我国法制建设正常发展和基本健全的重要标志。[4]

六、过罚相当的原则

过罚相当的原则，又叫处罚与行为相适应的原则，是指公安机关适用治安管理处罚的种类和幅度应当与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。过罚相当原则是行政法的比例原则在查处治安案件中的具体运用。简言之，就是重过重罚，轻过轻罚，罚当其过。《处罚法》第5条第1款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”即行为人应该受到的处罚应当与其违法行为的性质、情节和应承担的法律责任相当，不允许出现“重行为轻处罚、轻行为重处罚”的情况。行为危害的大小决定法律责任的大小，法律责任的大小决定处罚的轻重；法律责任是行为与处罚的中介，处罚是法律责任的主要承担形式，也是行为的法律后果。过罚相当的原则，要求对违反治安管理行为人给予的治安管理处罚，要与违法行为的大小和应承担的法律责任相适应。所以，治安管理处罚的轻重，最终决定于违法行为的大小。过罚相当原则要求公安机关及其人民警察在查处治安案件时，不能对一个较轻的违反治安管理行为给予较重的治安管理处罚；同样，也不能对一个社会危害性较大的违反治安管理行为给予较轻的治安管理处罚，这也是公正原则的具体要求。[5]

七、适用治安调解的原则

《处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚……”《程序规定》第152条规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等情节较轻的治安案件，具有下列情形之一的，公安机关可以调解处理：(一)亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；(二)行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；(三)其他适用调解处理更易化解矛盾的……”以上规定，为可以适用治安调解的原则确立了法律依据。对于某些治安案件坚持可以适用治安调解的原则，可以从根本上解决一些由于主观因素引起的纠纷而导致的治安问题。从治安调解入手查处治安案件，通过耐心细致的疏通引导，缓和当事人的偏激情绪，化解矛盾，以便妥善而有效地平息纷争，维护社会治安秩序，有利于安定团结与和谐社会的构建。否则，如果查处治安案件时，简单从事，不讲人情冷暖和关系远近，凡事一罚了之，不仅不利于缓解熟人之间的矛盾，反而可能会造成案件双方的积怨，甚至酿成刑事案件。当然，也不能机械地理解可以适用治安调解的原则，因为《处罚法》规定的是可以调解处理，并不是必须调解处理。[6]

八、保障未成年人合法权益的原则

《处罚法》第12条规定：“已满14周岁不满18周岁的违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”另外该法的第21条和第84条也有针对未成年人的特别规定。《程序规定》第6条规定：“公安机关办理未成年人的行政案件，应当根据未成年人的身心特点，保障其合法权益。”以上这些都是保障未成年人合法权益的法律依据。保障未成年人合法权益原则是我国依法治国和执法人性化的重要体现。未成年人和成年人相比具有以下特征：首先是未成年人生理变化明显，因为正值青春发育期，身体发育快，智力增长迅速，精力旺盛；其次是未成年人在心理上正处于由幼稚向成熟过渡的时期，具有较强的好奇心和模仿欲，对周围的事物比较敏感，有较强的独立意识和逆反心理；第三，未成年人因处于发育过程中，情绪不太稳定，辨别是非能力不强，缺乏自控能力，所以未成年人的希望带有很大的突发性和一定的盲目性。鉴于未成年人生理、心理尚未完全发育成熟，控制自己行为和辨别是非的能力较差，不完全具备充分保护自己合法权益的能力，《未成年人保护法》明确规定，对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主处罚为辅的原则。因此针对未成年人可塑性强、易于教育和矫治的特点，公安机关在办理治安案件时，对未成年违法行为人要从教育入手，既要坚持教育、感化和挽救的方针，又要充分考虑其身心特点，保障他们的合法权益。

九、民族语言文字的原则

《程序规定》第7条规定：“公安机关办理行政案件，在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当使用当地通用的语言进行询问。对不通晓当地通用语言文字的当事人，应当为他们提供翻译。”各民族公民有权使用本民族语言、文字的原则，可以简称为民族语言、文字的原则。我国是由56个民族组成的统一的多民族国家，各民族的语言、文字是该民族的一个重要标志。公安机关在办理治安案件进行询问时使用当地通用的语言、文字，为不通晓当地通用语言文字的当事人提供翻译，是“各民族一律平等”、“各民族都有权使用和发展自己的语言、文字的自由”这一宪法原则在行政执法程序中的具体运用，体现了我国各民族不仅在政治上、经济上是平等的，而且在法律上也是平等的。这一规定不仅使公安机关办理治安案件时消除了语言、文字上的障碍，也方便了各少数民族群众平等地行使自己的合法权利，不致因语言、文字不通而导致其合法权益受到侵害。所谓“当地通用的语言文字”，是指当地绝大多数群众使用的语言文字，当地的国家权力机关和行政机关行使权力和履行义务时正在使用的语言文字。比如在西藏，因为藏族是西藏的主体民族，当地的通用语言是藏语和汉语，西藏通用的文字是藏文和汉文，西藏的公安机关在办理治安案件时，应当同时使用藏、汉两种语言。公安机关在办理治安案件时贯彻民族语言、文字原则的意义体现在：保障各民族当事人平等的权益；有助于民族地区的公安机关深入群众调查案情，了解事实真相；与三大诉讼法规定的原则保持一致，维护我国法制的统一。[7]

十、违法办案应承担法律责任的原则

违法办案应承担法律责任的原则就是指治安处罚权力监督的原则，为了保证公安机关及其人民警察依法、公正、严格、高效查处治安案件, 文明执法，《处罚法》专门设置了第5章执法监督，其中的第114 条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件, 应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件,不严格执法或者有违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关,应当依据职责及时处理。”第117条规定：“公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的,应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。”《程序规定》第8条规定：“公安机关工作人员在办案中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以上这些法律与规章的条文正是违法办案应承担法律责任原则的体现。违法办案应承担法律责任即治安处罚权力监督的原则充分体现了社会主义法治理念的基本精神，强调了权力和责任的统一性。公安机关人民警察办理治安案件，行使国家行政权力，必须是合法的，严禁违法执法。如果公安机关工作人员在办案中有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物等违法执法行为，就必须要对自己的违法执法行为承担相应的法律责任。滥用职权指不正当地行使职权，既包括非法或者不当地行使本职权范围内的权力，又包括行使超越本人法定职务范围的权力；既包括作为又包括不作为。为了保证公安机关有效行使治安管理职权, 法律赋予公安机关较为广泛的权力。缺乏监督的权力容易被滥用, 而治安处罚权力一旦被滥用, 就容易侵犯公民、法人或者其他组织的合法权利, 同时也损害了公安机关的良好形象。[8]