新时代城市社区治理研究：背景、环境与基础

何绍辉

(湖南省社会科学院 社会学所，长沙 410003)

城市社区治理作为一项系统工程，受到多重因素的影响和制约。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转变，“我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。”(1)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年，第9页。社会主要矛盾的转变是推进城市社区治理的结构背景，这一背景既预设了城市社区治理的政策目标，也构成了推进城市社区治理的前提和基础。本文基于社会主要矛盾的转变，主要分析城市社区治理的整体结构，以及社会主要矛盾转变带给城市社区治理的影响。

一、城市社区治理的宏观结构背景

城市社区治理作为国家治理的重要组成部分，城市社区治理现代化是国家治理现代化的必要前提，也是国家治理现代化的内在要求。城市社区治理作为特定的政治与社会活动，受到特定社会客观条件的制约，它建立在特定的经济社会发展水平基础之上，与特定的社会背景密不可分。中国特色社会主义进入新时代，城市社区治理随之面对新的宏观社会结构。

(一)高质量发展导向的经济体制改革

贯彻新发展理念，推进经济持续健康发展，就要树立高质量发展导向，以此推进经济社会体制改革。提升发展质量，推动经济发展由高速增长转向高质量发展，这是新时代我国经济社会发展的基本要求。高质量发展，标志着我国经济增长由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展的速度依然重要，但发展的质量被提升到更加重要的位置。我国经济发展已经连续多年保持较高增长速度，各方面发展都取得了良好的成绩。推进经济更加平稳健康发展，就要注重质量第一、效率优先，就要推进供给侧结构性改革，注重把握好整体推进与重点突破的关系，把握好维护公平与讲究效率的关系，切实推进经济发展由量的增加转向质的增长。

高质量发展，并不只是针对经济增长指标的要求，同时也体现在改革发展、结构调整、民生建设、风险防范等方面，是对经济社会发展方方面面的总要求。高质量发展，既是我国经济发展走向更高阶段的客观要求，也是我国社会主要矛盾发生转变的必然要求，还是我国现代化建设与民族复兴的内在要求。实现高质量发展，本质上就是要贯彻新发展理念，让人民共享改革发展成果，切实满足人民日益增长的美好生活需要。因为“高质量发展，是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展”(2)中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，北京：人民出版社、学习出版社，2019年，第112页。。只有把做大“蛋糕”和分好“蛋糕”统一起来，把注重效率与推进公平结合起来，科学调整居民收入分配结构，推进改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，才能切实解决收入差距过大、中等收入群体规模过小、发展不平衡等问题。

高质量发展不仅呼唤高质量增长，高质量发展同时也呼唤高质量治理，高质量治理是推动和实现高质量发展的重要保障。新时代人民群众的美好社区生活需求，对高质量城市社区治理提出了现实要求。推进城市社区高质量治理，就是要让社区业主能够共享到改革发展成果，感受到社会公平正义，体会到基本权利的尊重。推动满足广大业主的美好社区生活需求、实现城市社区高质量治理，既要重视城市社区治理中量的问题的解决，更要提升城市社区治理的质，以城市社区治理质量的提升来提高人民群众对城市社区治理工作的满意度，以此给人民群众带来更多的获得感、满足感和幸福感。城市社区治理只有真正实现了高质量治理，才能契合高质量发展的内在要求，才能因应了城市治理的大势。

(二)多元化发展导向的社会结构演变

城市社区治理深嵌于特定的社会结构之中，它的推进离不开特定社会基础的支撑。中华人民共和国成立以来尤其是改革开放以来，中国社会发生巨大变化，社会变迁的速度前所未有，整个社会呈现出多元化发展导向，这给城市社区治理带来了深刻影响，成为推进城市社区善治绕不开的社会结构背景。

1.从伦理主导向契约主导转变。在梁漱溟看来，伦理本位社会的主要特征是，“人类在情感中皆以对方为主(在欲望中则自己为主)，故伦理关系彼此互以对方为重；一个人似不为自己而存在，乃仿佛互为他人而存在者”(3)《梁簌溟全集》(第二卷)，济南：山东人民出版社，2005年，第168页。。在传统的熟人社会中，人们往往通过一定的地缘、血缘、业缘等关系结合在一起，社会公众之间的联结方式主要以伦理为主导。在伦理本位的社会中，人们在乎的不仅仅是看得见的“经济利益”和“各种算计”，还有长远的“情感投资”和“关系积累”，比如人情积累、面子扩散等。以伦理为主导的社会联结，往往是一种天然形成的有机联结，它所形成的社会，也往往是有机团结的社会。在有机团结的社会中，特定社会成员之间互动联系多、联结复杂。进入市场经济主导的社会后，人与人之间的联结方式发生了变化，不同职业、不同爱好和没有任何先天联系的个体聚集到一起，彼此之间的联结纽带要么是强制性的行政式联结，要么是互利性的利益式联结。表面上，人与人之间的联结方式更加多元了、复杂了，但实际上，互不相欠、一次性互动却成为以契约为主导社会的常态。

2.从静态社会向流动社会转变。随着社会主义市场经济的发展和改革开放的推进，社会要素从静态化转向流动性。在传统社会中，人口、资源、户籍等因附着于土地之上，流动较少，整个社会是一个生于斯长于斯死于斯的静态社会。改革开放以来，我国流动人口规模快速增长，从1982年的657万人(4)国务院第六次全国人口普查办公室：《迈向全面小康社会的中国人口·全国卷》，北京：中国统计出版社，2014年，第6页。增长到2020年的约3.76亿人(5)《第七次全国人口普查公报》(第七号)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。。这种大规模的人口流动，牵动的不仅是人口要素的流动，还有资金、物资等的流动，人流、物资流、资金流成为大流动社会的重要要素。城乡流动的频繁以及城乡流动对乡村和都市的双向影响，使得无论是乡村治理还是城市治理，都要考虑到社会流动所引致的巨变这一基本社会事实。社会流动给社会发展注入了活力，同时也给城市治理尤其是城市社区治理带来了诸多挑战。城市社区治理如何适应人口大规模流动的现实，成为提升城市社区治理质量、实现人民美好生活需要的基础。

3.从超稳定社会向风险社会转变。随着工业化、现代化和城市化的快速发展，以及全球化的推进和科学技术的创新，中国日渐告别过去的超稳定社会，风险成为社会发展中必须面对的重要议题。在世界现代化进程中，正如贝克所言，“也有越来越多的破坏力量被释放出来，即便人类的想象力也为之不知所措”(6)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年，第17页。。社会发展的不可知性、不确定性和不可预测性越来越多。对此，我们既要警惕黑天鹅事件，也要警惕灰犀牛事件。风险的普遍性，在城市社会中尤为明显。因此，那些超大城市治理若处理不好，带来的社会风险会非常严重。从超稳定社会向风险社会的转变，给城市社区治理同样带来了诸多治理难题，衍生出社区治理中的治理性风险、空间性风险和生活性风险。城市社区治理质量提升，就要注重防范社区治理和发展中的各种可能风险。

(三)回应型导向的国家与社会关系变革

国家与社会的关系是人类社会现代化进程中一对尤为重要的关系。中国国家与社会关系的变革在社会发展的各个阶段呈现出不同的特征。在以小农经济为基础的长期过程中，国家与社会的关系边界不是特别清晰，国家治理体系和治理能力相对不足，“皇权不下县”(7)最近有不少研究对此提出了质疑：有论者以明清之际基层社会治理模式转型这一核心命题为例，探讨了清代县辖政区的渊源、类型、空间分布，及其与基层行政、法律实践、市镇管理、钱粮征收、州县置废、地区开发的复杂关系，力图从中国本土行政实践中寻找到清末以来县以下区划的历史渊源，对“皇权不下县”相关理论进行了反思。具体可参见：胡恒：《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，北京：北京师范大学出版社，2015年版。的同时也存在“皇权很难治县”，导致出现“天高皇帝远”的治理状态，呈现出“弱国家—弱社会”的特征，国家极少进入社会。中华人民共和国成立之后的头七年，我国逐步建立起来的经济体制基本参照苏联模式，虽然在总体上依据马克思主义的传统经济理论，但又明显形成自己的特点；同时，社会被高度组织化，呈现出“强国家—弱社会”的特征。1978年改革开放以来的重大决定，改变了既往国家与社会的关系样态，中国社会转型与发展呈现出新的互动模式，国家不再全方位包办社会，“单位制”解体，社会自主性增强，各种社会力量不断生长，呈现出“强国家—强社会”的特征。国家对社会进行有力整合，可以调配资源开展社会治理，推动社会发展。同时，各种社会力量不断壮大，成为社会治理与国家发展中重要的主体之一。

我们国家与社会关系的变革，具体体现为政府与民众关系的变化，也就是政府更加重视对社会需求的回应，更加注重对人民群众美好生活需要的满足。在这个过程中，“回应型政府”“服务型政府”建设的呼声高涨。政府回应，就是政府对民众所提出的需求和问题进行积极、敏锐、及时地回应和回复。回应型政府有以下特征：它是一种合作型行政，是一种服务行政，是一种积极的行政，是一种动态的行政，是一种自省的行政，是一种“生态型”的行政(8)刘平：《行政执法原理与技巧》，上海：上海人民出版社，2015年，第299-301页。。基层治理离老百姓最近，与老百姓关系最为紧密，那么，确保基层治理坚守正确方向，紧紧回应民求、赢得民意、汇聚民智，顺应人民群众对美好生活的向往，应是回应型政府构建的题中之义。回应型政府也为基层治理回应民众诉求提供了重要方向，如北京市“街乡吹哨、部门报到”以党建引领基层治理体制机制创新就是积极探索，很好地解决了政府有效呼应民众诉求的问题。

二、城市社区治理的中观发展环境

城市社区治理作为社会治理的主要方面，与社会发展政策及其改革背景密切相关。分析和理解城市社区治理，不能脱离城市社区治理所处的中观发展环境。总体来看，当前我国城市社区治理的中观发展背景中既有良好机遇，也有不少制约因素。

(一)从配给制到市场化：城镇住房制度改革

1.城镇住房的配给政策。基于对住房属性认知的不同，我国住房体制改革经历了几个不同的发展阶段。从中华人民共和国成立到改革开放，主要关注的是住房的居住属性，城市住房主要为满足和保障城市居民的基本居住需求。因此，在新中国成立后，我国很长一段时间实行的是配给制的福利分房。以配给制为基础的城镇住房福利分配制度，是与我国的“单位制”紧密结合在一起的。在某种程度上，单位福利的好坏基本决定了住房条件的优劣。从总体上看，这一阶段我国住房政策虽然保障了居民的基本住房需求，但由于经济发展整体水平和资源配置效率都比较低，因此，城镇居民住房条件和水平整体上不高。到1978年时，我国城镇人均住房建筑面积仅为6.7平方米(9)住建部：《中国城镇居民人均住房面积达39.8平方米(2019) 已建成世界最大保障房体系》，《经济观察报》2021年8月31日。，还远远不能满足人民群众对基本物质文化的需求。

2.城镇住房的市场化改革。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展，人民群众收入水平的提高，城镇居民对住房提出了新的需求，以市场化为导向的城镇住房体制改革也呼声高涨。城镇住房市场化经过初步探索之后，从1986年开始真正推进住房制度改革。1998年发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号)明确提出“开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化……扩大个人住房贷款的发放范围”(10)《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155362.html。等，标志着我国运转数十年的福利住房政策的终结和住房商品化的全面开启。住房商品化的改革，使得我国城镇住房如雨后春笋般涌现。到2019年，我国城镇居民人均住房建筑面积达到39.8平方米(11)住建部：《中国城镇居民人均住房面积达39.8平方米(2019) 已建成世界最大保障房体系》，《经济观察报》2021年8月31日。，相比1978年时增加了33.1平方米。

3.城市社区的陌生化治理。正是住房制度的市场化导向改革，城镇商品房不断涌现，住房问题的解决慢慢地从单位供给变为市场购买。城市商品房的销售，比照的不是单位或级别，而是个体的经济可承受能力。因此，在商品房推出时，一些经济条件较好的城镇居民纷纷搬进商品房小区。与此同时，随着住房市场的日益成熟和扩大，大中城市商品房成为城镇居民和部分进城务工人员的消费品。由商品房建设、交易和居住所构建而形成的小区，多半为陌生人社区。城市社区的陌生化，使得城市社区治理面临诸多的新情况新问题，也需要及时创新城市社区治理(12)何绍辉：《陌生人社区：整合与治理》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第51-74页。。

(二)从管理到治理：社会治理方式变革

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这次全会公报用“治理”代替了“管理”，不仅标志着中国共产党执政理念的转变，也标志着社会治理理念的转变。公报中多次提出“创新社会治理体制”“改进社会治理方法”“提高社会治理水平”等，无不反映出我国社会治理理念上的创新。

习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”(13)中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：人民出版社、学习出版社，2014年，第116页。我们推进社会管理转向社会治理，首先，创新社会治理理念，既要科学地管控好社会，保持社会运转有序，又要注重发挥社会治理中人的积极性，确保社会有活力；既要注重从最广大人民群众的需要和对美好生活的向往出发开展治理活动，又要提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平，创新社会治理途径。其次，创新社会治理体制，解决好社会治理所面临的一些深层次的矛盾和问题，通过全面深化改革推进传统社会管理向现代社会治理转变，坚持和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的体制机制，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，充分发挥政府的主导作用、社会的协同作用、公众的参与作用和科技的支撑作用。再次，改进社会治理方式，深入研究社会治理这门科学，把社会治理放在各级党委和政府工作的重要位置来抓，一把手负总责，坚持把系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。最后，推进社会治理重心下移，注重治理资源向基层一线倾斜，注重抓好城市社区治理和农村社会治理创新，做好流动人口管理和服务工作，真正把基层治理工作做实做牢。

推进城市社区治理创新，是社会治理的重要方面，也是社会治理的重点和难点所在。在社会主要矛盾转变的当下，推进城市社区管理向城市社区治理转变，是社会治理新形势的要求。城市社区治理，通俗地说，就是为群众做好管理和服务，增强群众的归属感、获得感、幸福感和安全感。城市社区治理做得好，不仅能够获得群众认可，更能为国家治理奠定根基。因此，社会治理要求城市社区治理工作要注重创新体制机制，改进治理方式，以满足广大人民群众对美好社区生活的需求。

(三)从特大到超大：城市治理规模扩张

1.城市规模不断扩张。城市作为现代化的重要产物，寄托着人们对美好社会生活的向往。“城市，让生活变得更加美好”成为改革者推进现代化的动力，也成为人们纷纷涌入城市的不竭推力。中华人民共和国成立以来尤其是改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市化成为社会变迁的主旋律，城镇化水平不断提高，城市规模越来越大。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)进行划分，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。截至2020年11月，我国有上海、北京等7个超大城市和武汉、东莞等14个特大城市(14)国家统计局：《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》，《求是》2021年第18期。。特大城市、超大城市因教育资源、医疗资源和就业机会等的集中，不仅成为人口聚集中心，也成为资源要素流动和汇集的中心。

2.特大、超大城市亟需创新社区治理模式。“特大城市蕴藏着我国由传统到现代转型过程中社会结构的复杂变化，其社会治理的主体、机制和模式在实践中都发生着较为明显的改变，一些新的组织力量正在成长，传统的治理主体本身在经历着角色转型和工作机制的再思考。新元素的进入促成了特大城市社会治理模式的更新，一些更加适应城市社区居民生活的治理模式正在生成。”(15)孙莉莉：《特大城市社会治理：立足基层社区的考察》，上海：上海交通大学出版社，2018年，第11页。超大城市人口、资源高度聚集，社会空间相对局促，迫使其治理需要走出一条新路，以适应发展需要。

3.超大城市中社区治理模式的探索。在超大城市人口规模和空间规模同时扩张的过程中，作为其根基的城市社区人口和空间规模也越来越大。超大城市治理，不仅在城市治理层面需要做出及时回应，在社区治理上更需创新体制机制。近年来，超大城市在“治理重心下移”和打造“共建共治共享的社会治理格局”中，坚持把城市治理尤其是城市社会治理的重心放在基层，注重加强城市社区治理体系建设，创新城市社区治理体制机制，在社区治理中积极回应人民群众对美好生活的需求，探索了超大城市社区治理的一些好经验好做法(16)比如，拥有1430个社区的武汉市，以“全周期管理”理念为引领，以党建引领为抓手，以机制创新为突破口，书写了超大城市社区治理的武汉答卷。见柳旭：《超大城市社区治理的武汉答卷》，《中国社会报》2021年3月19日。。

三、城市社区治理的微观社会基础

城市社区治理，就是在城市社区范围内开展治理。城市社区社会性质的变化、城市社区治理体制机制的变迁和城市居民需求的变革等都构成了城市社区治理的微观基础。城市社区治理，就是在这些微观因素的变动变化之中展开的。离开了城市社区治理的微观基础，城市社区精细化治理就不可持续，社区治理质量提升就是一句空话。

(一)城市社区陌生化加剧

1.由熟人社会向陌生人社会转变。在传统中国社会中，不论是乡村社会还是城市社会，由于社会流动较慢，社会成员居住地点相对稳定，社会分化不够明显，社会成员之间互动频繁。因此，特定区域内的人彼此熟悉，由此所形成的社会被称之为熟人社会。熟人社会中，关系、人情、面子等往往是其主导性规则，“打个招呼就是了，还用得着多说么？”(17)费孝通：《费孝通全集》(第6卷)，呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009年，第112页。然而，改革开放以来尤其是城乡自由流动大规模启动以来，城乡之间的壁垒消除，“单位制”解体，不仅城市单位制社会中的“熟悉”度下降，城市熟人社会瓦解，即便是乡村社会也呈现出“半熟人社会”(18)贺雪峰：《论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角》，《政治学研究》2000年第3期。的特征，整个社会日渐陌生化，陌生人社会成为社会的主要类型。与熟人社会不同，陌生人社会的运作规则主要是以契约、规则为主，“讲程序、按规则”成为首选。

2.城市社区的陌生化加剧。在城市社区，由于单位制解体，住房主要由市场交易而非单位分配所得。尤其是以商品房小区为主的城市社区，因为业主来源多元化，大部分小区成员之间彼此不太熟悉，甚至从未谋面，仅仅因为房屋产权而成为相关群体。社区成员的异质性，导致城市社区陌生化，这不仅出现在以商品房小区为主的社区，即便是单位制社区，也日渐陌生化。随着单位公房可以上市交易，大部分城市单位制社区中陌生人闯入成为常态。一些单位制小区，除了小部分人是原有单位成员，大部分要么是新购买者，要么是租住户，彼此之间缺乏地缘、业缘联系，陌生化日益加剧。

3.城市社区的陌生化带来治理难题。城市社区的陌生化，不仅使得城市社区社会资本下降，社会信任感降低，更使得城市社区治理面临一些新的难题，如社区治理重心转移难题、社区公共道德培育与建构难题、社区整合能力提升难题、社区建设参与难题、社区空间冲突化解难题、业主维权行动困境等(19)何绍辉：《陌生人社区：整合与治理》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第52-69页。。推进城市社区治理创新，提升城市社区治理质量，要立足城市社区社会性质的内在变化，积极回应陌生人社区建设中诸如认同、信任和冲突等议题，以此推动城市社区居民需求的满足。

(二)社会治理重心向基层社区下沉

城市社区是城市居民安居乐业的家园，是城市社会和谐稳定的基石。中华人民共和国成立70多年来尤其是改革开放40多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，经济总量稳居世界第二，人民群众生活水平显著提高，综合国力和整体实力大幅度提升。同时，在社会治理和社会建设领域成绩也非常显著，社会治理制度建设迈出坚实步伐，社会建设重要性日益提升，社会建设思路越来越清晰，社会建设成效越来越明显。但相比经济建设的辉煌业绩，我国社会建设相对滞后，社会治理离善治还有一定距离。正如陆学艺曾经指出：“我国社会建设比经济建设差了15年，加快社会建设的步伐非常重要。”(20)陆学艺：《我国社会建设比经济建设差了15年》，《人民论坛》2009年第19期。

基础不牢，地动山摇。推进社会建设，需要抓住基层基础，把治理重心下移到社区一级，落实到人民群众身边。对此，党和政府已高度重视并不断推动社会治理重心的下移。推进社会治理重心下移，是我国加强和创新社会治理的重要体现，是新时代社会建设的必然要求，也给城市社区治理带来了新的契机。一方面，随着国家对城市社区治理的重视，治理资源越来越多地下沉到社区，新的以党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、技术支撑为特征的社区治理体制正在形成，城市社区治理面临难得的机遇。国家不断加强城市社区治理顶层设计，制定和下发推动城市社区治理的相关制度规定，推进社区减负，赋权基层社区，优化基层社区资源配置和基础设施。近年来，我国城市基层社区“治理宝典”越来越多，社区人和事的匹配度越来越高。另一方面，社区层面的创新行动和举措日渐增多，社区治理创新案例在全国各地涌现，社区治理活力争相迸发，社区治理质量越来越高。比如，浙江省淳安千岛湖镇以基层组织力提升为突破点，创新以社区、业委会、物业为主要力量的社区治理模式，全面形成政府与社会调节、居民自治良性互动的基层治理新格局，有效破解了当地“拆迁安置人口多、外来务工人员多、城市升级项目多”的治理压力(21)窦瀚洋、刘恺：《细化责任清单 量化服务考核》，《人民日报》2020年10月26日。。城市社区治理的微观变化，各地治理创新的鲜活案例，为社会治理重心下移奠定了良好的社会基础，提供了丰厚的典型经验。

(三)城乡社区发展呼唤融合治理

乡村是中国传统社会的基础和主要社会形态，费孝通曾用“乡土中国”一词对其进行了高度概括。他指出：“从基层上看去，中国社会是乡土性的，乡下人是中国社会的基层。”(22)费孝通：《费孝通全集》(第6卷)，呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009年，第108页。在乡土中国，人的社会流动少，人们与土地的关系尤为紧密，那是一个生于斯、死于斯的社会，是一个无讼的、礼治的和熟悉的社会。在乡土中国时代，都市社会同样是一个熟人社会，社会关系构成、社会治理等与乡土中国相差无几。

近年来，伴随着中国经济的飞速发展和城市化规模的持续扩大，越来越多的农业剩余劳动力涌入城市，成为城乡流动人口或新市民。截至2020年11月，中国城市化率已达到63.4%(23)《第七次全国人口普查公报》(第七号)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。。当前，不仅中国农民与土地的关系发生了根本性变化，城乡社会结构也发生了根本性变化，乡土中国开始正式转变为城乡中国(24)刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国——中国转型的乡村变迁视角》，《管理世界》2018年第10期。。“中国很大。不过我们这个很大的国家，可以说只有两块地方：一块叫城市，另外一块叫乡村。中国人口也很多，不过十数亿中国人，也仅分为两部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫乡下人。这样看，城乡中国、中国城乡，拆开并拢，是一回事。”(25)周其仁：《城乡中国》，北京：中信出版社，2017年，第Ⅶ页。在城乡中国，不仅农村的经济发生分殊，农村异质性不断增加，都市社会同样受到影响。这种影响的机制，正是乡村与城市人口的流动。正如费孝通所言：“若是都市和乡村间人口流动，只是一方面的，或者说，若人口只是从乡村向都市的流动，则乡村的社会变迁可以和都市不发生严重的关系。因为若是没有人从都市中流动到乡村中去，乡村中的人民就不会因都市中人民生活方式的改变而受到影响。”(26)费孝通：《费孝通全集》(第1卷)，呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009年，第127页。换言之，在费孝通看来，“都市和乡村间人口的流动常是双方的，虽则双方流动的速率不同”(27)费孝通：《费孝通全集》(第1卷)，呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009年，第127页。。

由于城乡流动和影响的这种双向性，2017年，中共中央、国务院在考虑城乡社区治理时，将城市社区治理和乡村社区治理融合在一起，颁布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发〔2017〕13号)，就全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化提出了明确要求。因此，在分析和考量城市社区治理时，要考虑城乡人口流动这一社会事实，从城乡融合发展、城乡一体化的角度来思考城乡社区治理方案。新时代的城市社区治理，必然是促进大多数人参与的治理，其旨归是促进更多的城乡流动人口更好地融入城市、融入社区。

(四)居民社区生活需求发生根本性变化

城市，是人类文明发展与变迁的产物，是让生活变得更美好的地方。我国城市萌芽于原始社会末期，初步形成于夏商时期，周代的营城制度就是早期城市发展的重要形态。在城市萌芽时期，城邑空间布局被纳入礼制轨道，人们慢慢地聚集到城市里生活。到了唐代，我国开始出现人口过百万的城市，唐都长安城当时的人口接近200万，流动人口也有数十万。到清朝末期，开始引入现代西方城市制度，“市”的建制进入行政体制，地方则开始实施城乡分治。可以说，在城市发展早期，人们居住在城市主要是基于安全的需要，如抵御自然灾害、防止侵扰等。随着人类文明的发展和社会的进步，人们居住在城市有了更多更高的需求，如交流交往、教育医疗、居住质量等。为了更好地生活或为了生活得更好，成为人们选择和居住在城市的重要理由。

在社会生产力水平较低、物质财富较匮乏的时期，人们的社区生活需求大多停留于安全、住房等物质层面，这也是人民群众的物质文化需要在社区生活与治理层面的折射。随着经济社会发展的不断深入，社会生产力水平不断提高，人民群众的基本物质文化需要和社区生活需要得到了满足。据统计，2016年时，全国居民人均住房建筑面积已达40.8平方米(28)《居民人均住房建筑面积达40.8平方米——我家的房子更敞亮了(一图说五年)》，《人民日报》2017年10月7日。。随着中国特色社会主义进入新时代，人们对美好生活的需要开始上升为主要诉求，在微观层面体现在，从对有房住转为希望住得更好更舒心，从安全的需要开始慢慢转为对环境、文化和认同等的需要。要而言之，随着社会主要矛盾的转变，人民群众的社区生活需求发生了根本性变化，即从低水平、低层次的基本社区生活需求，开始转向高层次、高水准的美好社区生活需求。这不仅是需求内容的变化，即从单纯的物质需求转向物质需求、环境需求和文化需求兼具；也是需求层次的变化，即从单纯的物质需求转向更高的精神需求；还是需求结构的变化，即不同阶层和社会位置的人对物质需求、心理需求、认同需求等方面的需求结构不同。

在社会生产力水平较低、人民群众的物质文化需要还未完全满足的情况下，人民群众对城市社区管理和服务工作的需求较为单一。当人民群众的社区生活需求发生转变后，城市社区管理和服务工作同样需要转型，需要更加精细化。以物业服务为例，与满足人民群众美好生活的需要相比，当前我国优质的物业企业和服务明显不足，行业标准和服务水准有待提升，物业管理较多、服务较少的现象还时有存在。

我国社会主要矛盾转变后，人民群众对治理主体的多元化、主体关系的多样化、运作方式的网格化和参与主体的广泛性等提出了新的要求。比如，就治理主体看，单一社区治理主体只能满足社区居民简单的、低层次的社区生活需求，而对于多样化、高层次、高水平的社区生活需求的满足，就需要社区党组织、基层政府、社会组织、居民群众等形成一个多元的、相互合作的统一体，充分发挥各自的功能和作用，共同构筑起城市社区治理的大格局。社会主要矛盾和城市居民社区生活需求的变化，对城市社区治理能力建设也提出了新要求，主要表现在两个方面。一方面，城市社区治理要善于捕捉和发现人民群众社区生活需求的变化，并全面准确地对其定位，这是积极有效回应变化进而采取有针对性措施的基础；另一方面，要善于回应和应对人民群众对城市社区治理工作提出的新要求，从满足人民群众美好社区生活需要的角度去加强社区治理，搞好社区服务。

四、结语

社区是居民生活的基本单位，是国家治理的基本单元，是基层治理的重点所在。社区治理关系到居民美好生活需求的达成，关系到社会的和谐稳定。推进基层治理体系和治理能力现代化，需要注重加强和创新城市社区治理。加强和创新城市社区治理，就要立足我国社会主要矛盾转变的大背景，以居民社区需求变化为起点，聚焦人民群众对美好社区生活的需要，把握社区治理结构的整体变化，采取与社区社会性质转变、社区治理体制变革相适应的城市社区治理策略。唯有立足社区治理的宏观背景、中观环境和微观基础，抓住社区居民的美好社区生活需求，精准推进城市社区治理，城市社区治理的政策才能真正发挥实效，社区治理的目的才会实现，社区的善治才有可能。