创新社会管理背景下涉警网络舆情危机处置探析

雷雅敏

(上海公安高等专科学校，上海 200137)

胡锦涛同志在2011年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调，“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。”[1]随着信息化社会的飞速发展，网络舆论的引导作用越来越突出，对维护社会稳定的作用越来越大。截至2011年6月底，我国的网民达4.85亿人，微博用户数量增长到1.95亿，互联网普及率攀升至36.2%。[2]到2011年3月为止,已备案网站数量达到382万个。[3]如此规模的网络群体决定了网络舆论的强大影响力，互联网毋庸置疑地成为能够对我国公众最能产生广泛深刻影响的重要媒体。同时，网络舆论对公安机关和执法民警的活动更加关注，既有正面的宣传报道，也有负面的批评报道，特别是当有的公安机关对一些突发性事件(事故)处置不当、信息披露不充分时，部分网络开始大肆炒作，从而导致对公安机关和执法民警形象的质疑。根据《2010中国网络舆情指数年度报告》，征地近年来，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，总体预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、拆迁、反腐倡廉、涉警形象成为民众关注程度最大的问题。公共卫生事件、社会安全事件四类。社会管理创新理念的提出，对公安机关如何进一步加强和改进公安工作提出了新的考验。因此，在创新社会管理背景下公安机关如何处置日益复杂的网络舆情危机，已经成为当前一个迫切需要解决的新课题。

一、创新社会管理背景下的涉警网络舆情危机

(一)公安机关创新社会管理和涉警网络舆情危机的涵义

公安机关创新社会管理是指，各级公安机关为了适应社会形势的发展变化而从事的以创新警务理念为先导，主动对警务管理体制、警务运行机制或警务管理方法进行改革创新的活动，目的在于通过改革提高公安机关履行职责、维护平安、确保稳定的能力和水平。

公安机关应当结合所承担的社会管理任务推进社会管理创新，在全面开展工作的同时，高度重视根本性和基础性问题，抓好网络虚拟社会建设管理。公安民警应牢固树立法治、服务、责任和效能意识，探索多元化的社会治理机制，谋划矛盾纠纷调解处置机制，健全完善危机应急管理机制。公安机关要努力推进网络虚拟社会建设管理创新，利用负责公共信息网络信息安全监察的便利条件，充分认识互联网在社会生活中的作用，认真研究和利用法律手段，依法保证互联网健康有序发展，既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要途径，又要高度重视和评估舆情的影响，营造有利于社会稳定的舆论环境。

按照我们的理解，涉警网络舆情危机是指涉及公安工作和队伍建设的负面报道以及对个别民警违法违纪问题造成严重影响警察形象的各种网络媒介信息的危机情况。互联网的性质决定了它的传播面广，影响巨大。在涉警形象问题中，2010年舆情指数超过75分的100个较大网络热点及突发公共事件中，公安在涉及主题中占比近2成。如“李刚门”、“赵作海冤案”“厅官妻子被打门”、“东莞涉黄人员游街事件”等，都使警察形象一度严重受损。

当然，涉警网络舆情也有正面的影响，对促进公安机关信息化、执法规范化、队伍正规化建设与构建和谐警民关系发挥着重要作用。因此，公安机关民警应理解涉警网络舆情危机的涵义，知晓学会与网络媒体沟通与合作，执行中央在《关于进一步加强和改进公安工作的决定》中所提出的“要正确引导社会舆论，维护公安机关的良好形象”的要求，从而利用媒体有效化解公安机关的舆情危机。

(二)涉警网络舆情危机的特点

一是突发性。一方面，具体的网络舆情危机往往是突然发生的，难以预料的，其产生的后果也很严重。如北京密云县发生的元宵节踩踏事件。另一方面，网络舆情危机从生成到消除，是一个累积渐进的过程，各种危机要素于此过程中进行量变到质变的转换。

二是传播性。网民在互联网上发表言论，只需一个账户名和密码，而没有其他更多的限制，即使自己的言论打了“擦边球”，讲了“过头话”，受到法律追究的风险也很小，还有网贴具有浏览量大、转帖速度快、回复人数多的特点，特别是一些人气较旺的论坛，很容易把一些热点、难点问题推到舆论的风口浪尖。例如倍受社会关注的“邓玉娇案”、“躲猫猫”等事件，都是通过网络社区的传播炒作，最终成为全国关注的舆论焦点。

三是破坏性。即对公安机关和执法民警的社会声誉具有破坏性，尤其是警方行为有错误并且还拒绝进行表态时，很容易在公众心目中形成不良的警察形象。

四是交互性。即涉警网络舆情危机的一个显著特点就是双向交互性。网民随时可以发表观点和看法，这就要求公安机关和民警调整心态，与网民平等交流沟通，及时回复网民的疑问与诉求，对反映的问题本着有则改之、无则加勉的态度进行交流和沟通。

公安机关必须对即将或已经发生的网络舆情危机在最短的时间内做出反应，有效整合警力、信息等，形成一整套策略以防止危机舆情的扩散。

二、公安机关在应对涉警网络舆情危机方面存在的问题

目前，我国公安机关在应对网络舆情危机能力方面还显得比较薄弱，具体来说主要存在以下几个问题：

(一)网络舆情危机处置机制不健全，未能适时果断处理危机

从总体上看，目前不少公安机关尚未形成完善的化解矛盾、处置网络舆情危机的工作机制。一是工作缺乏预见性。一些公安机关的领导和民警对警察网络舆情危机的认识不足，缺乏完善的发现、判断、处置负面舆论炒作的机制，跟不上网络虚拟社会迅猛发展的步伐，对于预警性、深层次的信息没有及时掌握或引起重视，未能及时制定出切实可行的科学对策和方案，对可能出现的危机后果估计不足，工作被动。而一经网络曝光，公安机关采取沉默或拒绝的态度，不但不利于问题的解决，反而增加了网民的对立情绪，造成矛盾进一步激化。二是指挥缺乏统一性。目前公安机关内部宣传资源的管理和利用一定程度上缺乏有效的整合，政工宣传部门、指挥中心、网络监察等部门，都涉及到公安宣传工作，部门之间缺乏统一指挥，不能及时果断处置。三是配合缺乏协调性。这主要体现在由自然灾害和人为因素引起的突发性重大公共危机事件中。

(二)不善于和网络媒介沟通，缺乏危机意识和处置网络舆情危机技巧的训练

一是部分公安民警不善于和网络媒体打交道，危机意识不强，短期内难以适应新形势下舆论引导工作的要求，导致事态进一步的恶化。二是部分公安民警不懂得处置网络舆情危机的技巧，也没有一套预防危机舆情的具体策略。三是许多公安民警没有经历网络舆情危机应对方面的情景模拟训练，应变能力较弱。当公安民警在遇到网络误解或因工作过失、言行不妥引起网络舆论不满的情况时，无法采取有效的措施，导致矛盾得不到及时化解，造成事端进一步升级。如“杭州70码”事件、巴东“邓玉娇”事件中警方均是在没有充分调查取证的情况下草率地作出判断，最终引起网民的质疑,进而引发网络舆情危机。

(三)危机舆情收集和分析工作滞后，造成危机事件处置的被动

一些地方的公安机关和民警对警察网络舆情危机事件信息收集、分析工作缺乏足够的重视，对危机事件的发生、发展缺乏规律性的认识，对可能引发危机事件的问题缺乏敏感性。一些公安民警对各类网络危机舆情见怪不怪，没有积极主动地收集有关信息。发生网络危机舆情事件后，有关部门难以及时获取深层次、内幕性、高质量的情报信息，经常造成网络舆情危机事件处置工作的被动。

三、产生涉警网络舆情危机的原因分析

在当前社会管理环境下，产生公安机关涉警网络舆情危机的原因有多种，具体来说有以下四个方面(1)引发网络舆情的一般原因可以参见姚伟达.网络群体性事件:特征、成因及应对[J].理论探索,2010,(4).本文主要就涉警舆情的个性化场景进行分析。：

(一)个别公安民警执法不公正，经网络媒体报道后产生了损害公安队伍整体形象的效应

当前，个别公安民警由于受市场经济和特权思想的影响，全心全意为人民服务的宗旨意识淡薄了，世界观、人生观、价值观发生了动摇，反映到职业道德、职业责任、职业纪律等方面，出现了许多社会群众不满意的不正之风，问题虽然发生在个别民警身上，但性质恶劣，后果严重，影响极坏，严重败坏了警察整体形象，破坏了警民关系。有些事件经网络报道后，公安机关遭到了社会的广泛批评，人民警察的整体形象在网民心目中大打折扣。在当前的社会管理环境下，公安民警的执法过错极易成为社会关注的焦点，特别是在处理群体性事件中，公安机关如果处置不慎，不仅不能平息事态，反而会激化矛盾，甚至导致网民将对所有其他方面的不满集中“发泄”到公安机关头上。

(二)部分公安民警缺乏危机意识，不重视一些苗头性、倾向性问题，导致失去警察话语权

现在，贫富分化、社会分配不公、农民工及其他弱势群体受歧视及其正当权益得不到有效保护等社会矛盾和问题还比较突出，这给公安机关的工作带来了很大的挑战。因此，对于网络媒体的批评和曝光，部分公安民警表现得格外敏感和脆弱，不是闻过则喜，而是闻讯大怒，责怪网络媒体报道“有损形象”，经常采取简单的“捂、堵、躲、拖”。有的公安机关往往低估网络舆论监督的作用和网民的理解承受能力。一些职能部门忽视网络舆情分析工作，对网络舆论报道的一些苗头性、倾向性问题不重视。“对上”，不及时汇报公安决策层。“对外”，应该解释的不去解释，不给网络媒体和网民一个合理的说法。直到网络热炒后演变为公众热点、焦点问题、事件，形成社会性舆论压力已悔之晚矣，其结果是警方失去了话语权。这一切都会造成公安工作的被动局面，甚至长期影响公众对警察的客观看法。

(三)某些网络媒体为了寻找“卖点”，刻意炒作警察话题，进行许多涉警负面报道

在经济转型的过程中，有些网络媒体为寻找“卖点”，吸引人们的眼球，千方百计地挖警察违法违纪的题材予以曝光、炒作，如佘祥林案、山西警察打死北京警察案等，诸多事件使得一时间关于警察群体的负面报道充斥着各种媒体。一些报道存在过分渲染的不良倾向，或与事实有出入，在刻意炒作关于警察的话题。个别职业素质和职业道德欠佳的新闻工作者过分追求轰动效应，不做深入调查，就对一些警务新闻采取偏听偏信、以偏概全的态度，甚至放纵一些稿件中错误的不负责任的苗头，致使一大批矛头直接对准公安机关和民警的“曝光类”报道轻易出笼，造成网民对公安机关的误解。同时，对刚刚发生或尚未完全侦破的案件未经公安机关允许进行报道，暴露了公安机关的侦查意图、侦查手段和方式，这在一定程度上增加了公安机关破案、追捕的难度。

(四)境内外别有用心的人利用互联网等进行破坏活动，挑起群众对有关政府部门的不满

互联网是一把“双刃剑”，在方便人们生产生活、促进经济社会发展的同时，也给国家安全和社会稳定带来了一些负面影响，如在网上进行恶意炒作。某些人往往以互联网等为平台，对涉及侵害弱势群体利益的事件、司法领域事件和案件、腐败问题以及一些敏感事件等进行炒作，造谣惑众，企图制造事端，由此带来了以前没有的网上舆情问题。例如成都火车站派出所部分警察和小偷勾结事件等被互联网等媒体炒得沸沸扬扬，对公安机关影响极为恶劣。同时，部分别有用心的人利用互联网等进行煽动串连。目前，网上舆情以其特殊性对我们传统的网监体制提出了挑战，其中，一些恶意负面舆情实质是想制造社会舆论，把矛头直接指向党和政府，挑起群众对党和政府不满，企图通过网络达到破坏和谐稳定大局的目的，这些都应引起我们高度重视。

四、创新社会管理背景下公安机关应对涉警网络舆情危机的策略

在创新社会管理环境下，公安机关应及时掌握涉警网络舆情动态，不断增强引导网络舆论的本领，牢牢把握公安舆论工作的主动权。互联网时代，很多市民习惯在网上发表言论，强调人身自由和个人隐私，因此，公安民警要适应这种新的变化，熟悉网络语言，创新群众工作方法，适应网络媒体发展的新形势，构建和谐警民关系。具体来说，公安机关应对涉警网络舆情危机的策略主要有：

(一)健全涉警网络舆情危机管理机构和队伍，完善处置网络舆情危机的保障机制

根据创新社会管理理念的要求，我们觉得需要健全专门的网络舆情危机管理机构和队伍，每名舆情民警要在当地有影响力的网站、论坛注册为用户，并长期经营，使自己在网站中有话语权；通过“网军”和意见领袖进行舆论引导；建立特色专栏的警察网站，传出警察强有力的声音；加强对网络聊天室、论坛、留言簿、博客等重点栏目、网站的管理；建立健全网络民警队伍培训机制、网络舆情指挥协调机制、奖惩机制等。平时，网络危机舆情管理机构通过对潜在的危机舆情进行预测和监测，一旦出现涉及公安机关和公安民警的重大、敏感问题，一定要左右权衡，不要一味地删除文章或帖子，为有效处理危机舆情制定措施。

我们可以借鉴我国香港和其他国家的先进经验，设立“新闻和公众事务处”或新闻组。如香港警察公共关系科设有24小时运作的新闻室以及全日提供实时警队信息的网页，每天提供至少900次查询，能够迅速和准确地向传媒传达正面信息、解释相关政策及消除公众误解。新加坡警方成立了媒体资讯中心，一年365天不分昼夜与媒体联络员保持联系，及时提供报道资讯供媒体深入采访。

(二)发挥网络传播的优势，加强互联网虚拟社会的服务和管理，形成良性互动关系

公安机关和新闻媒体是维护社会正义的两条不同战线，实现公安机关和新闻媒体的良好合作，既是新闻媒体自身发展的客观需要，也是维护社会和谐稳定的迫切要求。公安机关要通过主动邀请网络媒体负责人和记者参加座谈会、通气会，组织新闻发布、参观考察、跟踪报道等多种形式，主动向网络新闻媒体介绍公安工作情况，尽可能地为其采访报道提供便利，发挥网络传播的优势，实现公安机关与新闻媒体“互信、互助、互动”的友好合作，利用媒体的声音，树立公安机关的正面良好形象。公安机关和民警也要善于利用网络传播的新方式、新技术进行舆论引导，如通过新兴的“博客”、“电子邮件列表”、手机短信等多种传播方式，与媒体记者实时沟通和在线交流，通报情况、相互提示，及时掌控涉警舆情信息，减少涉警负面新闻报道的发生，为妥善处置涉警舆情创造有利条件。

近年来，上海公安机关大力开展互联网虚拟社会服务和管理工作，并积极探索警网合作、警民合作的管理新模式，努力形成和互联网媒体以及网民群众的有效衔接和良性互动。2010年8月，上海公民警校论坛开通，为警民交流提供一个新的运作平台。2011年1月中旬，上海公安民警个人微博开通，“奔奔交警”林祁斌、“社区达人”徐志刚等12位上海公安“名警”通过东方微博与网民“直接对话”。为进一步加强上海虚拟社会的服务和管理工作，2011年1月上旬，上海公安网络咨询员、评论员、监督员队伍受聘仪式在上海市公安局举行。2011年5月上旬，“上海公安”手机门户网站暨派出所网上工作站开通，广大市民可用手机登录wap.police.sh.cn网站，就可以体验和电脑上一样的防范提示、咨询求助、局长信箱、预约民警等多项服务，这是上海市公安局贯彻公安政府网站“微博化”要求的一项具体工作。

(三)公安民警要牢固培养危机意识和法治观念，树立公安机关的良好形象

长期以来，在部分民警的观念中存在一个误区，认为与网络媒体打交道是公安宣传部门的事，与己无关，尽管不少民警平时都上网，但对一些突发事件，反应迟缓、被动应付，危机公关意识缺位。因此，要改变当前民警危机意识比较淡漠的现状，增强危机观念，明确个人在危机处理中的职责，增强危机处理能力，一旦发生危机，众多民警齐心协力，从容应对。

同时，我们应强化公安民警的法治观念。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4]所以，按照宪法“尊重和保障人权”的规定，树立法律至上和严格执法的观念，避免出现“冷、硬、横、推”现象，坚决遏制刑讯逼供、超期羁押、违法使用警械摧残执法对象的身体、侮辱执法对象的人格等，从根本上树立公安机关的良好形象。

(四)健全“网络舆情危机预警研判机制”，及时灵敏地掌握社会动态

作为公安机关，在信息资源上具有“面广、点多、腿长”的优势，要运用公开和秘密的手段，努力构建灵敏、全面、快速、高效的网络舆情危机预警研判机制。一是要建立以指挥中心、宣传部门为龙头，国保、治安、刑侦、交警、网络监察等部门、警种为依托，以派出所为基础的舆情信息网络，及时灵敏地掌握社会动态。二是一旦发现可能发生的突发事件或苗头，要尽快向上级部门报告，并根据已掌握的情况，研究可能出现的问题，提出预防措施，为党政领导正确决策当好参谋。三是要抓住预警信息的辐射功能，主动与政府和各相关部门建立预警热线，相互通报信息，积极与社会各个领域“联网”，努力扩大覆盖面。

在创新社会管理的形势下，上海市公安局审时度势，及时制定了《关于建立市区两级公安机关舆情联席会议制度和公安机关形象危机舆情报告制度的实施意见(试行)》，使得公安机关在此类危机舆情的处置中掌控了主动权，得以在第一时间作出反应，及时向有关部门通报情况，各单位迅速联动，为成功处置打下了良好的基础。据悉，近年来，上海市公安局某分局信安队在监控网络工作时，发现涉及警察形象的网上危机舆情帖子后，分局立刻采取工作措施，迅速查明，驾驶该牌号车辆系上海某厂的司法警员，分局即根据市局有关规定迅速上报市局有关部门，从而成功处置了这次涉及司法警察的危机舆情。

(五)健全“网络舆情应急处置机制”，开发运用“公安网络舆情引导管理系统”，有效指引媒体舆论倾向

公安机关对可能出现的各类危机舆情类型、特点、前因后果及趋势，需要建立健全“网络舆情应急处置机制”，从力量建设、技术和工作机制等方面综合采取措施，切实加大网上信息监控和情报侦查工作力度，有效防范和打击利用信息网络进行的各种危害社会稳定的活动，还要强化对其规律性的分析和认识，有针对性地制定一系列危机舆情应急处理方案。同时，我们建议有条件的公安机关开发和运用“公安网络舆情引导管理系统”，集外网涉警舆情搜索、内网舆情研判和预警、网络评论员管理考核、涉警舆情网上督办、网上练兵、案例教学等多功能于一体，实现互联网、局域网的安装对接。在外网发现的舆情可以通过该系统直接传输到内网，不再用存储介质在内、外网间来回切换，能够解决在互联网上研讨的不安全性问题，可以极大地方便驻站巡查员和网评人员。此外，该系统还可自动考核网评员在舆情发现、跟帖引导、发帖宣传等方面的业绩，有效提高了网上舆情研判、预警和督办的质量和效果。

近年来，上海市公安局制定了《上海市公安局新闻管理工作若干规定》，建立了网络舆情评估机制，做到重大突发案(事)件一事一评估，平常一月一评估。上海市公安局交警总队、刑侦总队、出入境管理局、徐汇分局等单位，每月按时上报舆情，评估经验教训，提出应对方案，为进一步做好处置工作，准确引导网络舆论提供了依据。上海市公安局交警总队建立了道路舆情分析小组，每天负责互联网等媒体上对涉及到公安交通管理工作的曝光报道及群众意见进行汇总、整理、分析和处理，并分别以《道路交通舆论信息反映快递》和《道路交通舆论信息反映快报》的形式向总队领导和有关部门传递及向媒体反馈。交警总队相关部门和各支(大)队，根据《快递》和《快报》所反映的内容，迅速派员到实地进行调查核实，了解原因，提出整改建议，在第一时间实施整改，成效显著。

(六)完善“公安网络新闻发言人制度”，掌握与网络媒体沟通的“三T”原则

《中共中央关于加强党的执政能力的决定》明确指出：“重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。”目前，全国有不少公安机关都建立了公安新闻发言人制度，适时召开新闻发布会，及时向新闻媒体和公众通报警方的举措，取得广大群众的理解和支持，积极引导社会舆论，提升公安机关发言的主动地位，妥善处置了一大批涉警舆情事件。我们认为警方以“网络新闻发言人”的形式，借助网络平台在第一时间通报突发案情和有关重要信息，可以让公众及时了解事件真相和公安最新动态，进一步拉近网络与现实生活的距离，积极主动引导网上舆论。

同时，我们觉得公安机关应掌握与网络媒体沟通的“三T”原则，促进双方的理解和支持。“三T”原则是英国著名学者里杰斯特提出的，内容包括：1.Tell your own tale (以我为主提供情况)；2.Tell it fast (尽快提供情况)；3.Tell it all(提供全部情况) ，强调了危机处理时与媒体沟通的重要性。[5]如美国成功处置“9·11”事件，很大程度上依靠及时与媒体沟通和充分发挥媒体的引导作用，从而维护了纽约市政府及其警察部门的形象。[6]还有北京市公安局海淀分局专门将“案(事)件现场处置中如何与新闻媒体打交道”作为岗位大练兵的普训课程，安排专职人员辅导民警如何保持与媒体保持良好的配合与沟通交流。[7]上海市公安局部分分局对于有的网站媒体内容失实的报道，及时做出反应，积极沟通，予以澄清。通过工作，网络媒体及时对报道中存在的偏差进行了纠正，对这些分局的改进情况进行了专门报道，公安部门户网站也对这些分局的成功处置工作进行了宣传报道，获得了良好的社会反响。